高校依法治理的主要制約因素與改善途徑

耿 波

（徐州工程學(xué)院 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

面對(duì)教育國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)，高校管理如何適應(yīng)國(guó)際環(huán)境，將高校管理納入法治化軌道，一切依法辦事、依法治校，這是高校管理者必須認(rèn)真研究的課題。依法治校是指學(xué)校根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)管理學(xué)校事務(wù)，具體地說，就是指學(xué)校各級(jí)管理者依據(jù)國(guó)家法律、部門法規(guī)和學(xué)校自身的規(guī)章制度，從事辦學(xué)活動(dòng)，依法管理學(xué)校。隨著高等教育的發(fā)展，依法治校已經(jīng)成為高校管理轉(zhuǎn)型中的一種必然選擇。

一、高校依法治理的必要性

1.依法治校是貫徹中央依法治國(guó)方略的需要。

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，厲行法治是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。鄧小平同志一貫反對(duì)人治，反對(duì)以黨治國(guó)、以黨代政；反對(duì)政企不分、政事不分。他多次強(qiáng)調(diào)要“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，變?nèi)酥螢榉ㄖ?。黨的十五大將依法治國(guó)上升為基本治國(guó)方略，十六大進(jìn)一步豐富和發(fā)展了依法治國(guó)的思想，依法治國(guó)已經(jīng)成為我國(guó)憲法的基本原則，是人民最高意志和最高利益的體現(xiàn)。依法治教、依法治校是貫徹中央依法治國(guó)方略，實(shí)現(xiàn)憲法原則即人民根本意志和根本利益的需要。

2.依法治校是維護(hù)師生合法權(quán)益的必然要求。

高等教育的發(fā)展最終要依靠廣大教師的嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)，依法保護(hù)教師的學(xué)術(shù)自由，保護(hù)教師的知情權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保護(hù)教師收益、晉升和評(píng)職的合法權(quán)益，保護(hù)教師的人格尊嚴(yán)和社會(huì)地位，是高等教育保持內(nèi)在活力的關(guān)鍵。目前我國(guó)高校中教師的主人翁地位被扭曲，極大地?fù)p害了教師的自尊心和教學(xué)、創(chuàng)造熱情，這是我國(guó)高校教學(xué)、科研水平低下的根本原因之一。扭轉(zhuǎn)這一權(quán)力異化現(xiàn)象，唯有依法而治。有些高校處罰學(xué)生隨意性較大，學(xué)生權(quán)益受到侵犯難以得到有效的法律救濟(jì)。有些高校存在不合理的亂收費(fèi)現(xiàn)象，廣大學(xué)生和家長(zhǎng)不堪重負(fù)，學(xué)生的受教育權(quán)在一定程度上受到了侵害。這些都與高校沒有樹立依法治理的理念有很大關(guān)系。要有效維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，就必須貫徹依法治校的理念。

3.依法治校是提高辦學(xué)質(zhì)量和效益的需要。

高校發(fā)展的基礎(chǔ)在人才，高校留人的基礎(chǔ)是事業(yè)，創(chuàng)造事業(yè)的基礎(chǔ)是創(chuàng)業(yè)環(huán)境。近年來(lái)，在高校中，許多方面無(wú)法可依、有法不依，在高校管理的某些方面缺乏規(guī)范、正當(dāng)?shù)某绦颍霈F(xiàn)了一些亂像，這些亂像反過來(lái)影響了高校的辦學(xué)質(zhì)量和效益。從根本上來(lái)看，這是法制缺乏并輕視法治的結(jié)果。我國(guó)教育法明確規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)“按章程自主管理”，“依法接受監(jiān)督”。然而，“《學(xué)校章程》因其過于原則而經(jīng)常被認(rèn)為是‘沒用’的東西”。建立健全以憲法、法律、法規(guī)和行政規(guī)章為基礎(chǔ)，以學(xué)校章程和一系列合理合法、規(guī)范正當(dāng)?shù)男?nèi)規(guī)章制度為運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)的法治系統(tǒng)工程，依法治校，是既出質(zhì)量又出效益，既治標(biāo)又治本的戰(zhàn)略舉措。

4.依法治校是應(yīng)對(duì)國(guó)際高等教育競(jìng)爭(zhēng)的需要。

早在十八、十九世紀(jì)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就開始了以法治教、以法治校的歷程，二十世紀(jì)以來(lái)特別是二戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育向大眾化、現(xiàn)代化、國(guó)際化目標(biāo)邁進(jìn)，各國(guó)為促進(jìn)和保障其高等教育的活力及其快速、持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，頒布了大量的法律法規(guī)。經(jīng)過兩百多年的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家先后于二十世紀(jì)六七十年代完成了高等教育的法治化。八十年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家為保持其高等教育的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，又掀起了新一輪立法高潮，現(xiàn)已基本完成，高等教育的法治化達(dá)到了很高的水平。我國(guó)在這方面起步較晚，與英、美、法、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，尚有很大差距，面對(duì)加入WTO后的國(guó)際高等教育新形勢(shì)，我國(guó)高校必須迎頭趕上。否則，我們便既不能管好自己，又不能與他國(guó)很好地交流合作，依法治教、依法治校勢(shì)在必行。

