論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能

賀雪峰

(華中科技大學(xué),湖北武漢 430079)

論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能

賀雪峰

(華中科技大學(xué),湖北武漢 430079)

取消農(nóng)業(yè)稅后,全國(guó)農(nóng)村開(kāi)始了多輪、全方位的鄉(xiāng)村體制改革。從我們近年來(lái)在全國(guó)農(nóng)村調(diào)查情況來(lái)看,鄉(xiāng)村體制改革在很多方面過(guò)急過(guò)快,很多時(shí)候缺少對(duì)改革方案的深思熟慮,不顧實(shí)際情況一刀切的問(wèn)題也很嚴(yán)重。當(dāng)前鄉(xiāng)村體制改革存在的最大弊病是缺少對(duì)鄉(xiāng)村基層組織性質(zhì)的理解,從而將鄉(xiāng)村體制改革變成了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的改革,其原因主要是缺少對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層組織性質(zhì)及其功能的認(rèn)識(shí)。我們通過(guò)分析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層組織的功能,農(nóng)村基層組織體系所面對(duì)的農(nóng)村社會(huì)本身的特征以及農(nóng)村基層組織的性質(zhì),以此反思建國(guó)以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基層組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

農(nóng)村基層組織;黨建;現(xiàn)代化;結(jié)構(gòu)與功能;鄉(xiāng)村體制改革;鄉(xiāng)土性

一、農(nóng)村基層組織的功能定位

中國(guó)啟動(dòng)現(xiàn)代化以來(lái)的一個(gè)基本特征是不斷強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè),并試圖通過(guò)強(qiáng)有力的基層組織建設(shè),將農(nóng)村納入中國(guó)現(xiàn)代化的事業(yè)中來(lái)。農(nóng)村基層組織建設(shè)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分(除基層組織建設(shè)以外,國(guó)家政權(quán)建設(shè)還包括公民教育、民主政治建設(shè)等),農(nóng)村基層組織建設(shè)的成敗決定了中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的順利與否。杜贊奇認(rèn)為,民國(guó)政權(quán)之所以會(huì)失敗的一個(gè)重要原因是在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中,農(nóng)村基層出現(xiàn)了嚴(yán)重的“基層政權(quán)的內(nèi)卷化”,因?yàn)榛鶎诱?quán)的內(nèi)卷,使國(guó)家從農(nóng)村提取資源變成了赤裸裸的剝奪與強(qiáng)制,從而引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿,最終導(dǎo)致革命的發(fā)生[1]。

新中國(guó)之所以能夠取得巨大的現(xiàn)代化建設(shè)成就,核心是建立了一套強(qiáng)有力的基層組織及動(dòng)員體系,尤其是人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度。人民公社不僅僅從農(nóng)村提取資源用于中國(guó)現(xiàn)代事業(yè)的建設(shè),而且有力地整合了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的資源,并為農(nóng)民提供了一套有力量的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)。人民公社解體以后,農(nóng)村基層組織渙散,國(guó)家卻仍然希望從農(nóng)村提取資源用于現(xiàn)代事業(yè)的建設(shè),結(jié)果在很短的時(shí)間,“三農(nóng)”問(wèn)題成為全國(guó)最大的問(wèn)題,促使國(guó)家在2000年前后進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以至取消農(nóng)業(yè)稅。

取消農(nóng)業(yè)稅之前,20世紀(jì)90年代的三農(nóng)問(wèn)題就并不只是國(guó)家從農(nóng)村提取過(guò)多的問(wèn)題,而且有農(nóng)村基層組織黑惡化,農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本秩序難以維系的問(wèn)題,比如農(nóng)村公共品供給的嚴(yán)重不足。取消農(nóng)業(yè)稅后,國(guó)家不僅不再收取稅費(fèi),而且發(fā)放各種補(bǔ)貼,糧價(jià)也有較大幅度上漲,農(nóng)民實(shí)際收入有了很大的增長(zhǎng),但由于鄉(xiāng)村組織的退出,農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序仍舊成問(wèn)題。

最近幾年,中央進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),向農(nóng)村投入大量資源,有力地改變了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件(比如電、路等),但是,中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)不斷伴隨劇烈改變的運(yùn)動(dòng),當(dāng)前人財(cái)物不斷從農(nóng)村流出,農(nóng)村基本秩序的維持不僅需要有自外而內(nèi)的資源輸入,而且需要有強(qiáng)有力的組織力量的介入。人民公社從農(nóng)村提取資源的成功是建立在較少的農(nóng)村社會(huì)組織,相對(duì)單一的傳媒,強(qiáng)有力的意識(shí)形態(tài)宣傳,以及頻繁的政治運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì),農(nóng)民流動(dòng)規(guī)模極其巨大,各種復(fù)雜的力量和意識(shí)形態(tài)滲透進(jìn)入農(nóng)村。農(nóng)民收入提高了,但他們的消費(fèi)欲望增加得更快。農(nóng)民溫飽解決了,但他們感到社會(huì)政治和文化上更邊緣化了。農(nóng)民的絕對(duì)生活水平提高了,相對(duì)生活水平卻下降了,等等。這些都構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對(duì)的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題,國(guó)家不只是要向農(nóng)村輸入資源,而且要有一個(gè)強(qiáng)有力的基層組織體系將資源有效地分配下去,以讓資源最有效地發(fā)揮作用。

中國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)人口的絕大多數(shù),當(dāng)前農(nóng)村正處于快速變化和農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)狀態(tài),農(nóng)村會(huì)產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問(wèn)題,會(huì)遇到各種不期而至的風(fēng)險(xiǎn)。因此,必須建立一個(gè)具有靈活性同時(shí)又具有強(qiáng)大能力的基層組織體系來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)。如果依農(nóng)村社會(huì)的狀況,可以將中國(guó)現(xiàn)代化劃分為三個(gè)階段,一是自晚清啟動(dòng)現(xiàn)代化以來(lái)至建國(guó)前。這一階段,國(guó)家試圖加深對(duì)農(nóng)村社會(huì)的提取,但國(guó)家無(wú)力重組農(nóng)村基層社會(huì),農(nóng)村基層社會(huì)因?yàn)閲?guó)家過(guò)多的提取而漸趨無(wú)序,最終,農(nóng)村社會(huì)的無(wú)序構(gòu)成了當(dāng)時(shí)中國(guó)現(xiàn)代化的最大挑戰(zhàn)。二是建國(guó)以來(lái)至分田到戶前,尤其是人民公社時(shí)期。這一階段國(guó)家借革命的力量,徹底重組了農(nóng)村基層社會(huì),國(guó)家不僅從農(nóng)村提取了大量資源,而且成功地改造了農(nóng)村社會(huì),農(nóng)村充當(dāng)了中國(guó)現(xiàn)代化強(qiáng)有力的大后方、穩(wěn)定器和原始資本積累的提供者。這一時(shí)期的重要特點(diǎn)是國(guó)家強(qiáng)力控制農(nóng)村基層社會(huì),不僅從政治、社會(huì)和文化上強(qiáng)力控制,而且從經(jīng)濟(jì)及組織上強(qiáng)力控制。三是分田到戶以來(lái)至現(xiàn)在,乃至將來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期。這一階段,國(guó)家不再?gòu)?qiáng)力控制農(nóng)村基層社會(huì),人民公社時(shí)期從政治、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至組織上對(duì)農(nóng)村的強(qiáng)烈控制削弱了,解除了。改革開(kāi)放以來(lái),不僅人民公社體制解體,而且農(nóng)村社會(huì)的政治、文化、社會(huì)和輿論環(huán)境發(fā)生了巨大變化,階級(jí)成分被取消,階級(jí)斗爭(zhēng)不再是正確的治理手段。思想文化多元化,來(lái)自城市的價(jià)值觀對(duì)農(nóng)村社會(huì)殖民,致使農(nóng)村本身的文化邊緣化。農(nóng)民不僅在文化上邊緣化,而且在社會(huì)、政治上邊緣化。農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)聚力極大地降低,農(nóng)民越來(lái)越呈現(xiàn)為原子化的狀態(tài)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民職業(yè)的多元化,農(nóng)村社會(huì)的分化,農(nóng)村由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)化,農(nóng)村社會(huì)整合難度更大。市場(chǎng)化是與城市化同步進(jìn)行的,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,將外出務(wù)工經(jīng)商的收入帶回到農(nóng)村,農(nóng)村社會(huì)因?yàn)檗r(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商帶回大量資源,村莊變得更加繁榮。然而,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化和城市化的加速,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn),農(nóng)村出現(xiàn)了人財(cái)物的絕對(duì)流出,在這個(gè)過(guò)程中,資源流出進(jìn)一步削弱了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生秩序的能力,農(nóng)村社會(huì)的無(wú)序化加劇。

而分田到戶以來(lái)的農(nóng)村又可以分為兩個(gè)不同的時(shí)期,分界點(diǎn)是農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革(取消農(nóng)業(yè)稅)前,國(guó)家仍然試圖沿著人民公社時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)從農(nóng)村提取資源,但到了20世紀(jì)90年代,農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為中國(guó)社會(huì)的關(guān)鍵詞,成了整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本問(wèn)題不只是在于其重,而且表明,離開(kāi)人民公社這樣的組織體系,國(guó)家很難找到與農(nóng)民進(jìn)行交易的有效手段,其中治理“釘子戶”的難題就是一個(gè)典型例子①。

取消農(nóng)業(yè)稅后,國(guó)家不再?gòu)霓r(nóng)村提取資源了(因?yàn)橐蔡崛〔涣速Y源了),且國(guó)家轉(zhuǎn)而向農(nóng)村投入越來(lái)越多的資源,啟動(dòng)了龐大的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。國(guó)家資源的注入對(duì)于保持農(nóng)村社會(huì)的基本秩序是十分重要的,但是,國(guó)家資源的投入也要有一個(gè)強(qiáng)有力的基層組織體系來(lái)接應(yīng)。取消農(nóng)業(yè)稅前,農(nóng)村基層組織向農(nóng)民收取稅費(fèi)中的至少一項(xiàng)合理費(fèi)用是共同生產(chǎn)費(fèi),因?yàn)檗r(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中有共同生產(chǎn)的支出項(xiàng)目,離開(kāi)了強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織,農(nóng)村社會(huì)往往不能自動(dòng)組織起來(lái)解決共同生產(chǎn)所面對(duì)的難題?；鶎咏M織通過(guò)一定的行政強(qiáng)力介入農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)中,就有效地解決了農(nóng)民在生產(chǎn)中的合作難題,降低了生產(chǎn)成本。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)村組織不再介入農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)中,致使一些地方農(nóng)民共同生產(chǎn)事務(wù)不再能得到有效解決,農(nóng)民不得不以私人品來(lái)代替公共品,從而不得不支付高昂的生產(chǎn)成本[2]。也就是說(shuō),取消農(nóng)業(yè)稅,在某些方面反而導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)成本的增加,農(nóng)民只少交了一點(diǎn)錢,卻多受了很大的損失。

取消農(nóng)業(yè)稅后,國(guó)家開(kāi)始向農(nóng)村注入大量資源,但是從治理角度看,其中相當(dāng)一部分資源的注入是低效甚至是無(wú)效的。比如給農(nóng)民的直接補(bǔ)貼,如糧補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。尤其是2007年開(kāi)始在山東、河南等省試點(diǎn)的電器補(bǔ)貼。如果自上而下的資源只是補(bǔ)到農(nóng)戶個(gè)人,是不能解決農(nóng)村面臨的嚴(yán)重公共品供給困難及農(nóng)民集體行動(dòng)的困境。國(guó)家可以撒胡椒面似地將補(bǔ)貼發(fā)給每個(gè)農(nóng)戶,卻難以直接將外來(lái)資源用于重建及維系農(nóng)村基層的秩序,尤其是提高集體行動(dòng)的能力。

也就是說(shuō),分田到戶以后,一直到取消農(nóng)業(yè)稅后,因?yàn)閭鹘y(tǒng)秩序的瓦解,人民公社解體,城市文化的入侵(通過(guò)電視、媒體等),尤其是農(nóng)村人財(cái)物向城市的轉(zhuǎn)移,使得農(nóng)村社會(huì)再次面臨失序的問(wèn)題。沒(méi)有穩(wěn)定有序的農(nóng)村,中國(guó)漫長(zhǎng)且艱難的現(xiàn)代化進(jìn)程中,不確定因素將進(jìn)一步增多。要讓農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池,我們就要面對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家與農(nóng)村的結(jié)構(gòu)性關(guān)系,尤其是國(guó)家一方面從農(nóng)村提取,一方面要改造農(nóng)村,一方面又要求農(nóng)村穩(wěn)定的復(fù)雜關(guān)系。

過(guò)去一百多年來(lái),及今后數(shù)十年,農(nóng)村人口都占到中國(guó)人口總數(shù)的絕大多數(shù),農(nóng)村穩(wěn)定與否直接關(guān)涉中國(guó)的穩(wěn)定與否。不僅如此,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,如果中國(guó)農(nóng)村不僅僅是自身有序,而且可以消減城市社會(huì)和中國(guó)現(xiàn)代化的不確定性壓力,比如農(nóng)村為城市工業(yè)化提供原始資本積累,為城市周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)尤其是現(xiàn)在加入世界經(jīng)濟(jì)體系所可能發(fā)生的世界性經(jīng)濟(jì)周期對(duì)中國(guó)的嚴(yán)重影響而提供穩(wěn)定器的作用,農(nóng)村就不是中國(guó)現(xiàn)代化的負(fù)面因素而是正面力量。中國(guó)史無(wú)前例的現(xiàn)代化之路必然會(huì)有艱難險(xiǎn)阻,而龐大農(nóng)村社會(huì)向城市的順利過(guò)渡則是中國(guó)現(xiàn)代化成敗與否的關(guān)鍵。一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村是中國(guó)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化中可能出現(xiàn)各種危機(jī)的萬(wàn)應(yīng)靈藥。

而在整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村必然要發(fā)生翻天覆地的變化,包括觀念、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、組織、信仰與價(jià)值等全方位的轉(zhuǎn)變。無(wú)論是國(guó)家政權(quán)建設(shè),從農(nóng)村抽取資源,重組農(nóng)村基層社會(huì),改變農(nóng)民傳統(tǒng),重建現(xiàn)代性等,都需要在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定有序的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村社會(huì)巨變包括很多方面,不同時(shí)期有不同的內(nèi)容,但關(guān)鍵恰不在于具體的某一項(xiàng)專門的變革上,而在于在整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村社會(huì)都會(huì)變。因此,我們必須有一個(gè)有能力來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)巨變的體制與體系。

