土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實證分析與對策——基于《物權(quán)法》頒布以來法院判決的梳理與研究

呂金芳,郭林將

(富陽市人民檢察院,浙江富陽311400)

土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國特有的土地制度,其對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定與持續(xù)、國民經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展、城鄉(xiāng)社會的平衡與和諧均具有重大影響。在構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實效直接關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決與國家和諧穩(wěn)定的大局。農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強,農(nóng)民富則國家盛,農(nóng)村穩(wěn)則社會安。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)進入流通領(lǐng)域,并以一定運作方式(發(fā)包、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓)在不同主體之間的流動[1]。筆者以2007年《物權(quán)法》頒布以來富陽市人民法院有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的判決為樣本,分析其運行的問題與困境,并有針對性地提出對策措施與司法建議。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的實證分析

盡管土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的種類、方式眾多,但是基本可以劃分為兩個階段,即發(fā)包階段的流轉(zhuǎn)和承包階段的流轉(zhuǎn),其中發(fā)包(亦可稱之為權(quán)利的創(chuàng)設(shè))是一種特殊的流轉(zhuǎn)方式,構(gòu)成其他流轉(zhuǎn)方式的前提與基礎(chǔ)。筆者以流轉(zhuǎn)的時間先后為序,分述各階段的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)于發(fā)包時流轉(zhuǎn)的實證分析

筆者選取富陽市人民法院2007年以來5件土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件為樣本,以發(fā)包方式、經(jīng)營管理、司法救濟等方面為切入點,分析土地承包經(jīng)營權(quán)在創(chuàng)設(shè)階段的問題與困境。該5件案例,1件調(diào)解結(jié)案,4件判決結(jié)案,以序號1—5分別編號。調(diào)解書:(1)(2007)富新民一初字第282號(2007年7月11日)。判決書:(2)(2007)富民一初字第267號(2007年3月13日);(3)(2007)富民一初字第1692號(2007年11月3日);(4)(2008)富民一初字第1366號(2009年3月29日);(5)(2008)富民一初字第1668號(2008年12月10日)。

1.土地承包基本情況

(1)承包方式。1件案例采用家庭承包方式,其余4件案例均為其他方式承包中的協(xié)商承包方式。

(2)承包期限。2件案例法院判決合同有效,繼續(xù)履行,不存在合同解除情形。其余3件案例的承包期限分別為10年、4年、3年,合同解除時實際履行時間分別為7.25年、3.42年、4.83年,合同履行率①分別為72.5%、85.5%、超期61%,平均履行率只有73%。

(3)登記造冊、辦理承包經(jīng)營權(quán)證。1件案例為家庭承包方式,登記造冊,辦理權(quán)證,其余4件案例均未登記造冊,也未辦理權(quán)證,比例高達80%。

(4)對外發(fā)包程序合法性。在對外發(fā)包的3件案例中,土地類別為魚塘、林地、耕地,沒有一件為“四荒”土地,而且也沒有一件履行了合法的表決程序和審批程序,違法比例達60%。

2.雙方訴求與司法救濟情況

(1)違約情形。1件案例雙方違約,2件案例發(fā)包方違約,2件案例承包方違約,雙方違約率各為50%。

(2)司法救濟。就合同效力而言,承包方要求確認合同效力的1件案例,得到法院支持。就承包款而言,發(fā)包方要求支付承包款的3件案例,其承包款的請求與數(shù)額均在一定程度上得到法院支持。就訴求滿足度而言,5件案例平均訴求滿足度為71.9%。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)于承包時流轉(zhuǎn)的實證分析

筆者選取富陽市人民法院2007年以來7件土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件為樣本,以流轉(zhuǎn)方式、行政監(jiān)管、法律保障等方面為切入點,分析土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)階段的問題與困境。該7件案例,6件判決結(jié)案,1件調(diào)解結(jié)案,以序號6—12分別編號。判決書:(6)(2007)富大民一初字第94號(2007年6月25日);(7)(2007)富大民一初字第95號(2007年6月25日);(8)(2007)富民一初字第1784號(2007年10月29日);(9)(2007)富民一初字第2018號(2007年11月28日);(10)(2009)杭富民初字第50號(2009年2月11日);(11)(2009)杭富民初字第51號(2009年2月21日)。調(diào)解書:(12)(2008)富大民一初字第190號(2008年7月7日)。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

(1)流轉(zhuǎn)方式與合同形式。案例全部以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn),即使1件案例雙方未履行,也口頭約定轉(zhuǎn)包方式。1件案例未簽訂正式合同,比例為14.29%,2件案例簽訂書面合同,比例為28.57%,4件案例為口頭合同,比例為57.14%?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十七條所確立的“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)簽訂書面合同”的要求,實現(xiàn)率僅28.57%。所有案例均在本集體經(jīng)濟組織成員間流轉(zhuǎn)反映了承包土地流轉(zhuǎn)的市場化程度不高?？梢酝贫?土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的欠缺,導(dǎo)致雙方當(dāng)事人信息不對稱,不能及時溝通是這一現(xiàn)象的重要原因。

