淺談會計委派制度在中國的運用

王亞麗

一、會計委派制度概述及其在中國運用的動因

（一）會計委派制度的概述。會計委派制度原來是西方公司治理結構中所有者約束和監(jiān)督經營者行為的一種制度，在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。它實行兩權分離的企業(yè)由企業(yè)的所有者委任派遣主要會計人員的一種管理制度，并對他們的任免調遣、考核、獎懲、工資和福利待遇進行統(tǒng)一管理的一種會計人員管理制度。該制度旨在通過加強對會計人員的管理，整頓和規(guī)范會計工作秩序，加強會計監(jiān)督，防止會計信息失真，維護財經紀律。在中國運用的比較晚，1998年1月22中紀委二次全會提出“改革會計人員管理體制，在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進行會計委派制度試點。”會計委派制是和會計任命制相對的，它的主要特點是企業(yè)的主要會計人員由所有者委派，經營者不得干涉委派會計人員的工作，也就是說，主要會計人員的任用不是由經營者任命而是由所有者委派，經營者不得干涉。會計人員委派制是一種全新的會計管理模式，是解決目前會計領域出現(xiàn)的一些問題的有效舉措。內部委派在中國許多大型企業(yè)集團都有試點，如武漢鋼鐵集團公司、馬鞍山鋼鐵股份有限公司、北京華都集團等。

（二）中國實行會計委派制的動因

1.為適應集團內部改革的要求。隨著集團公司資產的逐步增加，財務分散管理的弊端逐漸顯露出來。主要表現(xiàn)在：資金管理分散，集團公司不能有效地利用資金，所屬單位在銀行多頭開戶，部分收入形成賬外資金等情況。這些都要求集團公司加強對所屬子公司的管理和控制。

2.為了集團財務管理的需要。各成員企業(yè)、控股子公司等的會計人員，受所在單位的領導，而集團公司所需各種財務數據，都需要所屬單位提供，由于財務部對其管理權，給工作帶來不便。企業(yè)集團內部委派制，即由集團（母公司）向下屬企業(yè)或子公司委派會計人員，對委派的會計人員一般由集團進行直接管理，包括行政關系、個人檔案、工資福利等。

二、會計委派制的科學性及積極作用

實行科學的會計管理體制，能充分調動會計的工作積極性，充分體現(xiàn)會計的自身價值。會計人員實行“國家委派制”是適應現(xiàn)代經濟形式的科學管理體制，其科學性在于：

（一）能充分發(fā)揮會計的監(jiān)督職能，避免或減少違法、違紀事件的發(fā)生。會計監(jiān)督是否有效，關鍵在于會計人員的獨立性。所謂獨立性即是會計人員能否不受被監(jiān)督者支配，如果缺乏這種獨立性，則會計監(jiān)督就會形同虛設，而實行“國家委派制”從根本上解決了這一問題。會計委派制度沒有固定模式，可依據各自的實際情況，受委派單位的性質、特點采用不同的委派方法或是將委派人員納入財政局視同正式干部直接管理；或是將委派人員編制控制在財政局，其它方面均在原單位，工作上接受財政局監(jiān)督的間接管理；或是將委派人員的編制、人事關系留在原單位，其工資性經濟收入納入財政局統(tǒng)一發(fā)放，不參與原單位的任何經濟分配，接受財政局和受委派單位的雙重領導和監(jiān)督等形式。無論采取哪種委派形式，都具有較強的獨立性。會計人員解除了受委派單位的依附關系，能排除干擾，消除顧慮，行使會計法規(guī)賦予他的權利，對違反財經紀律，不符合財務制度的人和事作堅決的斗爭。配合財政、紀檢機關維護財經紀律的嚴肅性。把監(jiān)督工作做在事前，財務工作納入正軌，規(guī)范了領導干部的經濟行為，增強其法律意識，從而有效地減少和避免了經濟領域的違法犯罪行為。

（二）是加強會計監(jiān)督和從源頭上防治消極腐敗現(xiàn)象的有效措施。各種腐敗和貪污犯罪等經濟案件往往都與單位的財會工作密切相關，抓住了會計監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，就能控制住源頭。在經濟領域，很多權、錢交易的腐敗行為，都是由領導干部直接干預具體的經濟行為造成的，經濟管理體制的不完善和存在的漏洞為腐敗的滋長提供了適宜的條件和土壤。某些事業(yè)單位的領導也受到不良的社會風氣影響而出現(xiàn)運用資金方面的雜亂，學了一些不正之風，濫用資金、私拿回扣、弄虛作假、公款吃喝、公款送禮等違法亂紀的事情發(fā)生。所以近幾年來，在事業(yè)單位出現(xiàn)的公款私用的現(xiàn)象日益嚴重，導致了集體資產的大量流失，會計信息失真嚴重，財務秩序陷入紊亂。

會計委派制的實行使財務活動處于財政部門的監(jiān)督之下，財政部門統(tǒng)一資金核算，對違反財經制度的單位進行曝光，以加強財政監(jiān)督力度。這樣，就有利于加強勤政廉政建設，有效地防治某些腐敗現(xiàn)象的產生，進一步深化了財務管理制度的改革，強化監(jiān)督制約機制。杜絕了擅自改變用途、亂支濫用、公款私用等現(xiàn)象，促使其自覺遵守財經制度，合理使用資金，加大了從源頭上預防和治理腐敗的工作力度。

