協(xié)同性與網(wǎng)絡化:英美兩國整體性政府模式之比較

翁士洪

(復旦大學,上海 200433)

協(xié)同性與網(wǎng)絡化:英美兩國整體性政府模式之比較

翁士洪

(復旦大學,上海 200433)

西方政府治理模式在經(jīng)歷傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式之后,隨著信息化、數(shù)字化的普遍使用,出現(xiàn)了與信息時代相適應的政府治理新模式,即整體性政府。它主要針對新公共管理所帶來的碎片化、空心化政府等一系列問題,強調整體與合作及信息時代背景。整體性政府成為當代政府治理新理念,也是探究政府改革的學術前沿領域。比較研究英美兩國(議會制和總統(tǒng)制國家的典型)整體性政府模式理論與實踐,探討西方第二輪政府改革中政府模式的最新發(fā)展情況,以期能在中國政府改革過程中對政府模式選擇起到借鑒作用。

整體性政府;模式;協(xié)同性;網(wǎng)絡化;政府治理

創(chuàng)新政府治理模式是世界各國政府改革的共同方向,現(xiàn)代以來西方國家的政府治理先后經(jīng)歷了兩種模式:傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式。傳統(tǒng)公共行政模式興起于19世紀末20世紀初,與工業(yè)社會和工業(yè)文明或工業(yè)化進程中的國家相適應,它由于過于強調功能的分化和行政官僚的職業(yè)責任,造成了官僚中管理分割和社會破碎。新公共管理模式與后工業(yè)社會和后工業(yè)文明相適應,它采取企業(yè)管理理論和企業(yè)家精神,追求績效、經(jīng)濟、效率和效能,強調私有化、市場化和外包等。但是,無論是傳統(tǒng)公共行政模式還是新公共管理模式都帶來了社會治理的碎片化和政權體系內部的分裂等一系列問題,面對如危機管理、環(huán)境保護、青少年犯罪、土地資源管理和健康等許多社會問題,這兩種模式均無法提供最佳方案。于是,整體性政府模式開始在西方國家復興,最近西方國家尤其英美兩國更多受整體觀影響,加上社會現(xiàn)實需要,便要求“從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”[1]。盡管對于整體性政府(holistic government)這一政府治理模式目前尚未形成共識,但通過梳理還是可以看出其共同特征。

一、整體性政府的興起與發(fā)展

整體性政府理念直到20世紀90年代后期才開始盛行并對政府產(chǎn)生影響,在此背景下,剛上臺的英國首相布萊爾甚至在當選一個月后就在1997年率先提出了所謂“協(xié)同政府”?！白钤绻_表述論證整體性政府的是佩里·?？怂埂盵2](p.12),不過,整體性政府仍處于發(fā)展中,涵蓋了很多概念,比如整體性政府、整體政府(WOG-w hole of government)、協(xié)同治理(jointedup government)、網(wǎng)絡化治理(governance by network)、合同制治理 (governance by contract)、水平化管理(horizontal management)、跨部門協(xié)作(cross-agent collaboration)、跨邊界問題(crosscutting issues) 、整體性視角 (holistic view)等 ,以及美國較多使用的服務整合(service integration)等。盡管如此,它們還是有共同點,即強調制度化、經(jīng)?；陀行У摹翱缃纭焙献饕栽鲞M公共價值。而且它的出現(xiàn)也有其必然性,正如一位英國學者所言:“整體性政府的探索現(xiàn)在可能已準備就緒,它是21世紀政府改革最鮮明的特征,就像20世紀末新公共管理和‘再造政府’所帶來的變革一樣?！盵3](p.164)臺灣學者甚至認為“整體性政府已成為一種范式,可望成為21世紀有關政府治理的大理論”[4](p.63)。挪威學者 Tom Christensen指出:“在長達二十年之久的新公共管理改革之后,在現(xiàn)代公共部門的第二輪改革中,改革的重點已經(jīng)從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府。這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯-撒克遜國家非常明顯,而且在其他并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現(xiàn)?！盵5]隨著信息化、數(shù)字化在西方的普遍使用,已經(jīng)出現(xiàn)了與信息時代相適應的新的政府治理模式,即整體性政府。此理論主要是針對新公共管理帶來的碎片化、空心化政府等一系列問題而提出的,主要強調整體與合作和信息時代背景。正如佩里·希克斯指出新公共管理“從功能上碎片化的治理帶來很多問題:(1)轉嫁問題,如學校的排斥帶來了嚴重的未成年人犯罪問題。(2)互相沖突的項目。(3)重復。(4)互相沖突的目標。(5)不同機構或專業(yè)由于缺乏溝通,而缺乏適當?shù)母深A或干預結果并不理想。(6)在對需要作出反應時的地盤戰(zhàn)。(7)公眾無法得到服務。(8)服務提供或干預中的缺失或差距。所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調、合作、整合或整體性運作想解決的?！盵7](pp.37-38)另外英國著名學者帕特里克·鄧利維也對新公共管理進行了猛烈批判,甚至認為“過去占主導的治理理念——新公共管理已經(jīng)壽終正寢。因為它使政府機構破碎化,其關鍵部分中相當大一部分已經(jīng)停止進行,比如:通過比較進行競爭、外包、強制性市場測試、政府間合同、公私部門兩極化、產(chǎn)品市場自由化、放松管制、反尋租措施、資產(chǎn)所有的私人化、放松專業(yè)特權、績效工資、私人財務創(chuàng)議和公私合伙等被終止”[6]。于是,作為取代新公共管理的整體性政府就應運而生。臺灣學者彭錦鵬將之與傳統(tǒng)官僚制、新公共管理做了如下比較分析(見下表)。