(2)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案。1件案例因合同未成立不存在備案情況,2件案例由發(fā)包方轉(zhuǎn)包無須進行備案。4件案例應(yīng)當(dāng)備案而沒有備案,比例竟為100%。

(3)土地類別、承包面積與承包費。土地類別魚塘、礦山、茶山各1件,比例各為14.29%,耕地4件,比例為57.14%。除2件案例面積未經(jīng)丈量外,其余5件案例的土地承包總面積為86.7畝,平均17.34畝。除2件案例未確定承包費外,其余5件案例的年均承包費為18096元。此外,礦山承包費顯著高于其他案例,高達60000元/年,耕地承包費在7500元左右,基本平衡。除2件案例外,其余案例的付款方式均為每年底支付當(dāng)年承包費。

2.雙方訴求與司法救濟情況

(1)訴訟原因。1件轉(zhuǎn)包受讓方違約而發(fā)包方為原告,2件發(fā)包方違約而承包方為原告,4件轉(zhuǎn)包受讓方違約而承包方為原告。轉(zhuǎn)包受讓方違約案例共5件,比例高達71.43%。一方面,反映了當(dāng)事人守約意識、責(zé)任意識不強,另一方面,反映了合同條款規(guī)范性較差,缺乏對違約行為的制約機制與懲處手段。雖然發(fā)包方違約案件只有2件,比例僅為28.57%,但是此類案件原告數(shù)量眾多,2件案例的原告人數(shù)高達18人,7件案例原告總?cè)藬?shù)才23人,占了全部案例原告人數(shù)的78.26%。因此,此類案件所隱藏的問題相當(dāng)嚴重,若不妥善處理極易引起集體上訪事件,直接影響新農(nóng)村建設(shè)與整個社會的和諧穩(wěn)定。而且,這類案件的訴因均是由于發(fā)包方違約?？梢哉f,發(fā)包方權(quán)力行使的合法性、正當(dāng)性以及權(quán)力行使是否符合正當(dāng)程序?qū)Υ祟惏讣挠绊懮醮?應(yīng)予重視。

(2)原告訴求與被告抗辯。1件涉及物權(quán)請求權(quán)即要求停止侵害,返還土地,比例為14.29%,1件涉及定金罰則,比例為14.29%,2件涉及確認行為無效,比例為28.57%,3件涉及支付承包款,比例為42.86%。4件案例被告未答辯,自動放棄舉證、質(zhì)證權(quán)利,比例高達57.14%,即使答辯了理由也非常簡單,反映了被告方對司法程序相當(dāng)陌生,難以在訴訟中維護自身權(quán)益。

(3)司法救濟。承包方要求停止侵害,返還土地的1件案例,得到法院部分支持,訴求滿足度為50%,要求雙倍返還定金并賠償損失的1件案例,得到部分支持,訴求滿足度只有27.90%,相對較低。其余案件原告訴求均得到法院全部支持,訴求滿足度為100%。案例平均訴求滿足度為82.56%。這說明了在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)階段司法機關(guān)對守約方的權(quán)益保護比較全面。

基于土地承包經(jīng)營權(quán)于發(fā)包、承包兩個流轉(zhuǎn)階段的實證分析,筆者得出以下結(jié)論:(1)發(fā)包方強權(quán)地位顯著,表現(xiàn)為:其一,協(xié)商承包的4件案例中,沒有一件為法律規(guī)定的“四荒”土地,沒有一件履行了合法的議定程序和審批程序,也沒有一件依法登記、辦理權(quán)證,違法發(fā)包情形嚴重;其二,出嫁婦女承包權(quán)利得不到保障,發(fā)包方可以隨意變更承包合同,缺乏平等性;其三,因發(fā)包方違約而引發(fā)糾紛的案例人數(shù)眾多,極易造成土地承包關(guān)系失衡,危及社會穩(wěn)定。(2)土地承包經(jīng)營合同履行率較低,表現(xiàn)為:其一,合同解除案例平均履行率只有73%,農(nóng)村土地關(guān)系不穩(wěn)定;其二,轉(zhuǎn)包受讓方違約比例高達71.43%,反映了當(dāng)事人法律意識和誠信意識較差。(3)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度較低,表現(xiàn)為:其一,口頭合同成為承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)形式,個別案例甚至未訂合同,書面合同實現(xiàn)率僅為28.57%;其二,無論在發(fā)包階段,還是流轉(zhuǎn)階段,也無論何種合同類型,竟無一例報發(fā)包方備案。(4)經(jīng)研究,還發(fā)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛以外的一些問題。例如,承包土地流轉(zhuǎn)的市場化程度不高、村民訴訟權(quán)利保障意識不強。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境的原因