總結(jié)一百多年來(lái)農(nóng)村社會(huì)的變化,雖然不同時(shí)期農(nóng)村社會(huì)面臨著不同的任務(wù),但農(nóng)村社會(huì)都會(huì)有著無(wú)窮的任務(wù)。不是某一項(xiàng)特殊的事務(wù),而是由眾多特殊事務(wù)所構(gòu)成的一般性事務(wù),成為了國(guó)家必須要正面應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的處境。不同時(shí)期農(nóng)村的具體事務(wù)會(huì)發(fā)生變化,國(guó)家應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的具體方式因此也會(huì)發(fā)生變化,這個(gè)進(jìn)程中,國(guó)家要應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì),國(guó)家要有強(qiáng)有力的治理鄉(xiāng)村基層社會(huì)的能力,卻是不能變的。國(guó)家必須以強(qiáng)有力的治理基層社會(huì)的能力之“不變”,來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)可能的“萬(wàn)變”。

國(guó)家治理基層社會(huì)的能力,大致與三個(gè)方面的因素有關(guān),一是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系狀況,尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的狀況。比如國(guó)家是否要從農(nóng)村提取經(jīng)濟(jì)資源。二是國(guó)家的意識(shí)形態(tài)能力。三是國(guó)家與農(nóng)村基層社會(huì)打交道的能力[3]。由于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得的成效,國(guó)家越來(lái)越有能力從經(jīng)濟(jì)上反哺農(nóng)村了。但國(guó)家的意識(shí)形態(tài)能力卻可能有所下降,或者說(shuō)在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)人財(cái)物流出,社會(huì)意識(shí)形態(tài)多元化和社會(huì)分化加劇的情況下,國(guó)家很難再借助單一的意識(shí)形態(tài)來(lái)維持農(nóng)村的秩序。因此,國(guó)家借農(nóng)村基層組織與農(nóng)民打交道的能力就變得極其重要,或者說(shuō)仍然是極其重要的(因?yàn)榛鶎咏M織過(guò)去以來(lái)一直重要,雖然個(gè)別時(shí)期我們沒(méi)有足夠重視農(nóng)村基層組織)。

當(dāng)前有一種說(shuō)法是,國(guó)家不再向農(nóng)村收稅了,因此也就不需要農(nóng)村基層組織了?；蛘哒f(shuō),現(xiàn)在農(nóng)村計(jì)劃生育也好做了,稅費(fèi)也已經(jīng)取消了,因此,農(nóng)村基層組織也就沒(méi)有存在的必要了。這種說(shuō)法實(shí)在是大錯(cuò),其錯(cuò)處有二。一是將在中國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中具有極其關(guān)鍵的一般性功能(基礎(chǔ)性能力)的農(nóng)村基層組織等同于完成特殊任務(wù)的組織。農(nóng)村基層組織的產(chǎn)生是應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化長(zhǎng)征的現(xiàn)代性徹底改變和改造農(nóng)村的需要而產(chǎn)生的,是一項(xiàng)一般性功能,而收稅和計(jì)劃生育只是兩項(xiàng)特殊的任務(wù)。二是以為農(nóng)村社會(huì)只有幾件特殊的事情需要處理,而沒(méi)有意識(shí)到中國(guó)現(xiàn)代化的過(guò)程是一個(gè)持續(xù)地改造、改變、利用農(nóng)村社會(huì)的龐大工程,一項(xiàng)舊任務(wù)完成了,數(shù)項(xiàng)新任務(wù)又起來(lái)。如果我們只看到一項(xiàng)又一項(xiàng)具體的任務(wù),就必然要一項(xiàng)又一項(xiàng)具體地去應(yīng)對(duì),就必須在基層組織設(shè)置上犯“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的老毛病。

不是因?yàn)橐獜霓r(nóng)村社會(huì)提取資源,不是要重組農(nóng)村基層社會(huì)組織結(jié)構(gòu)(以適應(yīng)其現(xiàn)代性變遷),不是要解決農(nóng)村公共品供給的難題,不是要計(jì)劃生育,不是要扶貧濟(jì)困,不是要防止農(nóng)村邪教的傳播,不是要進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè),而是要利用、改變和改造農(nóng)村,國(guó)家必須要有一個(gè)強(qiáng)有力的基層組織體系來(lái)維系農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)秩序,包括要逐一完成比以上各項(xiàng)事務(wù)多得多的具體任務(wù),從而一般性地理解農(nóng)村基層組織在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中所具有的功能性責(zé)任(任務(wù)),而不是特殊地理解農(nóng)村基層組織的重要性,這是我們理解農(nóng)村基層組織性質(zhì)的前提。從具體任務(wù)的角度來(lái)理解農(nóng)村基層組織,以為國(guó)家不再?gòu)霓r(nóng)村提取資源就可以不管不顧農(nóng)村基層社會(huì),實(shí)在是對(duì)農(nóng)村缺少理解②。同時(shí)又輕視了“沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定,就沒(méi)有中國(guó)的穩(wěn)定”這句話所包含的大智慧。沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家與社會(huì)可以置其中大多數(shù)人的生活與意愿不顧,而可以獨(dú)自走向現(xiàn)代化。中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,必須要有一個(gè)具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力,具有足夠靈活性,可以一般性地應(yīng)對(duì)農(nóng)村各種可能出現(xiàn)復(fù)雜事務(wù)的基層組織體系。即使當(dāng)前取消農(nóng)業(yè)稅后,國(guó)家也必須不只是將資源分配給單個(gè)的農(nóng)民,而且要將資源集中給農(nóng)村基層組織,提高農(nóng)村基層組織的能力,建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力又足夠靈活機(jī)動(dòng)的農(nóng)村基層組織體系?？上У氖?當(dāng)前國(guó)家在取消農(nóng)業(yè)稅后,并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村所存在的復(fù)雜情況,沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村基層組織體系建設(shè)與能力建設(shè)的重要作用。國(guó)家將農(nóng)村基層組織作為完成特殊任務(wù)的機(jī)構(gòu)來(lái)撤并裁減,其結(jié)果必然是,一旦(且一定)農(nóng)村有了新的事務(wù),國(guó)家就不得不再建立新的機(jī)構(gòu)與組織體系來(lái)應(yīng)對(duì),從而必然是撤后再建。一撤一建,不只是成本很高,而且效果也不好。我們?nèi)绾卫斫廪r(nóng)村基層組織的一般性而非特殊性,也是本文的任務(wù)。

二、農(nóng)村基層組織的基礎(chǔ)能力與具體能力

近代以來(lái)的中國(guó)農(nóng)村基層組織,必須回應(yīng)自上而下的作為規(guī)劃的現(xiàn)代化的國(guó)家要求和自下而上的鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變遷的要求。農(nóng)村基層組織構(gòu)成了近代以來(lái)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)主要連結(jié)點(diǎn),這個(gè)連接點(diǎn)的狀況對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程具有相當(dāng)關(guān)鍵的作用。近代以來(lái)的不同時(shí)期,中國(guó)農(nóng)村社會(huì)性質(zhì)有著巨大的差異(此外還有區(qū)域性的差異),且國(guó)家在不同時(shí)期安排了不同的基層組織制度。當(dāng)國(guó)家任務(wù)、鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)及基層組織制度安排之間協(xié)調(diào)時(shí),基層組織就可以有效地一頭挑國(guó)家,一頭擔(dān)鄉(xiāng)村,從而成為國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的有力連結(jié)點(diǎn)。若三者出現(xiàn)錯(cuò)位,事情就會(huì)相當(dāng)?shù)芈闊Ｒ韵挛覀円越詠?lái)的歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)檢視三者之間的關(guān)系,并提出我們關(guān)于鄉(xiāng)村基層組織一般(基礎(chǔ))能力與特殊(具體)能力的觀點(diǎn)。我們認(rèn)為,在不同國(guó)家任務(wù)及不同鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)中,鄉(xiāng)村基層組織回應(yīng)的具體問(wèn)題是相當(dāng)不同的,因此其具體能力(或特殊能力)也是相當(dāng)不同的。但無(wú)論農(nóng)村基層組織回應(yīng)的具體國(guó)家任務(wù)及具體鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)的不同所導(dǎo)致的具體功能要求有什么不同,農(nóng)村基層組織在整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,都不會(huì)只是一個(gè)消極無(wú)為的角色,而是被要求扮演一個(gè)積極有為的角色,這是由于國(guó)家從外而內(nèi)、自上而下改造鄉(xiāng)村社會(huì)以進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)的需要決定的,因此,農(nóng)村基層組織自近代以來(lái)不再可能只是充當(dāng)一個(gè)消極的可以隨時(shí)退出(因?yàn)橥瞬怀?農(nóng)村社會(huì)的角色。具體的特殊的功能會(huì)變,但一般的基礎(chǔ)的功能卻總是強(qiáng)有力地存在。任何時(shí)候缺少?gòu)?qiáng)有力的基礎(chǔ)能力,農(nóng)村基層組織都可能造成國(guó)家與農(nóng)民之間的嚴(yán)重問(wèn)題?？梢哉f(shuō),是規(guī)劃社會(huì)變遷的性質(zhì)使得農(nóng)村基層組織必須保持一個(gè)強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力。正因此,任何“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的農(nóng)村基層組織改革都是沒(méi)有前途的,都是注定要失敗的。

這里還要注意,具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織并非嚴(yán)格按科層制,按專業(yè)化分工組織起來(lái)的,而是具有強(qiáng)烈草根性或鄉(xiāng)土性的組織。只有適應(yīng)具體的國(guó)家與農(nóng)民之間連結(jié)需要的農(nóng)村基層組織,才可能具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力。

杜贊奇認(rèn)為,20世紀(jì)上半葉,華北地區(qū)國(guó)家政權(quán)建設(shè)因?yàn)椴蛔⒅爻浞掷没鶎诱?quán)得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的建設(shè),而在國(guó)家向農(nóng)村社會(huì)的滲透中出現(xiàn)了基層政權(quán)的內(nèi)卷化,即國(guó)家從農(nóng)村提取用于現(xiàn)代事業(yè)建設(shè)的資源大部分被用于提取資源而膨脹起來(lái)的基層政權(quán)本身所消耗,結(jié)果是國(guó)家從農(nóng)村提取不多,而農(nóng)民所承擔(dān)的任務(wù)卻快速增長(zhǎng),在國(guó)家現(xiàn)代性事業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的合法性的增加與農(nóng)民不堪忍受國(guó)家壓榨的不滿的增加的競(jìng)賽中,后者終于占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì),從而導(dǎo)致革命的發(fā)生。民國(guó)時(shí)期的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系被證明是失敗的關(guān)系。杜贊奇的討論有兩點(diǎn)值得注意。一是國(guó)家增加了從農(nóng)村的提取,但并沒(méi)有構(gòu)造一個(gè)適合的現(xiàn)代制度裝置來(lái)保證向農(nóng)民提取不導(dǎo)致內(nèi)卷化。傳統(tǒng)的農(nóng)村基層組織在國(guó)家提取壓力下垮臺(tái),贏利型組織大量出現(xiàn),在國(guó)家無(wú)法直接面對(duì)千家萬(wàn)戶小農(nóng)的情況下,農(nóng)村基層政權(quán)通過(guò)擴(kuò)大組織隊(duì)伍和利用地痞惡霸來(lái)向農(nóng)民收稅,最終使得農(nóng)民的大部分負(fù)擔(dān)不是被國(guó)家拿走用于現(xiàn)代性事業(yè),而是被這個(gè)擴(kuò)大的傳統(tǒng)的基層組織體系自身消耗了。二是因?yàn)閲?guó)家強(qiáng)力下滲,導(dǎo)致支持基層權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)被破壞,保護(hù)型經(jīng)紀(jì)大量退出鄉(xiāng)村社會(huì)。

簡(jiǎn)單地說(shuō),依杜贊奇的討論,在民國(guó)時(shí)期,國(guó)家從農(nóng)民那里提取資源,傳統(tǒng)的農(nóng)村基層組織體系無(wú)力負(fù)擔(dān)國(guó)家這種強(qiáng)力的資源提取,從而催生出一個(gè)剝削性的嚴(yán)重內(nèi)卷化的新的(但并非一定是現(xiàn)代的)基層組織體系。這個(gè)新的由贏利型經(jīng)紀(jì)構(gòu)成的基層組織體系強(qiáng)化了現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)民所受壓榨及由此催生出來(lái)的不滿,這種不滿最終摧毀了國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的努力。

人民公社時(shí)期的情況與20世紀(jì)上半葉有了極大的不同。一方面,國(guó)家繼續(xù)甚至更多地從農(nóng)村提取用于現(xiàn)代事業(yè)的資源,另一方面,國(guó)家通過(guò)人民公社制度重組了農(nóng)村基層社會(huì),從而使國(guó)家可能借人民公社的基層組織建構(gòu)來(lái)面對(duì)以前分散為千家萬(wàn)戶的小農(nóng)。國(guó)家在有效從農(nóng)村提取資源時(shí),還利用人民公社的組織力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部進(jìn)行了重建與改造,并達(dá)成了眾多有效率的集體行動(dòng)(尤其是大型水利建設(shè)和農(nóng)田基本建設(shè))。人民公社制度有效地保證了國(guó)家從農(nóng)村提取資源的能力,國(guó)家借助從農(nóng)村提取的原始資本積累,迅速建成了完整的現(xiàn)代重化工業(yè)體系,初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。

人民公社這一基層組織設(shè)置在連結(jié)國(guó)家與農(nóng)民的歷程中,總體來(lái)講是相當(dāng)成功的,其標(biāo)志是中國(guó)工業(yè)化的完成和農(nóng)村社會(huì)保持了相對(duì)的穩(wěn)定。人民公社成功的原因很多,其中一個(gè)重要原因是工分制③,工分制通過(guò)擴(kuò)大組織規(guī)模,降低了小農(nóng)之間的高昂交易成本,雖然組織規(guī)模的擴(kuò)大意味著監(jiān)督困難的增加或調(diào)動(dòng)個(gè)體勞動(dòng)者積極性難度的增加。