表1 三種政府模式的比較

二、整體性政府的主要形態(tài)和核心要素

“由于時代背景和組織環(huán)境的不同,協(xié)調的目標、范圍和方式相應會有所不同,就整體性政府理論而言,研究者在相關概念使用、分類標準等方面尚未形成共識,如果進入到研究內容和側重點、合作的過程和機制、跨界合作的利弊得失等,其觀點更是五花八門。”[9]相關理論主要有英國的佩里·?？怂沟恼w性政府、帕特里克·鄧利維的數(shù)字時代的治理(digital era governance)和美國的菲利普·庫珀的合同制治理、斯蒂芬·戈德史密斯的網(wǎng)絡化治理等,以下是一些有代表性的整體性政府模式:

(一)英國的整體性政府模式

1.佩里·希克斯的整體性政府模式。?？怂拐J為,“整體性政府針對的是碎片化治理帶來的一系列問題,整體主義的對立面是碎片化,而不是專業(yè)化”[2](p.37)。整體性政府的一個重要概念是整合,但又與整合有所不同,整體性運作在政策、管制、服務和監(jiān)督等所有層面上體現(xiàn)為三個方面:(1)它可以將不同層次的治理或同一層次的治理進行整合,(2)可以在一些功能內部進行協(xié)調,可以在少數(shù)和許多功能之間進行協(xié)調。(3)整合可以在公共部門內進行,也可在政府部門與非政府部門或私人部門之間進行。他將各種治理運作實際情況整合到由“層次、功能和部門三個維度組成的立方體模型中”[2](p.29)。此外,他還提出了由目標和手段兩個維度構成分析框架,每個維度又分為相互沖突、相互一致但不相互增強及相互增強三個層次,由此構成五種不同的政府類型(見圖1)。

圖1 目標和手段的關系

同時,應該注意的是協(xié)同型政府與整體性政府是不同的概念。他區(qū)分了協(xié)調與整合之間的差異,認為協(xié)同政府問的是“我們能一起做什么?”目標和手段一致,但兩者之間互不增強;而整體性政府是比協(xié)同政府更高層次的政府模式,整體性政府問的是“需要誰參與,并在什么基礎上來獲得我們在此真正想要的東西?”目標和手段一致,而且兩者之間互相增強,它力圖從一系列明確且互相增強的目標中找出一整套使各機構有一種良好關系的工具。兩者區(qū)別主要在于目標和手段的相容程度,“協(xié)同性政府意味著不同部門在目標和手段上雖不存在沖突,但也并不相互增強;整體性政府則屬更高層次,其目標和手段之間相互增強”[2](p.32)。