二、高校依法治理的主要制約因素

1.官本位作風(fēng)尚未徹底改變，人治傳統(tǒng)依然存在。

兩千多年的封建專制主義對(duì)我國(guó)法制的影響是深遠(yuǎn)的，“重人治輕法治”是封建法制的突出特征之一。兩千年來(lái)，“人治”不僅是一種治國(guó)方略，更是作為一種意識(shí)形態(tài)和社會(huì)文化現(xiàn)象傳襲下來(lái)，它滲透到社會(huì)的各個(gè)層面。高校作為社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)，自然也不可避免地要受到這種不良文化積淀的影響，在高校突出表現(xiàn)為：領(lǐng)導(dǎo)者的意志決定學(xué)校的發(fā)展，學(xué)校的規(guī)章制度因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而變化。相當(dāng)一部分高校的管理人員在對(duì)待教師和學(xué)生管理的問題上，不尊重教師和學(xué)生的權(quán)利與人格。例如，某位同學(xué)在畢業(yè)時(shí)學(xué)校拒不發(fā)給其畢業(yè)證與學(xué)位證，理由是他曾經(jīng)考試作弊已被取消學(xué)籍。這位同學(xué)四處申訴，國(guó)家教育部為此專門給該校發(fā)文，指出其對(duì)該生處分不當(dāng)之處，該校的負(fù)責(zé)人卻堅(jiān)持說解決問題的唯一辦法是該生必須回去參加高考，只要考上，學(xué)校馬上就頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證給他。從中我們可以看出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下形成的行政管理思維依然存在。

2.教育法制不夠完善。

改革開放后，我國(guó)加強(qiáng)了教育立法工作和規(guī)章制度建設(shè)，教育法制建設(shè)也取得了可喜成就。《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等法律的頒布，以及大量的教育行政法規(guī)的制定，為依法治校的推行作了法律鋪墊。但高等教育立法缺口仍很大，如明確學(xué)生具體權(quán)利和義務(wù)的《學(xué)生法》、《校園安全法》等就亟待出臺(tái)。而有的高等教育法律法規(guī)又過于籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，不便操作，難于執(zhí)行和落實(shí)。教育立法的不完善對(duì)高校依法治校工作帶來(lái)了較大阻力。

3.部分管理人員法治意識(shí)欠缺，且不注重程序的合法性。

高校管理人員隊(duì)伍中有相當(dāng)一部分人法制觀念淡薄，法律意識(shí)不強(qiáng)，在工作中，常常有意無(wú)意地將有關(guān)法律規(guī)定置諸腦后，因而發(fā)生學(xué)生狀告母校、教職員工狀告本單位或教育行政主管部門侵權(quán)的事件。另外，高校管理人員隊(duì)伍來(lái)源主要有兩個(gè)：一是因?yàn)榻虒W(xué)、科研成績(jī)突出，中途轉(zhuǎn)崗從事管理工作；一是從行政機(jī)關(guān)或軍隊(duì)轉(zhuǎn)入高校從事管理工作。真正專業(yè)的高校管理人員所占比例很少，因而管理手段單一，習(xí)慣采取行政命令的方式，長(zhǎng)官意志大行其道，不注重管理程序的規(guī)范合法性。

4.高校管理工作的許多方面不夠透明。

高校在進(jìn)行學(xué)位評(píng)定、職稱評(píng)定、研究生導(dǎo)師評(píng)定、處分學(xué)生、招生、基建招標(biāo)等活動(dòng)中普遍缺乏透明度。如教師的職稱評(píng)定，評(píng)定依據(jù)的一般是各種指標(biāo)的綜合得分情況，但參與評(píng)定的教師一般都不知道自己及他人具體的得分情況。如研究生招生，尤其是考博時(shí)，同導(dǎo)師的“關(guān)系”如何成為能否被錄取的重要因素。而且對(duì)考研、考博的考生來(lái)講，往往只能查到自己的成績(jī)，根本不知道別人的成績(jī)和自己的考試成績(jī)?cè)谄渲械呐琶闆r。管理工作的不透明，不僅侵犯了當(dāng)事人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且會(huì)滋生腐敗，使依法治校流于空談。