人民公社的成功還與其中的一些重要制度設(shè)置有關(guān)。人民公社制度有效利用了各種傳統(tǒng)的資源,如人民公社的生產(chǎn)隊(duì)大多設(shè)在自然村一級(jí),自然村一般20～30戶人家,是一個(gè)完全的熟人社會(huì),村莊內(nèi)的傳統(tǒng)倫理規(guī)范不僅未被破壞,在有些方面還得到加強(qiáng),比如對(duì)不孝子女進(jìn)行批斗。人民公社內(nèi)部的平均主義使村莊內(nèi)缺少分化,戶籍制度限制了農(nóng)民的流動(dòng),這就進(jìn)一步加劇了村莊內(nèi)的價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)。在人民公社中,階級(jí)斗爭(zhēng)等意識(shí)形態(tài)的話語(yǔ)往往被賦予了傳統(tǒng)的倫理和價(jià)值內(nèi)涵。傳統(tǒng)的倫理觀念并未發(fā)生根本變化,最多只是變換了形式,國(guó)家政權(quán)即使砸碎了有形的祠堂、神廟,農(nóng)民心中卻仍然有無(wú)形的祠堂、神廟。

換言之,人民公社時(shí)期,國(guó)家增加了向農(nóng)村社會(huì)的提取,但國(guó)家同時(shí)通過(guò)人民公社的制度設(shè)置,有效地改造了農(nóng)村的基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),從而在向農(nóng)村提取資源的時(shí)候避免了基層政權(quán)內(nèi)卷化的弊病。人民公社時(shí)期,國(guó)家也從意識(shí)形態(tài)層面加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透與改造,這種改造在物質(zhì)層面的成就遠(yuǎn)高于其在精神和價(jià)值層面的成就。村莊中的面子競(jìng)爭(zhēng),農(nóng)民的傳宗接代觀念,人們對(duì)于人生意義的看法,等等,即使換上了新詞,也未改變其內(nèi)生的傳統(tǒng)之質(zhì)。人民公社時(shí)期,到處都可以見(jiàn)到社會(huì)主義的新瓶裝著數(shù)千年傳統(tǒng)的舊酒。這種狀況與其說(shuō)是人民公社時(shí)期的失敗,不如說(shuō)是它成功的重要原因。人民公社的制度設(shè)置主要是要回應(yīng)國(guó)家從農(nóng)村提取用于現(xiàn)代化事業(yè)的資源,而不是要改造農(nóng)村。改造農(nóng)村的目標(biāo),是要服務(wù)和服從于國(guó)家從農(nóng)村提取資源的目標(biāo)。若改造農(nóng)村不能服務(wù)于國(guó)家從農(nóng)村提取資源,則這一步的改造任務(wù)就應(yīng)放在后續(xù)事業(yè)中進(jìn)行,否則,兩重目標(biāo)的沖突,可能帶來(lái)嚴(yán)重的農(nóng)村基層社會(huì)的混亂。人民公社不只在為國(guó)家提取現(xiàn)代化建設(shè)的資源方面,而且在農(nóng)村公共品供給(水、電、路、環(huán)境衛(wèi)生、居住條件等),在農(nóng)村普及教育,在醫(yī)療條件(及其基礎(chǔ)上的人均壽命)改善,在文化建設(shè)(比如普及樣板戲的表演)方面取得了很大成就。

分田到戶以來(lái),農(nóng)村重新回到一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)的狀況,且農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性極快地增加,以前服務(wù)于國(guó)家從農(nóng)村提取資源目標(biāo)的意識(shí)形態(tài)建設(shè)也因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)和價(jià)值領(lǐng)域的多元化而很快失效。這個(gè)時(shí)期,國(guó)家要向農(nóng)民提取資源,就不得不面對(duì)千家萬(wàn)戶的小農(nóng),就不得不利用鄉(xiāng)村社會(huì)中的熟人、狠人,從而很快即在農(nóng)村基層結(jié)成了鄉(xiāng)村利益共同體,這一鄉(xiāng)村利益共同體的結(jié)成很快便在1990年代再次導(dǎo)致農(nóng)村基層政權(quán)的內(nèi)卷化,“三農(nóng)”問(wèn)題因此嚴(yán)峻起來(lái)④。

進(jìn)入21世紀(jì),國(guó)家在已經(jīng)建成強(qiáng)大的現(xiàn)代工業(yè)體系的前提下,不再?gòu)霓r(nóng)村提取資源,轉(zhuǎn)而以工哺農(nóng),向農(nóng)村輸入大量資源。取消農(nóng)業(yè)稅就打破了鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體的機(jī)制,從而避免了基層政權(quán)內(nèi)卷化危機(jī)加深的覆轍。但這并不意味著國(guó)家從此不再有求于鄉(xiāng)村社會(huì)。相反,這個(gè)時(shí)期,國(guó)家還要在兩個(gè)方向上與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生密切互動(dòng)。一是在現(xiàn)代化進(jìn)程中,在城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中,農(nóng)村需要成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池,國(guó)家因此在新世紀(jì)實(shí)施了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略。二是國(guó)家還必須對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行現(xiàn)代性的改造,要將傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)民變成現(xiàn)代的民族——國(guó)家的公民,要在農(nóng)民傳統(tǒng)的腦袋里裝入現(xiàn)代的價(jià)值。

國(guó)家對(duì)農(nóng)民的現(xiàn)代性改造,也可以說(shuō)是被動(dòng)及被迫進(jìn)行的。進(jìn)入20世紀(jì)90年代,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化和向農(nóng)村社會(huì)各方面的滲透,有力地瓦解了中國(guó)農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念和價(jià)值。在進(jìn)入世紀(jì)之交,農(nóng)村社會(huì)從頭到腳,從外到內(nèi),從物質(zhì)到意識(shí),從觀念到價(jià)值,都被徹底地卷入到了現(xiàn)代性的大潮之中,似乎突然之間,在中國(guó)廣袤的農(nóng)村大地上,無(wú)論是傳統(tǒng)的秩序生產(chǎn)方式,還是人民公社時(shí)期的秩序生產(chǎn)方式,統(tǒng)統(tǒng)都不再管用,農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的危機(jī)——雖然這一危機(jī)被中央取消農(nóng)業(yè)稅,及農(nóng)民從外出務(wù)工中獲取大量收益的物質(zhì)方面的成功(農(nóng)民收入增加了)所掩蓋。農(nóng)民的流動(dòng)和農(nóng)村社會(huì)的分化,出現(xiàn)了廣泛而復(fù)雜的弱勢(shì)群體(老年人、光棍、殘疾人、留守兒童及特困戶等),因?yàn)閭鹘y(tǒng)價(jià)值解體。導(dǎo)致過(guò)去數(shù)千年來(lái)支撐農(nóng)民人生意義的傳宗接代理念不再有效,代際關(guān)系嚴(yán)重失衡,子女不孝普遍發(fā)生,并反過(guò)來(lái)加劇了農(nóng)民傳宗接代理念的消解,人生意義沒(méi)有了,人與人之間的關(guān)系變成錢與錢的關(guān)系,人們?cè)踊?原子化導(dǎo)致村莊內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制失敗,村民從外面引進(jìn)混混來(lái)幫自己在與鄰里的沖突中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。村莊中的熟人社會(huì)仍然在,但村莊過(guò)去的鄉(xiāng)土邏輯卻解體了⑤。村莊原來(lái)存在的互助互惠,存在的互以對(duì)方為重的面子人情的系統(tǒng),都面臨解體。村莊中傳統(tǒng)的娛樂(lè)被講求利益的賭博、六合彩所替代?？傊?農(nóng)村中因?yàn)楝F(xiàn)代性因素的進(jìn)入,傳統(tǒng)的東西第一次被徹徹底底地?fù)羲?而現(xiàn)代性的因素仍然零碎,村民成了只注重短期經(jīng)濟(jì)利益的原子化的個(gè)人,成了喪失價(jià)值生產(chǎn)能力的經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。農(nóng)村內(nèi)生公共品供給更是困難重重。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入,農(nóng)民的流動(dòng),農(nóng)村社會(huì)的原子化及農(nóng)民本體性價(jià)值的喪失,使得農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生秩序的能力嚴(yán)重不足,這就提出了通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村基層組織能力和輸入外來(lái)資源以外生農(nóng)村基礎(chǔ)秩序的要求。新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略只有放在這一農(nóng)村處境之下,才能得到正確理解。但是,當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)過(guò)于強(qiáng)調(diào)外來(lái)資源的輸入,卻忽視了農(nóng)村基層組織的能力建設(shè)。

簡(jiǎn)言之,新農(nóng)村建設(shè)是要通過(guò)自外而內(nèi)、自上而下的資源輸入和農(nóng)村基層組織建設(shè),在中國(guó)現(xiàn)代化的下一步進(jìn)程中,將農(nóng)村建設(shè)成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池,同時(shí),適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)中傳統(tǒng)價(jià)值解體的現(xiàn)實(shí),注入現(xiàn)代的價(jià)值,將農(nóng)民改造為民族——國(guó)家的公民。這是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的艱巨使命。

從以上討論可見(jiàn),時(shí)至今日,雖然作為國(guó)家與農(nóng)民連結(jié)中介的農(nóng)村基層組織的具體功能要求發(fā)生了轉(zhuǎn)換,但是,農(nóng)村基層組織基礎(chǔ)能力的需求卻一直強(qiáng)烈存在。沒(méi)有農(nóng)民的現(xiàn)代化,就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。面對(duì)當(dāng)前九億農(nóng)民的國(guó)情,試圖不管農(nóng)民及農(nóng)村的狀況而任其自生自滅,是肯定要出事的。中國(guó)未來(lái)的現(xiàn)代化道路上,九億農(nóng)民的農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)很多過(guò)去不曾預(yù)料的新情況和新問(wèn)題,會(huì)有很多新的中心工作和中心任務(wù),這就必然需要有一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力、并能夠快速轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)能力的農(nóng)村基層組織體系的存在。只有當(dāng)我們擁有一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織,我們才能在現(xiàn)代化的進(jìn)程中,有效應(yīng)對(duì)九億農(nóng)民依托生活的農(nóng)村所可能出現(xiàn)的各種新情況、新問(wèn)題,我們才能為中國(guó)現(xiàn)代化提供一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村重心,我們才能在現(xiàn)代化進(jìn)程中,憑借農(nóng)村重心的穩(wěn)定來(lái)調(diào)節(jié)和緩解可能的城市危機(jī)?？傊?一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織,是過(guò)去、現(xiàn)在,以及將來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化得以順利進(jìn)行的前提。

在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái),中國(guó)農(nóng)村人財(cái)物資源是不斷流出的,而外來(lái)的價(jià)值侵入也是源源不斷的,在這樣的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上,建設(shè)一種什么樣的基層組織才能具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力,是我們必須要深入思考的問(wèn)題。從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)看,離開(kāi)了鄉(xiāng)村社會(huì)本身的性質(zhì)與狀況,抽象討論基層組織的性質(zhì)是沒(méi)有意義的。從當(dāng)前農(nóng)村基層組織所面對(duì)的農(nóng)村基層社會(huì)的功能要求看,主要借助國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資源來(lái)建立一個(gè)綜合的、鄉(xiāng)土的,具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織體系,是當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)所面臨的緊要任務(wù)。

三、當(dāng)前農(nóng)村基層秩序的生產(chǎn)狀況

農(nóng)村基層秩序,可以分別從生產(chǎn)和生活兩個(gè)方面展開(kāi)。我們可以通過(guò)若干例子來(lái)討論當(dāng)前農(nóng)村基層秩序生產(chǎn)的機(jī)制。我們希望借此來(lái)理解當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層組織所面對(duì)對(duì)象的狀況,從而理解農(nóng)村基層組織性質(zhì)的前因。

傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是存在著“守望相助、疾病相扶”式合作的,農(nóng)民在生產(chǎn)、生活事務(wù)上的合作,提高了他們應(yīng)對(duì)困難和風(fēng)險(xiǎn)的能力。傳統(tǒng)合作往往是以農(nóng)村中相對(duì)封閉的熟人社會(huì)及其中的道義經(jīng)濟(jì)、人情面子的互惠為基礎(chǔ)的。進(jìn)入現(xiàn)代以來(lái),農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了深刻變化,熟人社會(huì)的鄉(xiāng)土邏輯被打破,互惠及道義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不能為農(nóng)民提供強(qiáng)有力的合作動(dòng)力,且農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)的需要已非傳統(tǒng)時(shí)代可比。

首先要看生產(chǎn)方面的秩序。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件是水,無(wú)論是水稻還是旱作農(nóng)業(yè),水利都是十分重要的,“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”。當(dāng)前農(nóng)村水利的基礎(chǔ)是人民公社時(shí)期修建的眾多水利設(shè)施,如水庫(kù)、泵站、水渠、水壩等。現(xiàn)代水利最重要的特點(diǎn)是較大范圍地組織灌溉與排澇,從而極大地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。但無(wú)論灌溉還是排澇,大多都需要超出家戶甚至自然村的合作。如果農(nóng)民不能在超出家戶的層面合作,就無(wú)法形成有效率的灌溉,更談不上排澇了。因?yàn)檗r(nóng)民利益多元化和農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)組織的解體,在全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村(及越來(lái)越多的農(nóng)村),農(nóng)民無(wú)法自發(fā)內(nèi)生地組織起超出家戶的集體行動(dòng),最終,農(nóng)民不得不因?yàn)闊o(wú)法組織起在水利上的合作,而遭受到生產(chǎn)上的嚴(yán)重?fù)p失。我們?cè)诤鼻G門農(nóng)村曾進(jìn)行水利灌溉的實(shí)驗(yàn),因?yàn)檗r(nóng)民普遍的搭便車行為,農(nóng)民不得不放棄成本極低的集體灌溉,而以數(shù)倍的代價(jià)來(lái)灌溉農(nóng)田[2]。我們2007年7月在河南汝南農(nóng)村調(diào)查時(shí),調(diào)查村因?yàn)椴荒芙M織起義務(wù)工疏掏排水溝,大雨積澇無(wú)法排出,而致使全村70%以上耕地所種玉米被淹死,等等。這說(shuō)明了兩點(diǎn),一是農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)難以組織起內(nèi)生性組織來(lái)有效使用既有的灌溉和排澇設(shè)施,更談不上建設(shè)這些設(shè)施了。二是因?yàn)檗r(nóng)民不能有效地自發(fā)組織起來(lái),而使本來(lái)可能獲取的收益無(wú)法獲取,農(nóng)民的生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)均大幅度提高。