2.帕特里克·鄧利維的數(shù)字時代的治理模式。在鄧利維看來,數(shù)字時代的治理理論建立在兩個背景之上:一是新公共管理的衰微,二是信息技術的發(fā)展,即數(shù)字時代的來臨。主要內容有:(1)重新整合。鄧利維認為“重新整合是一種對新公共管理的對立的回答”[8](p.227),涉及的內容包括:“逆部門化和碎片化;協(xié)同式治理;重新政府化;恢復或重新加強中央過程;極大地壓縮行政成本;重塑一些具有公務支撐功能的服務提供鏈;集中采購和專業(yè)化;共享服務;網(wǎng)絡簡化?！盵8](pp.228-232)(2)以需要為基礎的整體主義。包含以下方面的內容,所有這些部分都遠遠超越公眾參與治理過程的傳統(tǒng)范圍:“互動的信息搜尋和提供;以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建;一站式服務提供;數(shù)據(jù)庫;重塑從結果到結果的服務;靈活的政府過程;可持續(xù)性。”[8](pp.233-237)(3)數(shù)字化過程。包含以下內容:“電子服務提供;以網(wǎng)絡為基礎的公用事業(yè)估算;集中的、國家指導的信息技術采購;自動化過程的新形式;減少中間層;積極引導和顧客分層;減少受控制的渠道或在法律上要求人們或企業(yè)改變他們與政府機構打交道的方式;加速自我管理;走向敞開的管理?！盵8](pp.237-242)

(二)美國的整體性政府模式

1.菲利普·庫珀的合同制治理模式。庫珀的合同制治理不僅揭示了合同管理的真實狀況,而且提出這樣一個重要的觀點,即“美國政府正在日益依賴于與營利和非營利組織的合同,公共服務的質量取決于我們的合同管理的質量”[9]。庫珀認為:“由于公共官員既有官職、又是合同的參與者,這樣,一些從頭到尾參與管理公共合同的公共官員就在縱向和橫向模式的交叉點上運作。前者是一種垂直的以等級權威作為基礎的政府行為模式,后者則是平行的、以商業(yè)交易中的談判為基礎的模式?！盵9](p.14)“公共管理者要為公眾做一個好交易就要考慮其特殊標準與沖突的平衡,為公眾做個好交易顯然要求將這些標準最大化,以便不僅在投標階段,而且在合同的整個運作中產(chǎn)生一些經(jīng)濟的、有效的、高效的、回應的、負責任的和平等的合同,雖然目標是將這些標準最大化,但公共合同管理不可避免地會在整個過程中產(chǎn)生一種持續(xù)的權衡努力?！盵9](p.18)在他看來,合同國家早就興起,已有很長的發(fā)展過程,當前,管理的關鍵是認識合同官員在縱向和橫向模式的交叉點上運作,即實現(xiàn)從權威政策治理到協(xié)議治理的轉變。他認為“趨勢總是日益從使用權威機制走向協(xié)商治理,當前所有趨勢和發(fā)展的一個共同點是通過政府機構來行使政府權力的行動轉向了通過合同來治理”[9](p.50)。在此基礎上,提出了著名的政府治理模式:整合—運作—分離模式。(1)整合:關系的建立與規(guī)則的制定。公共合同的第一步是整合階段,這一階段包括一系列的過程和挑戰(zhàn),涉及合同關系的建立與受關系主導的規(guī)則制定。(2)運作:合同關系的管理。合同關系的很多最重要的方面都發(fā)生在(整合)隨后的運作階段,運作包括合同談判、合同起草、聯(lián)盟管理、網(wǎng)絡管理、作為組織變化媒介的合同關系等方法。(3)分手或改變:結束或重建合同關系。他特別提出責任問題,認為政府簽訂合同的最重要的問題之一是責任,這是合同過程中最為復雜也可能是最難以正確理解的一個問題?？傊?“社會的巨大變化既讓網(wǎng)絡化治理成為可能,也讓網(wǎng)絡化治理成為需要”[9](p.154)。

2.斯蒂芬·戈德史密斯的網(wǎng)絡化治理模式。與鄧利維不同,戈德史密斯更加關注公共部門和私人部門之間的合作關系,他的最深刻的見地是,“必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結構建立縱向的權力線,并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡建立起橫向的行動線”[10]。他提出的分析框架是以公私合作程度和網(wǎng)絡管理能力兩個維度為坐標軸,每個維度又分為高低兩個層次,于是組成四種不同的政府治理模型(見圖2)。