三、會計委派制在實際中存在的問題

通過不同形式的會計委派制的實踐都可以從不同的方面驗證會計委派制的可行性與必要性。但通過比較與實踐過程的，也出現(xiàn)了很多不足與需要完善的地方。

（一）委派會計人員的地位和待遇不盡合理。單位的財務負責人按慣例是單位的中層干部，委派去的會計主管和財務總監(jiān)也不例外?，F(xiàn)在有些試點單位，賦予財務總監(jiān)或會計主管以單位副職領導人的地位，雖然地位提高了，但與其地位相適應的待遇問題卻出現(xiàn)了矛盾，委派會計人員的工資和獎金由誰發(fā)放才更加合理呢？目前的做法是，一些地方是由派出的財政部門發(fā)放，而多數是由被派往的單位發(fā)放，根據權利與義務對等的原則以及“誰受益誰負擔”的原則，委派會計人員的工資和獎金以及住房等福利，理應由派出的財政部門負擔。因此，由被委派的單位負責工資福利的做法，是不太符合權利與義務對等原則的，但如果全部由財政部門發(fā)放，那么勢必會加大財政部門的財政負擔，財政部門又會有具體困難。

（二）實行會計委派與《企業(yè)法》中規(guī)定有沖突。根據《會計法》、《企業(yè)轉換經營機制條例》中規(guī)定：“企業(yè)依法擁有人事自主權”和《會計法》規(guī)定的各單位應根據業(yè)務的需要設置會計人員并指定主管會計以及“單位負責人為本單位會計行為的責任主體”的提法，實施會計委派制確實有一些矛盾。經濟體制改革后，多種經濟成分共同發(fā)展，企業(yè)已成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立法人主體，廠長、經理擁有勞動用工、人事管理、工資獎金分配權，企業(yè)會計也就不折不扣地成為廠長、經理領導下的內部職工，必須接受經營管理，會計人員實質上失去了代表所有者進行會計監(jiān)督的資格。但是，隨著會計委派制的進一步完善，在搞活監(jiān)督的同時幫助單位建立健全財務管理制度，將單位的理財機制納入正常的法制軌道，以優(yōu)質、高效的服務爭取單位的配合和支持，增強他們自覺接受監(jiān)督意識，讓單位實實在在感受到會計委派帶來的好處，以上的矛盾也就迎刃而解了。

四、對搞好會計委派制的幾點建議

實行會計委派制，其優(yōu)越性是顯而易見的，但要使其優(yōu)越充分發(fā)揮出來，筆者認為以下幾點建議還應注意。

（一）改革委派會計人員的管理體制。在會計委派制實施以前，會計人員是單位的一員，由于受工資、獎金、升遷等各方面因素的制約，對領導往往唯命是從，不能有效地行使會計的監(jiān)督職能。因此，實施會計委派制，應首先從改革會計人員管理體制入手，將委派人員的編制和工資明確在財政部門或其相應的會計委派管理部門，使委派會計人員能夠理直氣壯地執(zhí)行自己的職責。其次要健全和完善委派人員的后續(xù)管理機制，提高他們依法理財的積極性和自覺性。在會計人員的管理上，尤其要注意不應存“另類編制”。這樣，容易挫傷委派會計人員對自己從事會計工作的積極性。因此，對委派人員與財政系統(tǒng)內部人員應一視同仁，除按規(guī)定正常的輪崗外，可根據其表現(xiàn)和工作需要在財政系統(tǒng)內部進行流動。這樣，即可引進競爭機智，又能為長期從事財政管理的干部提供到一線實踐的機會。此外，對委派人員建立述職和獎懲制度，使綜合素質高的委派人員脫穎而出。

（二）強化會計委派的服務職能。強化委派人員的服務意識，自覺與單位融為一體，積極提出合理化建議，使財務管理在促進各項事業(yè)發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。其次要嚴把選人關，確保把業(yè)務能力強、政治素質高、組織協(xié)調能力好的人選進會計委派隊伍。同時要抓好委派人員的繼續(xù)教育，讓他們及時地掌握新的政策法規(guī)，不斷提高業(yè)務素質。同時，會計委派機構要簡化工作程序，改善服務態(tài)度和質量，提高工作效益。

（三）理順管理機構內部關系，提高各項管理。在會計委派制實施以前，各地大多出現(xiàn)了預算外資金管理和政府采購制度。實施會計委派制應當與預算外資金管理，政府采購制相互協(xié)調和配合，避免造成新的浪費和增加財政負擔。實行會計委派又同時實行“收支二條線”管理的單位，預算外資金管理的責任應主要由委派人員承但，可實行預算外資金管理機構審批月份或季度的開支計劃，由委派人員負責日常監(jiān)督和管理，預算外資金管理機構不再進行日常檢查，可以集中精力對大的資金流向予以監(jiān)督和控制。而政府采購機構可嘗試與會計委派管理機構予以合并，既可減少人員編制，減輕支出負擔，又可以保證政府采購實施的效果。