生產(chǎn)性事務(wù)方面,農(nóng)村內(nèi)生合作能力不足從而導(dǎo)致可能利益不能實(shí)現(xiàn)的例子,在當(dāng)前農(nóng)村可謂不勝枚舉。在湖北建始縣,農(nóng)村尚普遍存在農(nóng)戶合作養(yǎng)牛的情況。因?yàn)橥恋剌^少,每戶養(yǎng)一頭用于犁地的耕牛完全沒(méi)有必要。建始縣農(nóng)村往往是5～10戶合作喂養(yǎng)一頭耕牛,這就極大地降低了養(yǎng)牛成本。但在荊門農(nóng)村,農(nóng)戶往往要每戶喂養(yǎng)一頭耕牛,甚至兄弟也不能合作養(yǎng)牛,每戶喂牛并非一頭牛不能犁幾家的地,而是幾家合作養(yǎng)牛容易鬧出矛盾。在河南,因?yàn)槠皆车?尤其適宜機(jī)械化作業(yè),農(nóng)村越來(lái)越多地使用機(jī)械而不再使用耕牛。一臺(tái)小四輪可以耕作80～100畝土地,因此足以供5戶以上農(nóng)戶使用,但因?yàn)檎l(shuí)先用誰(shuí)后用,如何界定機(jī)器損壞的責(zé)任等糾結(jié)不清,農(nóng)戶都是每家買一臺(tái)小四輪,甚至兄弟也不共用。一臺(tái)小四輪要花8000多元,一年只使用10來(lái)天時(shí)間,小四輪使用效率之低,與8000元相對(duì)于河南農(nóng)戶收入的數(shù)額之高,都足以給人留下深刻的印象。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)方面的合作不足,已嚴(yán)重影響到農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中可能獲取的本來(lái)就不多的收益。原因是中國(guó)農(nóng)業(yè)是在人多地少,人均只有一畝三分地,從而僅僅依靠農(nóng)戶無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提下展開(kāi)的。中國(guó)分戶經(jīng)營(yíng)體制的好處是可以為所有人提供最低生活保障,其弱點(diǎn)是難以靠單個(gè)農(nóng)戶來(lái)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),獲得規(guī)模效益。農(nóng)戶必須組織起來(lái),才可以有效地應(yīng)對(duì)生產(chǎn)中的公共事務(wù),降低生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn),提高農(nóng)業(yè)收益。而傳統(tǒng)的依靠宗族互惠及道義經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民內(nèi)生組織手段在全國(guó)大多數(shù)地區(qū)已不再具備基礎(chǔ),離開(kāi)強(qiáng)有力的自外而內(nèi)的基層組織介入,農(nóng)民在生產(chǎn)合作上的可能收益就難以實(shí)現(xiàn)。

不僅在生產(chǎn)事務(wù)的合作上,而且在生活事務(wù)的合作上,農(nóng)村也面臨困境。傳統(tǒng)社會(huì)中,農(nóng)民在生活事務(wù)上的合作還是比較有力的,所謂“守望相助、疾病相扶”,都是在生活上的互助。農(nóng)民最經(jīng)常的合作是在紅白事上的合作,因?yàn)榧t白事可謂農(nóng)村的大事。紅白事需要有眾多人員的相互幫忙,尤其是白事,更是需要眾多力量來(lái)相幫互助的事務(wù)。在一些地方的農(nóng)村,因?yàn)槭袌?chǎng)越來(lái)越發(fā)達(dá),農(nóng)民辦理紅白事,也越來(lái)越借助市場(chǎng)的力量。比如,過(guò)去辦理紅白事最需要鄰里親朋相幫的是辦酒席,現(xiàn)在川西平原,紅白事的酒席由市場(chǎng)的“一條龍”服務(wù)來(lái)解決。所謂“一條龍”服務(wù),就是市場(chǎng)上專門的辦酒席店家,可以在農(nóng)民辦理紅白事時(shí)承包酒席的操辦,包括炊事用具、碗筷、桌椅、廚師、洗碗工、清潔工,都是店家來(lái)人,辦紅白事的農(nóng)戶只需購(gòu)買原料,并按每桌酒席支付“一條龍”服務(wù)費(fèi)即可。因?yàn)橐粭l龍服務(wù),就使得農(nóng)戶在辦理紅白事時(shí)減少了請(qǐng)鄰里幫忙的壓力。與此相關(guān),現(xiàn)在農(nóng)村建房子也越來(lái)越少請(qǐng)鄰里幫忙,而是交給建筑公司,由建筑公司來(lái)專業(yè)化操作建房,建房質(zhì)量既好,成本也不是很高(而鄰里幫忙,即使不給工錢,也還要在將來(lái)還工,且必須好吃好喝地招待,吃喝費(fèi)用甚至超過(guò)了市場(chǎng)雇工的代價(jià))。

湖北建始縣農(nóng)村也出現(xiàn)了如川西平原農(nóng)村一樣的紅白事“一條龍”服務(wù)?！耙粭l龍”服務(wù)出現(xiàn)的一個(gè)原因是傳統(tǒng)的合作開(kāi)始瓦解。但“一條龍”服務(wù)是按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的,有利潤(rùn)和有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的地方才有一條龍服務(wù)。建始縣是山區(qū),山區(qū)人們住得分散,交通不便。越來(lái)越多山區(qū)的人外出打工去了,尤其是年輕人,傳統(tǒng)的以互惠為基礎(chǔ)的紅白事辦理,尤其是喪事辦理,“一條龍”式的商業(yè)化服務(wù)較難進(jìn)入,而辦理喪事總是需要眾多人力的事情。恰是辦理喪事,因?yàn)橛械霓r(nóng)戶家庭青壯勞力外出打工,留在家中的青壯勞力每次都不得不為人“抬喪”,他們就越來(lái)越不愿意再為此出力。村干部因此不得不介入到紅白事,尤其是喪事的辦理中來(lái)。

建始縣農(nóng)村更嚴(yán)重的問(wèn)題還不是在辦喪事時(shí)無(wú)人愿意抬喪,而是有些家庭的青壯勞力外出務(wù)工后,留守在家中的老人小孩無(wú)人照料。一旦出現(xiàn)意外,可謂呼天不應(yīng),叫地不靈。建始縣農(nóng)村村組干部的一個(gè)重要的工作就是為那些主要青壯年勞力外出務(wù)工而留守在家的老人小孩提供應(yīng)對(duì)意外的服務(wù)。比如留守老人突然患重病去世,而子女都還在千里之外務(wù)工,村組干部就不得不出面來(lái)料理老人的后事。再比如,外出務(wù)工人員在外發(fā)生工傷事故,村組干部又往往要代表家屬或地方政府到工傷事故發(fā)生地代理相關(guān)事宜。建始縣河水坪的一個(gè)村支書說(shuō),他們現(xiàn)在的一個(gè)主要工作是為外出務(wù)工的村民創(chuàng)造可以在外安心務(wù)工的村莊條件,即,村組干部要安置和照料好留守村莊的老人和兒童,要在日常生活和發(fā)生意外事故時(shí)提供幫助。

農(nóng)村人財(cái)物的流出和傳統(tǒng)互助互惠的瓦解,使村莊內(nèi)的原子化程度越來(lái)越嚴(yán)重,村莊內(nèi)部糾紛越來(lái)越不能通過(guò)內(nèi)生的傳統(tǒng)力量來(lái)解決。在缺少傳統(tǒng)力量的情況下,如何將村莊糾紛控制在可控范圍,就是很大的問(wèn)題。不僅農(nóng)戶之間的糾紛缺少內(nèi)生的解決機(jī)制,而且家庭內(nèi)的婆媳關(guān)系也缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)生解決的渠道。更嚴(yán)重的是,以前農(nóng)戶之間鬧矛盾,會(huì)遵守基本的規(guī)矩,比如要講理,要講人情、面子,要得理饒人,要“自己活,別人也要活”,要顧忌鄉(xiāng)情和輿論等,總之,不能在鬧矛盾時(shí)走極端,因?yàn)閷?lái)大家還是要相互來(lái)往,要面對(duì)面生活。但在今日農(nóng)村,村民之間鬧矛盾,競(jìng)相請(qǐng)黑社會(huì)來(lái)壓服對(duì)方。講理已不行了,村莊內(nèi)的力量競(jìng)爭(zhēng)也是不夠的,村民干脆訴諸黑社會(huì)這種外來(lái)的暴力。一旦訴諸黑社會(huì),則村莊內(nèi)部解決糾紛的所有力量都不再能起作用。

我們還可以從更多方面來(lái)展開(kāi)農(nóng)村基層秩序的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題。就當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層秩序的特點(diǎn),我們可以做以下一些小結(jié)。一是中國(guó)農(nóng)村在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期,仍將處于人口眾多,農(nóng)民人均耕地較少,相對(duì)收入不高,且農(nóng)村人財(cái)物不斷流出的階段。二是在現(xiàn)代性的沖擊下,農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)基層秩序的機(jī)制瓦解,農(nóng)村基礎(chǔ)秩序的生產(chǎn)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。三是農(nóng)村無(wú)論是基礎(chǔ)秩序的生產(chǎn)還是突出事件的應(yīng)對(duì),農(nóng)村都遠(yuǎn)非可以靠某種既有的制度與規(guī)則來(lái)作“萬(wàn)應(yīng)靈藥”式應(yīng)對(duì)。各種突發(fā)事件如“非典”、禽流感等非常事件也不可避免。四是不同地區(qū)及不同時(shí)期,農(nóng)村所面臨的問(wèn)題有相當(dāng)?shù)牟町悺Ｒ簿褪钦f(shuō),農(nóng)村秩序方面的重要特點(diǎn)是,一方面,因?yàn)檗r(nóng)村人財(cái)物的流出和傳統(tǒng)的解體,農(nóng)村基礎(chǔ)秩序的生產(chǎn)越來(lái)越困難,另一方面,農(nóng)村在生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面都不斷地產(chǎn)生出大量需要解決的公共事務(wù)。中國(guó)農(nóng)村本身的不規(guī)整和特殊性及地方性,使我們很難用一套規(guī)則的辦法來(lái)解決農(nóng)村基礎(chǔ)秩序的生產(chǎn)難題,更不用說(shuō)來(lái)應(yīng)對(duì)各種可能的突出性事件。我們需要有一個(gè)適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際的靈活機(jī)動(dòng)且堅(jiān)強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織來(lái)應(yīng)對(duì)自下而上的各種挑戰(zhàn)。

四、農(nóng)村基層組織的特點(diǎn)

農(nóng)村基層工作中有這樣的說(shuō)法:“上面千條線,下面一根針。“上面千條線”,是指在農(nóng)村基層組織以上的政府機(jī)關(guān)與部門被分成不同的條條,到了鄉(xiāng)村兩級(jí)就不再細(xì)分條條,而是一齊對(duì)準(zhǔn)鄉(xiāng)村基層組織這個(gè)塊塊了?！吧厦媲l線”,在上面,各種政策任務(wù)和部門行為可以分成條條向下布置貫徹,到了基層卻很難再細(xì)分成不同的條條,而往往是一個(gè)相對(duì)分工不清的塊塊,是一個(gè)黨政不分、鄉(xiāng)村不清、政事不明的塊塊。在中央集權(quán)的體制下面,如果說(shuō)上面可以將農(nóng)村的事務(wù)分成不同部分的話,到了基層,細(xì)致分工就往往缺少農(nóng)村基層事務(wù)的數(shù)量基礎(chǔ)。即一是基層事務(wù)很難分得開(kāi),二是若真分開(kāi)了,各項(xiàng)專業(yè)事務(wù)都會(huì)顯得任務(wù)不足。更重要的是,國(guó)家根本就不可能自上而下建立一個(gè)嚴(yán)格的條條到底的體制。到了基層,很多事務(wù)已經(jīng)變得細(xì)小零碎,雖然并非不重要,卻很難專門對(duì)口設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)。

“上面千條線,下面一根針”和“下去一籠統(tǒng),上來(lái)再分工”,都是說(shuō)明農(nóng)村基層組織中任務(wù)及處理任務(wù)的辦法的綜合性特點(diǎn)。這些任務(wù)都是各個(gè)條條借鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或黨政,總之鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力是糾結(jié)在一起,很難分開(kāi)的)這個(gè)塊塊來(lái)落實(shí)完成的。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)村的中心工作并不多,不需要總是利用這樣一種高度動(dòng)員所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的辦法來(lái)集中突擊。這是對(duì)農(nóng)村工作的一個(gè)誤解。以前我們過(guò)多地以為農(nóng)村主要工作是兩項(xiàng),一是計(jì)劃生育,二是收糧派款。但如前述,只要中國(guó)九億農(nóng)民的問(wèn)題不解決,各種突擊性的及常規(guī)性的中心工作就會(huì)不斷地出現(xiàn)。中心工作并非僅是從農(nóng)民那里提取資源,也包括各種給農(nóng)民好處的事情,如將農(nóng)民參加合作醫(yī)療的比例(參合率)作為自上而下的任務(wù),要求基層完成,鄉(xiāng)村組織因此不得不任務(wù)到人,讓鄉(xiāng)村干部逐家逐戶上門向農(nóng)民解釋說(shuō)明,動(dòng)員農(nóng)民參加合作醫(yī)療。2007年底筆者在湖北英山縣程咀村調(diào)查,正好碰到一次村組干部會(huì),來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包村干部與村支書一起,向村組干部布置了五項(xiàng)必須限時(shí)完成的中心任務(wù): 11落實(shí)市工業(yè)林用林計(jì)劃;21配合國(guó)土資源局對(duì)濫占耕地進(jìn)行清理;31森林管理及森林防火,其中濫砍濫伐現(xiàn)象嚴(yán)重;41計(jì)劃生育,尤其是利用春節(jié)調(diào)查摸底外出務(wù)工人員的計(jì)劃生育狀況;51社會(huì)治安。在這次會(huì)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部還專門就“農(nóng)村無(wú)職黨員設(shè)崗”和成立“農(nóng)村思想道德協(xié)會(huì)”試點(diǎn)工作進(jìn)行了安排。

鄉(xiāng)村基層工作的綜合性特點(diǎn),否定了在農(nóng)村基層工作中強(qiáng)化專業(yè)化、科層化分工的可能。農(nóng)村大量的事務(wù)恰恰也正是非專門化和非科層化的。鄉(xiāng)村干部的工作往往不是八小時(shí)坐班制,而是忙時(shí)忙得一塌糊涂,閑時(shí)又可能無(wú)事可做的狀況。鄉(xiāng)村干部的工作也不主要是在辦公室坐班,而是要下鄉(xiāng),要走村串戶,要下到農(nóng)戶家中辦理相關(guān)的事務(wù)。