圖2 政府治理模式

戈德史密斯認為:“網(wǎng)絡化治理象征著世界上改變公共部門的第三方政府、協(xié)同型政府、數(shù)字化革命和公民選擇四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流,網(wǎng)絡化治理代表了四種發(fā)展趨勢的集合,它將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡管理能力結合起來,然后再利用技術將網(wǎng)絡連接到一起,并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權”[10](p.17),因此網(wǎng)絡化治理是跨部門協(xié)作的最高層次。這種政府管理的新形態(tài)的特點就是連結、協(xié)同、自上而下。在他看來,“網(wǎng)絡模式的優(yōu)勢在于其專門性、創(chuàng)新性、迅捷性、靈活性和擴大的影響”[10](p.25)。最后分析了網(wǎng)絡化治理的未來之路,并提出了網(wǎng)絡化治理原則:“較少關注項目,較多關注公共價值;不要在難懂的條文中迷失方向;金錢是組建網(wǎng)絡的一種工具,但不是唯一的工具;完美是良好的敵人;開發(fā)一系列新的核心能力;在減員的同時增員?！盵12](p.155)

三、英美兩國整體性政府模式的比較

(一)共同特征

1.治理目標是取得公共利益和責任。Peter J.Laugharne指出,“整體性政府努力將在復雜而且常常分散化的治理中各機構和層次實現(xiàn)共同的目標:為越來越有鑒賞能力的公眾提供高質量的服務”[3](p.165)。?？怂拐J為,“整體性政府是為了能為我們的社會提供更低成本和更好的社會效果及更有效的服務”[2](p.1)。波利特歸納為:“消除不同政策間的矛盾,因而直接致力于提高政策、效率;通過消除不同項目間的矛盾和重復來更好地使用資源;促進一個特定政策部門內不同人員之間的合作與好的觀點的交流,因此產(chǎn)生工作的‘協(xié)同或增強作用’,或更好的方法;從公民們使用的觀點視角來產(chǎn)生更為整體的或‘無縫隙的’服務?！盵11]

2.著眼于政府與社會各類組織包括私人部門和非營利部門的合作?！爸卫怼币辉~盡管不是一致地使用,但都共同指向:“公—私關系的新模式;組織間的‘更平等’關系;先前不同功能之間的模糊的邊界和處理隨之而來的各種關系的新方法?！盵12]Wilkins認為,對于組織分化的一種回應就是建立在頂層支配一切的結構和實踐,即通常所說的“政府的整體的”計劃和報告安排,提供“一站式服務”模式,即“將聯(lián)邦、州、地方政府和非政府的人員并入到同一個組織中,協(xié)同政府創(chuàng)新要求充分考慮各種伙伴關系中的多種關系”[13]。

3.強調官僚制組織結構基礎。整體性治理模式是在反對新公共管理的碎片化組織結構基礎上發(fā)展起來的,政府治理的根本組織結構仍是官僚制,權力仍是政府行動的基礎。庫珀認為權力或甚至是原始的政治權力是行動的基礎。“作出合同決定的政治過程、用來達到這一目的的撥款,以及用來監(jiān)督合同運作的問責技術來自垂直的、以等級權威為基礎的過程”[9](p.13)。鄧利維也強調數(shù)字時代治理以官僚制作為基礎的官僚仍然是數(shù)字時代的治理的一個組織載體,“這既與新公共管理有了一個重要的區(qū)別,也與一些對官僚制的批評比如比較有名的新公共服務有了一個重要的區(qū)別”[14](p.495)。戈德史密斯則認為,“網(wǎng)絡化治理的一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府而不是為網(wǎng)絡化政府模式設計的”[10](p.19)。

4.反映了信息時代的最新現(xiàn)實背景。?？怂乖谡撌稣w性政府的功能因素時指出整體性政府需要一種新的信息分類和系統(tǒng),并探討了“在治理的層次上使用數(shù)字手段進行政策協(xié)調的問題”[2](pp.142-153)?！熬W(wǎng)絡正滲入從衛(wèi)生保健到信息技術等領域內公司和各行業(yè)的層級管理模式”[10](p.26)。

5.重視整合、協(xié)調與整體運作。整體性政府模式的核心機制是協(xié)調和整合。協(xié)調是常見的一種行政手段,整合包括組織整合和政策整合,從協(xié)同性政府走向整體性政府是政府組織形態(tài)的一次重大轉變,目前西方國家還處在轉變之中。?？怂沟恼w性政府強調整合與協(xié)調等自不必說,鄧利維也強調重新整合,將之作為數(shù)字時代的治理的首要組成部分。“數(shù)字時代的治理的核心在于強調服務的重新整合、整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化”[8](p.233)。在新公共管理模式中,政府對社會公共事務管理是以部門功能為管理的邏輯起點,針對社會問題也通過將其定位于某個部門之后,從而達到管理責任明確的目的。因此,就需要整體運作,針對那些無法在單一部門結構中解決的問題,如環(huán)境保護、青少年犯罪、健康保健等,就要通過全局統(tǒng)籌形成整體性解決方案。