三、高校依法治理的改善途徑

1.堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)高校民主政治建設(shè)。

社會(huì)主義的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，依法治校必須堅(jiān)持以人為本。高校管理體制中的民主政治建設(shè)，應(yīng)該按照憲法的規(guī)定，從健全民主制度入手，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保障和尊重全體教職員工和學(xué)生的民主權(quán)利。要擴(kuò)大民主選舉的范圍，除選舉教代會(huì)、職代會(huì)代表外，還應(yīng)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提名相結(jié)合，對(duì)學(xué)校中層干部進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)、民主推薦，對(duì)黨、工、團(tuán)干部進(jìn)行民主選舉。要充分聽取教代會(huì)代表意見，讓代表參與學(xué)校重大決策、干部考評(píng)、財(cái)務(wù)審查。在學(xué)校學(xué)科建設(shè)方面應(yīng)認(rèn)真聽取學(xué)科專家意見，讓他們直接參與決策。要充分尊重學(xué)生的主體地位，發(fā)揮教師的主導(dǎo)作用。學(xué)校的中心工作應(yīng)該圍繞學(xué)生的全面成長(zhǎng)與成才，使其真正成為培養(yǎng)和服務(wù)的對(duì)象，堅(jiān)持一切為了學(xué)生，一切服務(wù)于學(xué)生，重視并落實(shí)學(xué)生對(duì)學(xué)校改革、發(fā)展的意見建議；必須全心全意依靠教職工辦學(xué)，大力推行校務(wù)公開制度、不斷健全教代會(huì)制度、堅(jiān)持重大決策征詢通報(bào)制度、積極推行公示制度、建立校內(nèi)申訴制度，充分尊重和發(fā)揮院校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在教學(xué)、科研、師資隊(duì)伍建設(shè)等學(xué)術(shù)工作中的決定權(quán)，不斷擴(kuò)大民主治校的范圍，使教職工知校情、議校事、參校政，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)校決策與管理的透明度，增強(qiáng)學(xué)校的凝聚力，形成“深入了解校情、充分反映意見、廣泛集中智慧”的決策機(jī)制。

2.建立完善的實(shí)體制度和程序制度。

依法治校中的“法”，既包括全社會(huì)共同遵守的一般法律，又包括專門規(guī)范教育事項(xiàng)的特別法律，還包括學(xué)校根據(jù)自身實(shí)際情況在法律授權(quán)范圍內(nèi)制定的內(nèi)部規(guī)章制度。學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的內(nèi)容和制定程序是否合法，是能否實(shí)行依法治校的重要標(biāo)志。目前某些學(xué)校的部門習(xí)慣于口口相傳，以言代法，疏于制度建設(shè)，這對(duì)學(xué)校管理的公開、公正形成了負(fù)面的影響。實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，要靠正義的程序。這就要求學(xué)校工作人員應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序辦事，避免任意妄為，即使出現(xiàn)糾紛也能合理解釋。還應(yīng)建立完善的執(zhí)行程序，法律不是為了法律自身而被制定的，是通過法律的執(zhí)行成為社會(huì)的約束，使高效管理中各部分各得其所，各盡其能。

3.不斷提升高校管理人員的法律素質(zhì)。

高校管理人員在管理中能否嚴(yán)格按照法律和制度辦事，關(guān)系到依法治校的實(shí)施狀況如何。因此，管理人員的法律素質(zhì)就顯得尤為重要，成為依法治校的根本。這些素質(zhì)至少應(yīng)包括以下兩個(gè)方面：首先，具有很強(qiáng)的法治觀念。管理人員能夠自覺地按照法律和制度來(lái)管理學(xué)校事務(wù)，必須確立較強(qiáng)的法治觀念，如法律至上觀念、民權(quán)觀念和平等觀念，同時(shí)必須摒棄人治的觀念，如權(quán)力至上觀念、官本位觀念和等級(jí)觀念。其次，熟悉相關(guān)的法律和制度。高校管理的事務(wù)大多有相應(yīng)的法律和制度加以規(guī)范，許多情況下管理本身就是運(yùn)用法律和制度處理具體事務(wù)的過程。只有熟悉所處理事務(wù)相關(guān)的法律規(guī)定和學(xué)校的管理制度才能夠依照法律和制度辦事。提升管理人員法律素質(zhì)的途徑主要是學(xué)校對(duì)管理人員應(yīng)在上崗培訓(xùn)、日常培訓(xùn)時(shí)加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，從而培養(yǎng)依法辦事的意識(shí)。

4.強(qiáng)化法制宣傳，構(gòu)建自覺守法環(huán)境。

依法治校的前提是師生員工知法、懂法，這就需解決好三個(gè)問題：一要提高師生員工對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)知水平；二要增強(qiáng)師生員工的法制意識(shí)，自覺依法辦事；三要引導(dǎo)師生員工運(yùn)用法律法規(guī)維護(hù)自己的合法權(quán)益。要解決這些問題，首要的任務(wù)是普法學(xué)法，強(qiáng)化法制宣傳，倡導(dǎo)自覺守法，營(yíng)造依法治校的良好環(huán)境。要不斷提高師生員工的道德水準(zhǔn)和法律素質(zhì)，提高師生依法處理各種關(guān)系的能力。通過讓師生員工知法，從而樹立師生員工正確的公民權(quán)利義務(wù)觀。沒有對(duì)權(quán)利的要求，就產(chǎn)生不了對(duì)法的需求與渴望；沒有對(duì)義務(wù)的履行，就不可能形成和諧的大學(xué)環(huán)境。

弘揚(yáng)法治，運(yùn)用法律管理高校，既是一種現(xiàn)代化思想，又是一種現(xiàn)代化手段。只有推進(jìn)高校法治化進(jìn)程，才有可能在高校的管理實(shí)踐過程中合法、公正、平等地對(duì)待每一個(gè)管理相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利，維護(hù)教育工作者和受教育者的合法權(quán)益，才有可能實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部權(quán)力與權(quán)利體系的法律治理，解決好在高校管理中存在的問題。

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