鄉(xiāng)村干部要到農(nóng)村基層走村串戶處理事務(wù),則鄉(xiāng)村干部就不能只是憑借中央政策和國(guó)家法律來(lái)辦事,而必須考慮農(nóng)村社會(huì)的諸種實(shí)際情況,照顧農(nóng)村社會(huì)的各種特點(diǎn),農(nóng)村工作很大程度上是以糾紛的解決,是以事務(wù)的良好處理,是以“擺平理順”來(lái)作為基本目標(biāo)的,而非單純的“規(guī)則之治”[4]。這樣一來(lái),鄉(xiāng)村干部的工作就具有了鄉(xiāng)土性。鄉(xiāng)土性正是農(nóng)村基層組織的特點(diǎn)。在農(nóng)村糾紛解決中,那些經(jīng)驗(yàn)豐富的鄉(xiāng)村干部可以通過(guò)說(shuō)理來(lái)平息農(nóng)村的各種糾紛與沖突。正是鄉(xiāng)村干部的工作,才使得農(nóng)村中“小事不出組,大事不出村”,從而,農(nóng)村日常性的小糾紛不會(huì)鬧到縣市,更不會(huì)鬧到中央去。

農(nóng)村工作的綜合性是指一旦自上而下的任務(wù)下達(dá)了,鄉(xiāng)村基層組織會(huì)整體地動(dòng)員起來(lái)完成任務(wù)。自上而下的任務(wù)往往是在有限時(shí)間內(nèi)下達(dá)并要求完成的。因此,鄉(xiāng)村組織的工作就具有突擊性和集中性的特點(diǎn)。“突擊”,即在一個(gè)相對(duì)集中的時(shí)間,集中鄉(xiāng)村組織的優(yōu)勢(shì)人財(cái)物力來(lái)完成需要突擊完成的任務(wù)。蘇力曾引用毛澤東主席“集中以應(yīng)付敵人,分散以發(fā)動(dòng)群眾”的話,來(lái)理解當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村中鄉(xiāng)村組織借集中的人財(cái)物力,在鄉(xiāng)村社會(huì)的具體場(chǎng)域形成權(quán)力優(yōu)勢(shì),從而完成任務(wù)的狀況。這是很有道理的。但不僅于此,突擊是中國(guó)在農(nóng)村完成中心工作常用的一種方法,這種方法不只是在具體場(chǎng)域中可以形成力量?jī)?yōu)勢(shì)而好用,而且適合中國(guó)鄉(xiāng)村組織綜合性的特點(diǎn)。

農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),具有很強(qiáng)的季節(jié)性,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受到天災(zāi)影響,因此到了春季插秧,夏季灌溉或排澇,秋季收獲和冬季農(nóng)閑(因此容易出現(xiàn)偷盜等治安案件),鄉(xiāng)村基層組織就必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性的特點(diǎn),按不同的季節(jié)來(lái)確定不同的中心任務(wù)。鄉(xiāng)村基層組織的工作因此具有明顯季節(jié)性。

鄉(xiāng)村總會(huì)不斷地發(fā)生突發(fā)性事件,一旦有突發(fā)事件,鄉(xiāng)村基層組織往往要集中起來(lái)共同應(yīng)對(duì),大的如非典、禽流感,小的如小規(guī)模群體性事件、防洪排澇,還有一些比較特殊事件。此外,如社會(huì)治安事件,安全生產(chǎn)事件,都具有突發(fā)性和臨時(shí)性的特點(diǎn),一旦出現(xiàn)了這些事件,鄉(xiāng)村基層組織必須能夠強(qiáng)力動(dòng)員起來(lái)應(yīng)對(duì)之。

圖7給出了溶液pH值為4.56、攪拌30 min、靜置30 min時(shí)，0.1 g分子篩原粉對(duì)處理不同體積Pb2+溶液的去除效果。

總之,農(nóng)村基層組織至少具有以下幾個(gè)特點(diǎn):綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時(shí)性、偶發(fā)性、鄉(xiāng)土性(非科層化及專業(yè)化)。

在農(nóng)村調(diào)查,常聽(tīng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)布置工作時(shí)講“無(wú)論如何,布置的任務(wù)要完成,方法我不管,不能違反政策和法律”,顯然,之所以這樣講,是因?yàn)猷l(xiāng)村相當(dāng)一部分事務(wù)是不可能僅僅依靠政策和法律能夠完成的,鄉(xiāng)村干部在完成任務(wù)的過(guò)程中,必須因人因事制宜,必須軟硬兼施,必須對(duì)事情有足夠的理解和了解,必須充分利用各種可能的公私關(guān)系,及必須充分使用地方性的智慧。這句話背后既有無(wú)奈,即僅靠正式的制度是無(wú)法解決很多農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題的,若嚴(yán)格死板地按法律去做農(nóng)村工作,將無(wú)法有效處理農(nóng)村的各種事項(xiàng),這句話同時(shí)又說(shuō)明,只要鄉(xiāng)村基層組織能夠充分利用地方性知識(shí)的智慧,他們就總有辦法完成任務(wù)。這句話充分地表現(xiàn)了農(nóng)村基層組織鄉(xiāng)土性的一面。同樣,從法律上講,鄉(xiāng)村關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,但實(shí)際上鄉(xiāng)村關(guān)系在不同地區(qū)極其復(fù)雜,僅僅在極端情況下鄉(xiāng)村關(guān)系才真正按法律辦事,鄉(xiāng)村之間夾雜的著的大量而復(fù)雜的私人關(guān)系是法律意義的鄉(xiāng)村關(guān)系得以展開(kāi)的前提。

鄉(xiāng)村組織鄉(xiāng)土性的另一面表現(xiàn)在,越是到了基層,農(nóng)村工作就越是不能按八小時(shí)工作制安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),星期天往往也會(huì)安排值班,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部是沒(méi)有節(jié)假日的。而村組干部則往往會(huì)有臨時(shí)的事情需要處理,比如半夜時(shí)分,村民家庭鬧出糾紛,并告到村干部家里,村干部半夜就得去調(diào)解處理。在英山程咀村,村支書為調(diào)解一起婚外性行為引起的糾紛用了很多個(gè)夜晚的時(shí)間(因?yàn)橐雇砥渌迕癫恢?,費(fèi)了很多口舌,并且用了軟硬兼施的各種智慧,最終將糾紛解決下來(lái)。而且有趣的是,村支書在調(diào)解這起糾紛中,很少是按法律辦事,法律僅僅是村支書用來(lái)調(diào)解平息糾紛的武器庫(kù)中的一件武器。但這么多個(gè)夜晚的工作是不能記在工作量上的,村支書解決糾紛中使用各種智慧和辦法的唯一目的只是要解決糾紛,而不是解決一起糾紛就可以得到相應(yīng)的調(diào)解費(fèi)。農(nóng)村基層實(shí)在是極其常見(jiàn)這樣的例子。

基層組織的鄉(xiāng)土性還表現(xiàn)在基層組織工作的效力特點(diǎn)上面。湖北建始縣擦擦坡村村支書講,他只要能夠在村民代表會(huì)上將國(guó)家政策講清楚,村民代表就有的是時(shí)間與村民坐在一起聊天,將國(guó)家政策向村民講清楚,因此,諸如合作醫(yī)療、低保等惠民政策,就很容易通過(guò)村干部——村民代表這個(gè)渠道向下走,真正有效地滲透貫徹到村民中去。

我們可以設(shè)想,將當(dāng)前農(nóng)村基層組織按照專業(yè)化、科層化和規(guī)范化的方案進(jìn)行設(shè)置,則農(nóng)村基層組織就必然要依據(jù)農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的復(fù)雜性,而建立起一個(gè)極其龐大復(fù)雜,雖然分工明確卻往往缺少靈活性和針對(duì)性的組織體系。這樣的組織體系不僅僅成本高昂,而且不能有效處理當(dāng)前農(nóng)村存在的各種問(wèn)題。諸如湖北省2006年在全省推行的“以錢養(yǎng)事”的改革其背后的政策方向就是這樣一種強(qiáng)調(diào)科層化、專業(yè)化和規(guī)范化的方向,這樣的改革要么高投入低產(chǎn)出,要么低投入無(wú)產(chǎn)出。

五、農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)

一般所說(shuō)農(nóng)村基層組織,是指國(guó)家為了改造鄉(xiāng)村社會(huì)而在鄉(xiāng)村設(shè)置的政治和行政設(shè)施,這一政治與行政設(shè)置的內(nèi)部結(jié)構(gòu)頗為復(fù)雜,大致可以分為三層,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部和村民中的黨員、積極分子等三層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層又可以分為三個(gè)部分,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位(七站八所)。此外,人民公社時(shí)期還存在一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織,即政社合一的公社,這個(gè)公社又是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的復(fù)合體。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織功能大多不復(fù)存在,村一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)也大多合二為一,我們也不在此處專門討論。

先就這個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的基層組織體系的不同部分做些討論。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政在實(shí)踐中一直沒(méi)有被分開(kāi)過(guò),雖然一度有黨政分開(kāi)的說(shuō)法,到了取消農(nóng)業(yè)稅后,全國(guó)大部分農(nóng)村卻普遍推行由黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政不分,我們認(rèn)為是有道理的,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為綜合性的塊塊,黨政的作用都在于完成自上而下的各種任務(wù)和中心工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是以行政任務(wù)為基礎(chǔ)來(lái)獲得存在意義的,而不是在政治上獲得意義的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政最為主要的不是相互制衡,而是共同形成有效的統(tǒng)一意志來(lái)完成各項(xiàng)中心工作和常規(guī)任務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位,即七站八所,主要是為了解決農(nóng)村公共服務(wù)的需要而設(shè)置的,也是為了對(duì)應(yīng)上級(jí)各政府部辦委局。農(nóng)村公共服務(wù)往往是市場(chǎng)不能提供,市場(chǎng)提供不經(jīng)濟(jì),及由市場(chǎng)提供難以計(jì)量的服務(wù),比如水利建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、組織及建設(shè),往往在農(nóng)村基層市場(chǎng)中,市場(chǎng)無(wú)法提供,且市場(chǎng)的不完全使提供的水利服務(wù)本身難以計(jì)量。水利站就不僅可以作為鄉(xiāng)域范圍水利事業(yè)的規(guī)劃者、設(shè)計(jì)者、建設(shè)者乃至水利事業(yè)的執(zhí)法者,要統(tǒng)籌鄉(xiāng)范圍的水利事業(yè),從而為農(nóng)村提供良好的水利保障和水利服務(wù)。再如農(nóng)技站,不僅可以為農(nóng)民提供及時(shí)的農(nóng)技服務(wù),而且可以在推廣農(nóng)技方面起到市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)所無(wú)法起到的作用。

取消農(nóng)業(yè)稅前,七站八所作為事業(yè)單位是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)工資的,是屬于財(cái)政供養(yǎng)人員,因此,七站八所事實(shí)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的附屬部門,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位這個(gè)整體的一個(gè)部分。七站八所的中心工作正是借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的力量而可以及時(shí)有效地開(kāi)展下去,而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了中心工作,又隨時(shí)可以調(diào)用七站八所的力量。在日常工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、事業(yè)單位是各自干各自的事情,但在中心工作面前,在突擊性的任務(wù)面前,則所有行政事業(yè)單位的人員都會(huì)匯集一起,成為包村包片干部,成為“下去一籠統(tǒng),上來(lái)再分工”的一分子,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正是借事業(yè)單位的力量而具有了強(qiáng)大的完成中心工作的能力,反過(guò)來(lái),又正是借鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的號(hào)召力和動(dòng)員能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位一旦面臨有緊急的中心事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)立即可以組織所有可以調(diào)用的人力物力資源來(lái)盡快地完成各站所的中心任務(wù)。

只要將來(lái)農(nóng)村還會(huì)出現(xiàn)突發(fā)事件,還有諸多中心工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位建設(shè)中不是向著市場(chǎng)化的方向,而是向著體制性的方向進(jìn)行努力。市場(chǎng)化的事業(yè)單位改革,只有在那些可以形成相對(duì)完全市場(chǎng),市場(chǎng)可以解決問(wèn)題,或者說(shuō)公共品可以通過(guò)私人品來(lái)解決的方面展開(kāi)。比如,在農(nóng)機(jī)市場(chǎng)化程度很高,市場(chǎng)化的機(jī)耕及機(jī)械收割均十分普遍的情況下,農(nóng)機(jī)站就似乎不再有為農(nóng)戶提供機(jī)械化作業(yè)服務(wù)的必要。不過(guò),即使如此,農(nóng)機(jī)站作為農(nóng)機(jī)服務(wù)的行政監(jiān)管部分,其作用也似乎非市場(chǎng)可以替代。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)機(jī)站若只是起行政監(jiān)管作用,似乎作用太小。的確如此。因?yàn)樾∞r(nóng)經(jīng)營(yíng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何一個(gè)站所在為農(nóng)民提供專業(yè)化服務(wù)方面的作用都較小,但是,這些作用是存在的,且效益要遠(yuǎn)大于其花費(fèi),則這樣的站所就有繼續(xù)存在下去的理由。問(wèn)題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位并非僅僅只是提供專業(yè)的服務(wù),比如農(nóng)機(jī)站就不只是可以起農(nóng)機(jī)行政監(jiān)管的作用,而且可以做其他事情,如協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作而工作,等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與事業(yè)單位是一個(gè)整體,這個(gè)整體在與農(nóng)村社會(huì)的更下層(村組)紐結(jié)在一起時(shí),會(huì)強(qiáng)固有力。強(qiáng)固有力的農(nóng)村基層組織體系是維系農(nóng)村秩序,保持中國(guó)現(xiàn)代化的農(nóng)村基礎(chǔ)的有力工具。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的市場(chǎng)化取向之所以說(shuō)是錯(cuò)誤的,是因?yàn)檫@一取向的改革沒(méi)有考慮到農(nóng)村專業(yè)化的公共服務(wù)存在著服務(wù)供給方與服務(wù)接受方的嚴(yán)重信息不對(duì)稱,存在著短期服務(wù)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的不銜接,存在著公共服務(wù)供給市場(chǎng)本身的不完善和不完全。中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的一個(gè)特征就是公共事務(wù)本身的復(fù)雜性和市場(chǎng)化程度低,是市場(chǎng)力量邊緣地帶。