(二)主要區(qū)別

不同的政府治理模式反映了不同的政治生態(tài)和社會背景狀況,英美兩國的行政體制和行政文化傳統(tǒng)有很大不同,兩國的整體性政府理論與實際當然也有所不同:

1.協(xié)同性:英國盡管也強調各種關系,如“以需要為基礎的整體主義尋求簡化并變革政府機構和顧客之間的整個關系;數(shù)字化程序的主要影響是通過政府部門內的組織和文化變革,加上外部市民社會活動者的行為轉變而實現(xiàn)的”[8](p.237),但更多地強調央地關系,主張采取縱向的、內部聯(lián)合的方式進行整合。英國對于社會照顧服務方面的改革代表了由“提供方利益”主宰和指導的“資源導向”和使用者或顧客為中心的“需求導向”的服務變化。

2.網(wǎng)絡化:美國則更多地強調三個部門之間的關系,側重于平行關系,主張采取橫向的、外部合同方式進行網(wǎng)絡化運作方式的合作。橫向模式的合同關系是橫向的,運作的基礎是互相承諾(在這種互相承諾中,雙方在理論上至少是平等的)。橫向模式建立合同關系的整個主要方面:“提出合同的政府單位與非營利組織、公司或其他機構的整合;共同努力地進行;當合同結束或要作大的修正時分離或改變這種關系。”[2](pp.142-153)網(wǎng)絡化管理就是要通過合同服務網(wǎng)絡來管理,網(wǎng)絡的運作模式意味著“管理的新挑戰(zhàn)”(見圖3)。

圖3 公私網(wǎng)絡類型

四、整體性政府的前景展望及對中國政府改革的借鑒意義

對于整體性政府的前景,從目前掌握的文獻來看,顯然對其褒貶不一、喜憂參半。整體性政府雖然某些變化確實發(fā)生了,但即使改革的核心要素,如政府與其他公共組織之間的“協(xié)同運作”,“在未來3年里仍只是初創(chuàng)階段,其他要素,如績效管理系統(tǒng)等,在公共部門內需20年才能得到廣為接受”[15]。也有人指出,“這種以公共政策方式設計并實踐的有意義的變革可能很需要更為深入地重新評估其政治結構及價值”[16](pp.51-75)。但總體上是持樂觀態(tài)度的比較多,比如:Peter J.Laugharne就認為,“在自由民主社會,政策和管理方面都在尋求整體性方法,對整體性政府的探索現(xiàn)在可能已準備就緒,將成為新千年開始的特征,就像20世紀末新公共管理和‘再造政府’那樣”[3](p.164)。?？怂拐J為,作為公共管理的一種范式,整體性政府需要被制度化,制度化需要的充分條件有:社會經(jīng)濟背景;認知或想法;利益;組織;情感依附;實踐。對于政府如何應對下階段信息技術的發(fā)展,鄧利維認為數(shù)字時代的治理會產(chǎn)生四種不同情況(見表 2)。

表2 數(shù)字時代的治理的變革

總而言之,“過去20年里占主導的公共行政舊式的管理主義在許多方面都發(fā)生了重大轉變”[16]。政府治理正在走向整體性政府模式,正如希克斯所說,“整體性政府雖然目前還沒有完全制度化,但至少是可以制度化的”[2](pp.219-241)。

這對于中國的行政改革具有非常重要的借鑒意義。有四組因素可用來解釋各國行政改革努力的成功或失敗:(1)改革的抱負;(2)結構要素。(3)環(huán)境因素。(4)改革的策略”[18](pp.342-351)。因此,正如劉偉所言,當前中國的政府改革,要充分考慮并優(yōu)化這些重要因素,“既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應對能力,又要調整與社會和市場的橫向關系,以政府為紐帶,發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用,構建政府與市場和社會通力合作、運轉協(xié)調的治理網(wǎng)絡”[9]。

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[責任編輯:劉瓊蓮]

D523

A

1008-7168(2010)06-0080-06

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.012

2010-01-27

國家社會科學基金重點項目“建設資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會”(06&ZD024)。

翁士洪(1979-),男,江西番陽人,復旦大學國際關系與公共事務學院碩士生。