再來(lái)看村級(jí)組織。村級(jí)組織作為農(nóng)村最基層的組織,具有三大功能,一是協(xié)助上級(jí)完成各項(xiàng)任務(wù),二是組織村民達(dá)成集體行動(dòng),三是有效表達(dá)出農(nóng)民對(duì)公共品需求的偏好。當(dāng)前的村級(jí)組織是依托村兩委的架構(gòu)來(lái)運(yùn)作的,村兩委即村黨支部和村委會(huì)。黨支部是黨在農(nóng)村最基層的組織,要發(fā)揮先鋒堡壘作用,村委會(huì)則依《村委會(huì)組織法》的規(guī)定,實(shí)行民主決策、民主管理、民主選舉和民主監(jiān)督下的村民自治。村兩委之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但在實(shí)踐中,不同地區(qū)的差異很大,造成這種差異的原因,既有鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)的差異,又有地方性制度安排的不同,比如有的地區(qū)推行村支書與村委會(huì)主任“一肩挑”的制度安排等。

從功能的角度看,村級(jí)組織協(xié)助完成自上而下任務(wù)的要求,既是作為規(guī)劃的社會(huì)變遷的內(nèi)生要求,又與中國(guó)農(nóng)村地域龐大、情況復(fù)雜的實(shí)際有關(guān)。離開(kāi)村級(jí)組織的協(xié)助,希望縣鄉(xiāng)兩級(jí)直接與農(nóng)民打交道,縣鄉(xiāng)兩級(jí)既無(wú)法充分掌握農(nóng)村的信息,從而不能對(duì)癥下藥,又不可能有如此之大的人財(cái)物力①,同時(shí),縣鄉(xiāng)直接與農(nóng)民打交道,效率也十分低下,因?yàn)榇甯刹可钤诖迩f這個(gè)熟人社會(huì)中,不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息,而且可以有效地將自己掌握的自上而下的信息有針對(duì)性地傳遞到村民那里⑥。我們認(rèn)為,中國(guó)啟動(dòng)現(xiàn)代化以來(lái),之所以在新中國(guó)前30年可以取得現(xiàn)代化事業(yè)的突破,是因?yàn)槿嗣窆缰贫扔行Ы鉀Q了杜贊奇發(fā)現(xiàn)的華北20世紀(jì)上半葉普遍存在的基層政權(quán)內(nèi)卷化的弊病,鄉(xiāng)村組織中,村級(jí)組織(生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì))成為一個(gè)可以高效完成人民公社布置任務(wù)的基層組織。而之所以20世紀(jì)90年代以來(lái)重新出現(xiàn)基層政權(quán)的內(nèi)卷化問(wèn)題,是因?yàn)猷l(xiāng)村利益共同體重新形成,村與鄉(xiāng)之間的利益聯(lián)結(jié)超過(guò)了之上的國(guó)家的需要和農(nóng)民的需要。

離開(kāi)村干部,國(guó)家很難直接與農(nóng)民打交道的事務(wù),舉凡那些村莊內(nèi)部不太規(guī)則、不很常規(guī)、細(xì)小瑣碎、具有突發(fā)性、臨時(shí)性、偶然性,要聯(lián)系到一家一戶具體實(shí)際的事務(wù),縣鄉(xiāng)都不可能離開(kāi)村干部來(lái)獨(dú)立完成任務(wù),或完成這些任務(wù)所費(fèi)人財(cái)物力與其收益不成比例。這其中的一個(gè)核心是,村莊社會(huì)內(nèi)部是熟人社會(huì),國(guó)家必須通過(guò)一種力量進(jìn)入到熟人社會(huì)內(nèi)部,與熟人社會(huì)聯(lián)結(jié)起來(lái),國(guó)家才有能力在村莊內(nèi)部針對(duì)性地推行自己的意志。這個(gè)將國(guó)家與村莊聯(lián)結(jié)起來(lái)的組織力量正是村級(jí)組織,離開(kāi)村級(jí)組織,國(guó)家力量難以介入到村莊社會(huì),或介入進(jìn)去不經(jīng)濟(jì)。這就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的離散力量和無(wú)序化,最終不只是影響國(guó)家任務(wù)的完成和國(guó)家意志的推行,而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p耗村莊內(nèi)部的一致行動(dòng)能力。前不久在荊門農(nóng)村調(diào)查,有人講起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用電網(wǎng)捕殺國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物丹頂鶴已有多年。其中有一次所設(shè)電網(wǎng)將一個(gè)夜間捕魚農(nóng)民電死,但設(shè)電網(wǎng)者趁未被人發(fā)現(xiàn)而及早收了電網(wǎng),然后制造捕魚農(nóng)民被淹死的假象。設(shè)電網(wǎng)的人至今未受到任何制裁,甚至未受到道德及良心的制裁。在農(nóng)村調(diào)查,到處可以見(jiàn)到農(nóng)民架設(shè)捕鳥的絲網(wǎng),將幾乎所有鳥雀一捕而光。諸如此類事情,在農(nóng)村實(shí)在是多得難以計(jì)數(shù),但離開(kāi)村級(jí)組織這個(gè)國(guó)家介入農(nóng)村熟人社會(huì)的強(qiáng)有力中介,國(guó)家在村莊中就成為了瞎子和聾子,就無(wú)法有效地行動(dòng),不能將國(guó)家意志有效地貫徹到農(nóng)村基層社會(huì)中。捕殺丹頂鶴多年而未被采取任何措施來(lái)制止,是農(nóng)村基層組織不力,從而導(dǎo)致國(guó)家珍稀動(dòng)物瀕于滅絕的又一新例。

農(nóng)村社會(huì)的無(wú)序化與村級(jí)組織功能有密切關(guān)系的另外一個(gè)方面是如何達(dá)成集體行動(dòng)。筆者在調(diào)查中問(wèn)村干部,現(xiàn)在村里的工作忙不忙,他們回答說(shuō),應(yīng)付上級(jí)的事情多,村里的事情則不多。但實(shí)際上,村干部說(shuō)村里的事情不多,是將大量本來(lái)應(yīng)該由村干部來(lái)組織實(shí)施的工作棄之不管,所以事情不多了。的確,當(dāng)前國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后,計(jì)劃生育工作在大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)不再難做,村干部不再需要花費(fèi)極大精力去完成自上而下的各項(xiàng)硬任務(wù),從而出現(xiàn)了所謂軟指標(biāo)的硬任務(wù)化,即村干部大量時(shí)間用于填報(bào)各種表格等軟性任務(wù),而不是要具體完成諸如“收糧派款”等硬任務(wù)的境況[5]。

但問(wèn)題是,我們期待村干部完成什么工作,在我們的制度設(shè)計(jì)中,村干部能夠完成什么工作,及村干部完成一些工作所可以得到的好處和因此產(chǎn)生的壞處的權(quán)衡。當(dāng)村干部說(shuō)村里沒(méi)有什么事情要做時(shí),他們是將那些大量可以做,做起來(lái)收益很大,農(nóng)民也非常需要村干部做的事情排除在應(yīng)該做的職責(zé)范圍以外,他們認(rèn)為這些事情與自己現(xiàn)在的職責(zé)無(wú)關(guān),應(yīng)交由市場(chǎng)或社會(huì)。而實(shí)際上,其中相當(dāng)部分是市場(chǎng)能力所不及,或市場(chǎng)解決起來(lái)成本極高(如水利的市場(chǎng)供給),或社會(huì)本身無(wú)力解決(因?yàn)楫?dāng)前的農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生秩序能力極弱)的事務(wù)。2007年7月汝南宋莊村,只要村干部稍微積極一點(diǎn),及他們稍微掌握一些可以調(diào)用的治理資源(如義務(wù)工),他們就可以將村民組織起來(lái),避免當(dāng)時(shí)發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇:這些內(nèi)澇給村莊造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)十萬(wàn)元,而防止損失的投入只需數(shù)萬(wàn)元。而這樣的澇災(zāi)在調(diào)查村莊幾乎年年發(fā)生。湖北荊門農(nóng)村,大中型水利設(shè)施無(wú)法與一家一戶農(nóng)戶對(duì)接,農(nóng)戶不得不靠打井來(lái)解決水稻的灌溉問(wèn)題。打井灌溉不僅是成本高昂,而且不能抵御旱災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)。

最近幾年,全國(guó)相當(dāng)部分農(nóng)村因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅和外出務(wù)工收入的增加,農(nóng)民收入增加了,農(nóng)民蓋越來(lái)越好的樓房。而與花極大代價(jià)蓋的豪華樓房不相稱的是村莊內(nèi)部的道路、環(huán)境的臟、亂、差。農(nóng)村幾乎所有公共設(shè)施都處于嚴(yán)重的損毀狀態(tài),說(shuō)明了農(nóng)村并非無(wú)事可做。但村干部認(rèn)為這些事情與自己工作職責(zé)無(wú)關(guān),他們既不愿為此而勞神費(fèi)力,國(guó)家的制度安排中也沒(méi)有為村干部提供他們可以勞神費(fèi)力辦好事的資源(比如取消“三提”,取消義務(wù)工,土地承包30年不變等,都實(shí)際上是取消了村干部手中的治理資源)。國(guó)家越是認(rèn)為村干部不重要,其制度設(shè)置中越是不為村干部發(fā)生作用提供資源基礎(chǔ),村干部就越是消極怠工,而村干部的消極怠工和無(wú)所作為又進(jìn)一步驗(yàn)證了國(guó)家認(rèn)為村干部不重要的預(yù)設(shè),從而形成了一個(gè)自我實(shí)現(xiàn)的應(yīng)該取消村級(jí)組織乃至取消所有基層組織,至少是應(yīng)該弱化基層組織的預(yù)言。這是一個(gè)惡性循環(huán)。這樣一來(lái),農(nóng)村大量事務(wù)就難以處理,集體行動(dòng)就不能達(dá)成,農(nóng)民的切身利益就會(huì)持續(xù)受到不應(yīng)該受到的損失。

在有些農(nóng)村地區(qū),比如江西贛州農(nóng)村推行村莊社區(qū)建設(shè),其中的重點(diǎn)之一是整治村莊、規(guī)劃村莊及建設(shè)村莊的公共空間。這些工作就使得農(nóng)民將自己打工賺取的收入投入到適合整個(gè)村莊規(guī)劃的具有長(zhǎng)遠(yuǎn)安排的住房建設(shè)中,這樣的個(gè)人住房建設(shè)就與村莊的整體規(guī)劃,個(gè)人生活就與村莊的公共生活,構(gòu)成了良性互動(dòng)。而若沒(méi)有強(qiáng)有力的村級(jí)組織來(lái)主持這些工作,贛州的村莊社區(qū)建設(shè)就沒(méi)有可能性。

村干部強(qiáng)有力的工作是村民達(dá)成集體行動(dòng),村莊內(nèi)部公共事務(wù)與村民個(gè)人利益相融而非相互沖突的基礎(chǔ)條件。問(wèn)題是村干部缺少展開(kāi)強(qiáng)有力工作的資源條件,由于取消農(nóng)業(yè)稅后,村干部不再能從村莊提取資源,從而使村級(jí)治理的治理資源嚴(yán)重不足。那么,國(guó)家自上而下轉(zhuǎn)移進(jìn)入農(nóng)村的大量財(cái)政補(bǔ)貼,能否作為村級(jí)組織發(fā)揮作用的治理資源呢?在當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的安排中,國(guó)家采取了兩個(gè)我們認(rèn)為都是存在一定問(wèn)題的制度安排:一是直接補(bǔ)貼到農(nóng)戶的直補(bǔ)政策,學(xué)界不乏叫好聲;二是以條條為主的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但這兩個(gè)主要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度都不能增加村級(jí)組織可用的治理資源,從而不能成為村級(jí)組織積極行動(dòng)起來(lái)克服村莊內(nèi)部公共品供給不足困境的有效手段。這是當(dāng)前國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度成問(wèn)題的方面,即當(dāng)前的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度忽視了自下而上農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好的表達(dá)。這就涉及村級(jí)組織的第三個(gè)功能:表達(dá)需求偏好的功能。

如何讓一家一戶的農(nóng)民表達(dá)出其對(duì)公共品需求的偏好,并不是一件容易的事情,因?yàn)椴煌貐^(qū)農(nóng)村對(duì)公共品的需求差異相當(dāng)?shù)鼐薮?。好在村民自治制度尤其是村民代表?huì)議制度,能夠有效地表達(dá)出村莊大多數(shù)人對(duì)公共品需求的偏好。具體地說(shuō),如果村級(jí)組織掌握有一筆國(guó)家分配下來(lái)用于公共品建設(shè)的資源,并且規(guī)定只有通過(guò)村民代表會(huì)議仔細(xì)討論,并由大多數(shù)人表決同意才可以合法使用這塊資源于公共品建設(shè),則村民代表會(huì)議就會(huì)有效地使用好這筆自上而下分到村(而不是到戶)的資源。這種民主,我們稱之為“分配型民主”[6],我們?cè)?002-2004年在湖北荊門五村進(jìn)行農(nóng)村公共品供給實(shí)驗(yàn)研究,積累有此方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也證明是有效的辦法。

正是因?yàn)榇寮?jí)組織掌握有資源,村民自治才有了物質(zhì)基礎(chǔ),村民才有積極性參加村委會(huì)選舉,才會(huì)積極討論如何使用村級(jí)組織掌握的公共資源,村莊才會(huì)有凝聚力,村級(jí)民主才有前提。村民自治搞好了,村民能夠強(qiáng)有力地表達(dá)出其對(duì)公共品需求的偏好,則國(guó)家自上而下的轉(zhuǎn)移支付也才可以真正用在最有益的用處,也才可以最大限度地發(fā)揮作用。

村級(jí)組織表達(dá)公共品需求偏好的能力,不僅對(duì)于國(guó)家分配到村級(jí)資源的有效使用有幫忙,而且可以更加合理地使用經(jīng)過(guò)村級(jí)組織分配給村民的資源。2007年開(kāi)始大幅度增加投入的農(nóng)村低保制度,在有些地區(qū)的農(nóng)村,比如湖北英山、建始縣實(shí)施效果極佳,這些農(nóng)村的低保制度在村級(jí)大體經(jīng)過(guò)了四道程序:一是由各村民組推薦低保候選戶,二是經(jīng)由村民代表會(huì)議反復(fù)討論投票決定,三是公榜,四是接受質(zhì)詢。經(jīng)過(guò)這四道程序評(píng)出來(lái)的低保戶,大體不會(huì)有什么差錯(cuò),村干部也無(wú)法濫用權(quán)力。但在另外一些農(nóng)村,比如河南扶溝縣和湖北荊門市,低保制度不透明。扶溝的低保被作為鄉(xiāng)村干部的治理資源來(lái)使用,荊門的低保指標(biāo)則被喜歡上訪的惡人所占用。比如荊門某村,一位喜歡上訪,并敢與村干部“講狠”、耍無(wú)賴的農(nóng)戶,竟一家要了一個(gè)“五保”(不夠條件)、兩個(gè)“低保”(不夠條件),上級(jí)發(fā)來(lái)救濟(jì)全村貧困戶的11袋大米,他要一家搬回3袋(不夠條件),村干部奈何不得,因?yàn)榇甯刹咳舨煌?他就上門罵村干部,且會(huì)到鎮(zhèn)、縣上訪,上級(jí)也不耐煩,就息事寧人。結(jié)果越是如此,這樣的賴皮戶就越多,資源分配就越是不公平。如果充分發(fā)揮村民代表會(huì)議的作用、實(shí)行村民自治及村務(wù)公開(kāi),就可以有效防止這樣的賴皮戶。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村,越是要無(wú)為而治,越是會(huì)陷入無(wú)法治理的困境。顯然,村級(jí)組織在當(dāng)前農(nóng)村治理中,應(yīng)該而且可以發(fā)揮十分關(guān)鍵重要的作用,是農(nóng)村社會(huì)有序化的關(guān)鍵力量。

我們?cè)賮?lái)看一看農(nóng)村基層的黨員、極積分子、村民代表作為基層組織的第三層的狀況及其可以發(fā)揮的作用。在農(nóng)村調(diào)查,常聽(tīng)農(nóng)民感嘆說(shuō),現(xiàn)在農(nóng)村干部不像干部,黨員不像黨員。我們可以理解,在農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較高的情況下,干群關(guān)系緊張,農(nóng)民對(duì)干部的期待與干部實(shí)際作為之間有巨大落差。在過(guò)去的年代,農(nóng)民黨員都是以很高的標(biāo)準(zhǔn)吸收入黨的,黨員要發(fā)揮模范帶頭作用,要吃苦在前,享受在后。即使到了20世紀(jì)90年代,各地開(kāi)展農(nóng)村黨員“雙帶”活動(dòng),一是黨員的帶頭致富,二是黨員帶領(lǐng)群眾致富的活動(dòng),也是將黨員置于一個(gè)相當(dāng)特殊的位置。湖北英山縣于2006年在全縣開(kāi)展無(wú)職黨員設(shè)崗的活動(dòng),試圖通過(guò)調(diào)動(dòng)黨員積極性,發(fā)揮黨員的作用來(lái)提高鄉(xiāng)村治理能力。全國(guó)幾乎所有農(nóng)村,村組經(jīng)常性的決策咨詢機(jī)構(gòu)就是村黨員會(huì),或村黨員、村民代表和村組干部組成的聯(lián)席會(huì)議,聯(lián)席會(huì)議往往成為村中實(shí)際上具有最高法律和習(xí)慣效力的決策咨詢機(jī)構(gòu)。黨員不是干部,但農(nóng)民一般將黨員作為發(fā)揮先鋒模范作用的帶頭人來(lái)看待,也就是作為干部來(lái)期待。因此,村民對(duì)黨員的最低評(píng)價(jià)是“黨員混同于一般群眾”。在人民公社時(shí)期,甚至分田到戶以后,黨員作為村民身邊的模范,作為農(nóng)村各項(xiàng)工作的帶頭人,在農(nóng)村基層治理中都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用,成為農(nóng)村基層組織建設(shè)的重要組成部分。

將農(nóng)民區(qū)分成為黨員和一般群眾,然后讓一般群眾中的積極分子成為撬動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生力量,從而為中國(guó)農(nóng)村注入了內(nèi)生的動(dòng)力機(jī)制。黨員這個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村所沒(méi)有的新生事物,是中國(guó)革命和建設(shè)中獲得成功的重要力量,黨員獲得的是榮譽(yù)與聲望,貢獻(xiàn)的是在中國(guó)現(xiàn)代化所起的帶頭作用。黨員不能混同于一般群眾,是因?yàn)辄h員應(yīng)該而且可以在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村以黨員為中心開(kāi)展的諸如“雙帶”一類基層組織建設(shè)活動(dòng)眾多,也積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)。但如何站在鄉(xiāng)村基層組織性質(zhì)與能力的高度來(lái)研究與總結(jié),是目前農(nóng)村研究和黨建研究所共同面臨的任務(wù)。

村民代表在過(guò)去的年代就有,實(shí)行村民自治以后,國(guó)家更是通過(guò)法律明確規(guī)定,村一級(jí)必須選舉產(chǎn)生村民代表組成村民代表會(huì)議,村莊重大事務(wù)的決策必須經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議。村民代表由村民選舉產(chǎn)生,三年一任。村民代表會(huì)議制度可以讓村民有效表達(dá)意見(jiàn),形成偏好表達(dá)機(jī)制及具有偏好表達(dá)能力。村民代表討論村務(wù),大多數(shù)時(shí)候是協(xié)商一致來(lái)達(dá)成共識(shí),從而可以提高村級(jí)資源動(dòng)員能力,這就是民主制度在籌措資源上可以發(fā)揮作用的秘密。而在討論資源分配問(wèn)題時(shí),村民代表可以通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)的表決機(jī)制,有效合法地將資源分配下去,強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理能力。目前正在全國(guó)推廣的河南鄧州市首創(chuàng)的村級(jí)“四議兩公開(kāi)”工作法,進(jìn)一步將民主決策制度化和程序化了。

村民代表是村民選舉產(chǎn)生的,不僅代表村民的利益,而且有廣泛接觸村民的機(jī)會(huì)。正如前述湖北建始縣擦擦坡村支書所說(shuō),只要他在村民代表會(huì)議上可以講清楚中央政策,村民代表就可以在日常的生活中向村民講清楚。村民代表是村民中的優(yōu)秀分子和有一定威信的人(不然不會(huì)被選為代表),他們有的是時(shí)間與村民進(jìn)行日?；?dòng),從而有的是時(shí)間將他們理解的中央政策向農(nóng)民傳達(dá)清楚。而只有可以一直深入到農(nóng)民日常生活中間的村民代表、村民組長(zhǎng)、村中黨員,國(guó)家才有強(qiáng)大的滲透、影響、控制及改造農(nóng)村社會(huì)的能力,才能將自上而下的惠民政策實(shí)施到底。諸如合作醫(yī)療、低保、社會(huì)救濟(jì)、公共品供給、新技術(shù)推廣等,才可以最快而有效地實(shí)施下去。

村莊中還有積極分子,也是農(nóng)村基層組織力量網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)部分。2007年底在英山農(nóng)村調(diào)查,村干部說(shuō),農(nóng)村出義務(wù)工及做公益事業(yè)最積極的人,往往是打單身的男子(光棍)。這聽(tīng)起來(lái)有些奇怪,細(xì)想?yún)s有道理,因?yàn)檫@些光棍年老后,就會(huì)面對(duì)無(wú)人養(yǎng)老的實(shí)際問(wèn)題,中國(guó)建國(guó)以來(lái)實(shí)行的五保制度使“鰥寡孤獨(dú)”有所養(yǎng),雖然這些年輕的光棍在年輕時(shí)一人吃飽全家不愁,老年之后卻可能因?yàn)闊o(wú)子女而生活艱難。五保制度使這些光棍老年也可以找到集體這個(gè)靠山,他們因此對(duì)集體的依賴最重,與集體的利益最密切,對(duì)集體的感情最深,從而形成了農(nóng)村基層組織可以依靠的一種力量。

安徽徽州農(nóng)村也有大量積極分子,這些積極分子是從城市退休回到村莊生活的老年人,他們?cè)诔抢锬糜泄べY,在村莊居住,事情很少,閑暇很多。這些人有時(shí)間又有關(guān)系網(wǎng)絡(luò),他們因此組織起來(lái)參與村莊公共事務(wù)。我們調(diào)查的績(jī)溪縣垞坦村,一些退休老人自發(fā)成立“垞坦村公益事業(yè)管理委員會(huì)”,并刻了“公章”,為村莊公共事業(yè)做了大量事情。

在江西宗族調(diào)查,發(fā)現(xiàn)村莊很多公共事業(yè)是由村民自發(fā)組織建設(shè)的,村干部并不介入,而這些自發(fā)組織起來(lái)的村民積極分子中往往活躍著一些小姓、外來(lái)戶以及上門女婿的身影。之所以在江西宗族村莊中,這些相對(duì)邊緣的人士會(huì)成為村莊公共事業(yè)的積極分子,是因?yàn)檫@些人士期待通過(guò)自己的努力來(lái)獲取村莊的更多承認(rèn)。

此外,農(nóng)村有眾多老干部、老黨員、老教師等組成的“三老”群體,有子女在外工作因此自己不用勞動(dòng)并因此在村莊具有很高威望的老年人,有子女在外賺了大錢而父母在農(nóng)村頤養(yǎng)天年的老年人,這些人都是既有時(shí)間又有能力,還有投身村莊公共事務(wù)積極性的希望“老有所為”群體,是村莊積極分子的一部分。

以上由黨員、村民代表和村莊積極分子構(gòu)成的群體,都是農(nóng)村基層組織建設(shè)中可以發(fā)揮作用的力量。

這樣,我們就得到一幅關(guān)于農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)的立體形象,這個(gè)基層組織的目標(biāo)是在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮積極改造農(nóng)村,從而助力中國(guó)現(xiàn)代化。這個(gè)基層組織面對(duì)的任務(wù),從特殊的方面來(lái)看,是在不斷地變化的,比如在人民公社時(shí)期重在提取,而在當(dāng)前農(nóng)村則重在平穩(wěn)地改變、改造,比如要應(yīng)對(duì)農(nóng)民因?yàn)閮r(jià)值變遷所產(chǎn)生的巨大變動(dòng)。特殊方面的功能有一個(gè)由硬到軟的過(guò)程,而從一般性的方面來(lái)看,中國(guó)現(xiàn)代化不斷地向農(nóng)村提出要求,不斷地改變農(nóng)村及改造農(nóng)村,農(nóng)村要不斷地適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化的要求,則是不變的。這一點(diǎn)事實(shí)上是很好理解的,因?yàn)橹袊?guó)后發(fā)外生型現(xiàn)代化,要徹底地從政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面改造農(nóng)村。中國(guó)九億農(nóng)民的現(xiàn)實(shí),決定了任何一個(gè)方面的改造都是一項(xiàng)無(wú)比艱巨復(fù)雜的事業(yè),是要精心應(yīng)對(duì),不確定性很多的事業(yè)。這個(gè)時(shí)候,保持一個(gè)強(qiáng)有力的基層組織體系,我們就有了可能應(yīng)對(duì)各種事項(xiàng)的能力與手段,就可能有更大的實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的把握。一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、分工細(xì)密、合作良好、效率很高同時(shí)又富于機(jī)變的農(nóng)村基層組織體系,才是我們理想中的農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)。

中國(guó)農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的體系,這個(gè)體系要能有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化要求、造成、帶來(lái)的各種變遷,就必須適應(yīng)農(nóng)村本身的要求,不能只是按自上而下的要求,而且要適合自下而上的實(shí)際來(lái)安排制度。這個(gè)過(guò)程中,重要的不是不斷地改變農(nóng)村基層組織的形式,而是要適應(yīng)自上而下任務(wù)的變化和自下而上農(nóng)村基層性質(zhì)的變化,賦予農(nóng)村基層組織以新的內(nèi)容。不變形式是保守的療法,是與中國(guó)規(guī)劃的現(xiàn)代化變遷相適應(yīng)的,變內(nèi)容則是與不同時(shí)期的具體任務(wù)要求和基層社會(huì)性質(zhì)的變動(dòng)有關(guān)的。較少的形式變動(dòng)和靈活的內(nèi)容變動(dòng),舊瓶裝新酒,是一種改良主義的方案,較少產(chǎn)生社會(huì)的陣痛與震動(dòng)。我們認(rèn)為這是唯一好的農(nóng)村基層組織體制改革進(jìn)路。

六、農(nóng)村基層組織的性質(zhì)問(wèn)題

溫鐵軍很早就指出,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不能支撐起現(xiàn)代的上層建筑,20世紀(jì)90年代出現(xiàn)嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)原因是農(nóng)村基層組織越來(lái)越專業(yè)化和科層化,越來(lái)越不能適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[7]。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法養(yǎng)活大量的以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的科層組織。分田到戶以后,鄉(xiāng)村組織的正規(guī)化和規(guī)模的不斷擴(kuò)大,大量地消耗掉了從農(nóng)民那里提取來(lái)的寶貴資源,從而使農(nóng)村陷入——農(nóng)村基層組織不斷擴(kuò)張,要向農(nóng)民那里收取更多稅費(fèi)以養(yǎng)活基層組織;農(nóng)民負(fù)擔(dān)重,就更加不愿交納稅費(fèi);基層組織為了收稅費(fèi),就要進(jìn)一步擴(kuò)張——的惡性循環(huán)。從這個(gè)角度來(lái)理解溫鐵軍的意思,我們就可以看到作為農(nóng)村稅費(fèi)改革配套措施的鄉(xiāng)村體制改革的減人減負(fù)的邏輯。具體地說(shuō),在取消農(nóng)業(yè)稅后,中央和地方政府試圖通過(guò)在鄉(xiāng)村兩級(jí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),減少人員,來(lái)降低鄉(xiāng)村兩級(jí)的行政性財(cái)政支出,從而緩解取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級(jí)出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)。學(xué)界甚至有“稅費(fèi)改革倒逼鄉(xiāng)村體制改革”的說(shuō)法,意思是中央不再允許鄉(xiāng)村兩級(jí)向農(nóng)民收取任何費(fèi)用,同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的用途,從而使鄉(xiāng)村兩級(jí)不得不裁減人員,合并機(jī)構(gòu)。這也是為什么近年來(lái)全國(guó)各地農(nóng)村有很高的進(jìn)行以降低財(cái)政支出為目標(biāo)的鄉(xiāng)村體制改革積極性的原因。與此相關(guān)的議論認(rèn)為,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)村組織不再需要向農(nóng)民收取稅費(fèi),因此也無(wú)存在的必要,至少需要大規(guī)模精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),裁減人員。還有人認(rèn)為,國(guó)家過(guò)去對(duì)農(nóng)村的事務(wù)管得太多,而應(yīng)該退出鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)該通過(guò)培育民間力量來(lái)獲得內(nèi)生秩序,即所謂“官退民進(jìn)”。有人認(rèn)為,中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是官民比例太高,并且舉例說(shuō)明傳統(tǒng)中國(guó)是數(shù)百人養(yǎng)一個(gè)官,而現(xiàn)今農(nóng)村是二十八個(gè)農(nóng)民養(yǎng)一個(gè)官,等等。

如果從“養(yǎng)活”的角度來(lái)理解溫鐵軍的意思,則溫鐵軍的觀點(diǎn)至少是片面的,因?yàn)橹袊?guó)進(jìn)入21世紀(jì),已經(jīng)完成工業(yè)化,具有強(qiáng)大的工商業(yè)能力,農(nóng)業(yè)所占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重略過(guò)10%,養(yǎng)活鄉(xiāng)村基層組織的財(cái)力并不一定非得由小農(nóng)來(lái)支撐,而是可以由國(guó)家自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)支撐的。從公共財(cái)政及從公共服務(wù)公平的角度來(lái)看,過(guò)去直至當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村,農(nóng)民人均享受到的公共財(cái)政好處遠(yuǎn)不如城市人口所享受到的好處。如果說(shuō)鄉(xiāng)村基層組織本身也是一項(xiàng)公共品,則農(nóng)民無(wú)疑也應(yīng)該享受到由國(guó)家提供的強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村基層組織的服務(wù)。問(wèn)題是國(guó)家有無(wú)財(cái)力來(lái)養(yǎng)活一個(gè)強(qiáng)有力的基層組織體系。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r表明,國(guó)家已經(jīng)有了足夠的財(cái)政能力來(lái)支撐起一個(gè)強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織體系。從“減支”角度及從“養(yǎng)活”角度來(lái)討論農(nóng)村基層組織,來(lái)支配鄉(xiāng)村體制改革的思路,顯然是與當(dāng)前中國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及發(fā)展?fàn)顩r不相適合的。

另外需做說(shuō)明的是,所謂二十八個(gè)農(nóng)民養(yǎng)活一個(gè)官員,以及七八頂大蓋帽壓倒一頂破草帽的說(shuō)法,均是值得推敲的?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是大量民間事務(wù)進(jìn)入到國(guó)家管理的范疇內(nèi)。比如義務(wù)教育,在傳統(tǒng)時(shí)代國(guó)家是不用為教育付費(fèi)的,而現(xiàn)代社會(huì)義務(wù)教育被普遍認(rèn)為是國(guó)家的責(zé)任。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)最高的2000年前后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入的一半以上用于發(fā)放教師工資,這些教師也被當(dāng)作了農(nóng)民養(yǎng)的“官”,但顯然這樣的“官”是無(wú)法精簡(jiǎn)的。大蓋帽與破草帽之間的關(guān)系包括管理和服務(wù)兩個(gè)層面的關(guān)系,大蓋帽是現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜化的必然要求。中國(guó)的特點(diǎn)是,一方面仍然存在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),另一方面社會(huì)整體已經(jīng)進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì),進(jìn)入高度復(fù)雜且風(fēng)險(xiǎn)頗大的社會(huì),離開(kāi)了大蓋帽的管理,社會(huì)內(nèi)生秩序又不足,農(nóng)村社會(huì)就可能陷入無(wú)序狀況。舉例說(shuō),我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在采茶季節(jié)用劇毒農(nóng)藥噴灑殺蟲,農(nóng)民用高殘留農(nóng)藥來(lái)防治稻田的病蟲害,都是今日中國(guó)農(nóng)村普遍存在的食品安全問(wèn)題。若沒(méi)有大蓋帽在源頭的管理,中國(guó)的食品安全可能永無(wú)頭緒。

我們還可以從另一個(gè)角度來(lái)理解溫鐵軍的意思。溫鐵軍強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)并非是“養(yǎng)活”,而且是鄉(xiāng)村體制與農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的適應(yīng)狀況。即是說(shuō),我們必須依據(jù)農(nóng)村的實(shí)際來(lái)安排鄉(xiāng)村體制,我們要有一個(gè)適合農(nóng)村需要的鄉(xiāng)村組織制度安排。一個(gè)不適合鄉(xiāng)村實(shí)際的鄉(xiāng)村體制,不僅可能效率低下,而且可能制約鄉(xiāng)村的發(fā)展,破壞鄉(xiāng)村的秩序。也就是說(shuō),我們需要有一個(gè)與農(nóng)村實(shí)際情況相適宜的農(nóng)村基層組織制度及體系。農(nóng)村基層組織制度改革的核心并不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),減少人員,而在于建設(shè)一個(gè)與中國(guó)農(nóng)村實(shí)際需要(這又與國(guó)家在當(dāng)時(shí)階段的任務(wù)有關(guān)系)相適宜的制度與體系。

從前述討論中我們看到,在整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織是保證中國(guó)現(xiàn)代化立于不敗之地的重要基石,現(xiàn)在及未來(lái)數(shù)十年也是如此。但在不同時(shí)期,農(nóng)村基層組織的設(shè)置又有差異,其性質(zhì)則既有連續(xù)性,又有重要的不同。

作為國(guó)家與龐大農(nóng)村社會(huì)打交道的最基層單位,鄉(xiāng)村組織必須有效地面對(duì)千家萬(wàn)戶小農(nóng)。蘇力論證說(shuō),農(nóng)村熟人社會(huì)與現(xiàn)代制度之間天然存在著緊張關(guān)系,因?yàn)楝F(xiàn)代制度是以現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)為基礎(chǔ)來(lái)設(shè)置和安排的[4]。如果嚴(yán)格按照科層體制,按專業(yè)化分工的要求來(lái)與小農(nóng)打交道,就會(huì)出現(xiàn)低效率的問(wèn)題。因此,在過(guò)去的農(nóng)村基層工作中,總結(jié)出諸如“下去一籠統(tǒng)、上來(lái)再分工”,“上面千條線,下面一根針”及更具體的如包村駐點(diǎn)、集中突擊等工作方式方法。農(nóng)村社會(huì)是不規(guī)整的,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是低收入的,熟人社會(huì)是有不同于商業(yè)社會(huì)的內(nèi)生邏輯的,雖然整個(gè)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處在變遷中,但在可見(jiàn)的將來(lái),我們都無(wú)法得到一個(gè)被規(guī)整好了的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)。因此,農(nóng)村基層組織的性質(zhì)必須從農(nóng)村社會(huì)不規(guī)整這個(gè)基礎(chǔ)來(lái)賦予內(nèi)涵來(lái)給予理解。

當(dāng)然,我們還必須從農(nóng)村基層組織在目前階段所要擔(dān)負(fù)的責(zé)任、任務(wù)的角度來(lái)設(shè)置制度及理解其性質(zhì)。當(dāng)前農(nóng)村基層組織的主要任務(wù)一是有效管理農(nóng)村社會(huì),二是為農(nóng)村社會(huì)提出基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。在農(nóng)村內(nèi)生秩序能力越來(lái)越不足,從而出現(xiàn)了持續(xù)離散化趨勢(shì)的情況下,國(guó)家通過(guò)農(nóng)村基層組織力量介入到鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序生產(chǎn)之中就顯得尤為重要。

從管理的角度來(lái)看,農(nóng)村基層組織這根“針”具有明顯的綜合性、季節(jié)性、突擊性、靈活性、權(quán)宜性、人情性、軟硬兼施性、手段性的特點(diǎn),這些特點(diǎn)均與嚴(yán)格的科層化和專業(yè)化有很大不同?？梢赃M(jìn)一步歸結(jié)為其農(nóng)村基層組織性質(zhì)的“鄉(xiāng)土性”特征。越是往下,就越是具有明顯的鄉(xiāng)土性。比如,村干部一般是不會(huì)坐班辦公室的,是不完全脫產(chǎn)的,村民有事就直接找到村干部家里要求村干部處理的。村民完全可能在半夜三更因?yàn)榉蚱蕹臣芑蚋改讣辈《业酱甯刹考抑袑で髱椭?村干部也一般不會(huì)對(duì)半夜求助回絕說(shuō)等到了上班時(shí)間再來(lái)找。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)村組來(lái)說(shuō),科層化程度就高些,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的軟硬兼施,中心工作突擊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)節(jié)假日通常都不休息等特點(diǎn),就與縣級(jí)以上科層機(jī)構(gòu)按作息時(shí)間辦公有極大的不同。

從公共服務(wù)的角度來(lái)看,農(nóng)村的公共服務(wù)需要極其復(fù)雜,且往往難以精確計(jì)量,農(nóng)村公共服務(wù)中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。不僅如此,農(nóng)村公共服務(wù)主體的培育是需要長(zhǎng)期投入的專業(yè)化程度較高的群體,農(nóng)村公共服務(wù)是市場(chǎng)不能提供、市場(chǎng)提供不經(jīng)濟(jì)的服務(wù)。當(dāng)前在湖北省推行“以錢養(yǎng)事”的農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化方向的改革,是方向性的錯(cuò)誤,這種改革誤植了鄉(xiāng)村社會(huì)與發(fā)達(dá)的城市社會(huì)的語(yǔ)境。

七、小結(jié)

我們認(rèn)為,在中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的整個(gè)進(jìn)程中,在存在九億農(nóng)民的情況下,農(nóng)村總會(huì)有著眾多具體的問(wèn)題需要應(yīng)對(duì),雖然不同時(shí)期農(nóng)村需要應(yīng)對(duì)的具體問(wèn)題會(huì)有差異,但任何一個(gè)時(shí)期都有眾多要應(yīng)對(duì)的重大問(wèn)題則是必然。因此,保持一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織體系,對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化的順利進(jìn)行是極端重要的。因?yàn)椴煌瑫r(shí)期國(guó)家任務(wù)的差異,鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)的差異,農(nóng)村基層組織要發(fā)揮的具體功能會(huì)有所差異,但保持農(nóng)村基層組織強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力則是任何時(shí)期的要求。農(nóng)村基層組織強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力來(lái)自其與國(guó)家任務(wù)和鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)之間的契合性。離開(kāi)了具體的國(guó)家任務(wù)和特定的鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì),抽象談?wù)撧r(nóng)村基層組織的基礎(chǔ)能力是沒(méi)有意義的。只有適宜于特定鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)的農(nóng)村基層組織才能有效地完成具體的國(guó)家任務(wù),才能在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中保持農(nóng)村社會(huì)的有序,從而減輕現(xiàn)代化可能帶來(lái)的社會(huì)震蕩。今天中國(guó)農(nóng)村基層組織改革的關(guān)鍵不是要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),減少人員,而是要適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的特殊情況,來(lái)建構(gòu)一個(gè)在具體國(guó)家任務(wù)指導(dǎo)下的適宜農(nóng)村社會(huì)性質(zhì)與狀況的具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的農(nóng)村基層組織體系。

當(dāng)前正在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展的鄉(xiāng)村體制改革,其政策目標(biāo)似乎不在強(qiáng)化農(nóng)村基層組織的基礎(chǔ)能力,并以此來(lái)塑造農(nóng)村基層組織,而是要取消農(nóng)村基層組織的作用。諸如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員、取消村民小組長(zhǎng)等改革,都主要是在形式上變動(dòng),這種變動(dòng)不懂得當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層組織所面對(duì)的鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì),也不理解國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)要求,這樣的改革就成了地地道道的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的折騰。

當(dāng)前進(jìn)行的鄉(xiāng)村體制改革,正確的方向只能是在正確理解農(nóng)村基層組織所面對(duì)的國(guó)家任務(wù)和特定鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)的基礎(chǔ)上,即正確理解農(nóng)村基層組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上展開(kāi),這種展開(kāi)的核心不是進(jìn)行形式上的改革,而是將舊形式賦予新內(nèi)容。在當(dāng)前已有的農(nóng)村基層組織體系中,在不根本改變農(nóng)村基層組織架構(gòu)的情況下,開(kāi)啟鄉(xiāng)村體制改革的保守主義方案,是當(dāng)前正在進(jìn)行的鄉(xiāng)村體制改革設(shè)計(jì)者及實(shí)施者所急需的大智慧。

注釋:

①詳細(xì)研究可參見(jiàn)呂德文:《治理“釘子戶”》,華中科技大學(xué)2009年博士生論文。

②有人以為只要國(guó)家不管農(nóng)村,農(nóng)村就可以內(nèi)生出秩序。有人說(shuō)“農(nóng)民最聰明”,他們懂得如何自發(fā)地應(yīng)對(duì)生產(chǎn)生活中的秩序。這種認(rèn)識(shí)和說(shuō)法以為當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)仍然處在傳統(tǒng)時(shí)代,忽視了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)早已開(kāi)放,人財(cái)物正在流出,農(nóng)村內(nèi)生秩序幾乎沒(méi)有可能的現(xiàn)實(shí)。

③詳細(xì)的討論可以參見(jiàn)曹錦清等:《當(dāng)代浙北鄉(xiāng)村的社會(huì)文化變遷》,上海遠(yuǎn)東出版社2001年版。

④參見(jiàn)賀雪峰:《試論二十世紀(jì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的邏輯》,《中國(guó)鄉(xiāng)村研究》第五輯,福建教育出版社2007年版。

⑤陳柏峰:《混混與鄉(xiāng)土邏輯的變遷》,華中科技大學(xué)2008年博士生論文。

⑥參見(jiàn)蘇力:《送法下鄉(xiāng)》中關(guān)于村干部一章的討論,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版。

[1]杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家[M].南京:江蘇人民出版社,1994.

[2]羅興佐.治水:國(guó)家介入與農(nóng)民合作[M].武漢:湖北人民出版社,2006.

[3]賀雪峰.論鄉(xiāng)村秩序的均衡[J].云南社會(huì)科學(xué),1998,(3). [4]蘇力.送法下鄉(xiāng)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

[5]申端鋒.軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2007,(2). [6]賀雪峰,何包鋼.民主化村級(jí)治理的兩種類型[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2002,(6).

[7]溫鐵軍.解構(gòu)現(xiàn)代化[M].廣州:廣東人民出版社,2004.

[責(zé)任編輯:王 篆]

D42

A

1008-7168(2010)06-0045-17

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.008

2010204212

賀雪峰(1968-),男,湖北荊門人,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任,教授,博士生導(dǎo)師。