(一)集體土地所有權(quán)主體的虛位

當(dāng)前,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在著一定程度的混亂與無序,原因之一就在于集體土地所有權(quán)主體虛位,而危及土地承包經(jīng)營權(quán)之用益物權(quán)屬性,使得《農(nóng)村土地承包法》所確立的“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”立法目的與宗旨難以實現(xiàn)。對于集體土地所有權(quán)的主體,《土地管理法》第十條規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級?！睹穹ㄍ▌t》第七十三條又規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級。《物權(quán)法》第六十條又沿襲了《土地管理法》的規(guī)定,確立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組,只是將表述方式從原來的“經(jīng)營、管理”修改為“代表集體行使所有權(quán)”。事實上,鄉(xiāng)級農(nóng)民集體組織并不存在,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國家行政機關(guān)。村民小組是集體經(jīng)濟組織的成員,而非獨立的法律主體,也沒有獨立的法律地位。對于村級所有權(quán)主體,我國法律將村委會、村集體經(jīng)濟組織并列規(guī)定?，F(xiàn)實中,既設(shè)立村委會,又設(shè)立村經(jīng)濟合作社,究竟應(yīng)該由誰“代表集體行使所有權(quán)”并不明確。所有判決中,既有以村委會為訴訟主體的案例,又有以村經(jīng)濟合作社為訴訟主體的案例,還有兩者作為共同訴訟主體的案例②,也詮釋了因法律規(guī)定不明確而引發(fā)的所有權(quán)主體代表的混亂?？梢哉f,主體模糊使土地承包經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)、行使、流轉(zhuǎn)都受到了阻礙,發(fā)包方強權(quán)就是明證。有學(xué)者就指出:“在這種所有權(quán)主體虛置的條件下,很難建立起以限制所有權(quán)為基礎(chǔ)的用益物權(quán)?！盵2]

(二)“鄉(xiāng)里中間層”權(quán)力約束制度的匱乏

由于所有權(quán)主體虛位,反而給“鄉(xiāng)里中間層”即村委會、村長等實際權(quán)力行使者創(chuàng)造了無數(shù)的機會,以集體所有權(quán)的名義擴大尋租空間。集體土地總是被“鄉(xiāng)里中間層”控制,他們對上承擔(dān)義務(wù)、對下實施管理,是國家行政權(quán)力的末梢。因此,對土地的控制力本質(zhì)上是國家公權(quán)力的延伸,而絕對權(quán)力天然地具有失控的危險,需要制度性約束。然而,審視我國農(nóng)村權(quán)力配置結(jié)構(gòu),我們驚訝地發(fā)現(xiàn)法律賦予“鄉(xiāng)里中間層”高度的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán),卻沒有創(chuàng)設(shè)任何的監(jiān)督、制約機制。在農(nóng)村沒有任何力量可以監(jiān)督與制約“鄉(xiāng)里中間層”的權(quán)力。正如學(xué)者所言:“鄉(xiāng)里中間層的存在,其真正職能并不是擁有‘所有權(quán)’,而是‘經(jīng)營、管理’或者說,以所有權(quán)的名義‘經(jīng)營、管理’,指導(dǎo)著‘經(jīng)營、管理’的,當(dāng)然不是村民的意志,而是國家的行政意志,后者才是鄉(xiāng)里中間層權(quán)力的真正來源。于是,在農(nóng)民利益與公權(quán)力發(fā)生沖突時,他們當(dāng)然選擇后者。這是權(quán)力邏輯的必然結(jié)果?！盵3]發(fā)包方未經(jīng)法定議定程序與審批程序擅自對外發(fā)包、未經(jīng)承包方同意擅自轉(zhuǎn)包、單方解除承包合同等行為正是權(quán)力尋租、缺乏監(jiān)督的集中體現(xiàn)。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性的缺失

完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同是土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。盡管《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《浙江省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》等法律法規(guī)都對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同做了規(guī)范,但是實踐中流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不完備,條款過于簡單,雙方權(quán)利義務(wù)不明確,流轉(zhuǎn)土地面積、期限、價款等約定不明或沒有約定的問題十分突出。正是由于缺少合同的規(guī)范與制約,導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營合同履行率較低,違約現(xiàn)象突出,發(fā)包合同平均履行率僅為73%,所有案件平均訴求滿足度也僅為77.23%,顯然不利于守約方利益的維護。因此,流轉(zhuǎn)規(guī)范性的缺失導(dǎo)致“長期合同”沒有為土地承包經(jīng)營權(quán)提供有效的法律保障,不利于農(nóng)村土地關(guān)系長期穩(wěn)定。

(四)行政主管部門監(jiān)管職責(zé)的旁落

我國《農(nóng)村土地承包法》確立了農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門負有土地承包及承包合同管理的職責(zé)與義務(wù)?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十八條更是明確規(guī)定了主管機關(guān)的資信審查義務(wù)。然而,我們發(fā)現(xiàn)對外發(fā)包的2件案例,均由于承包方違約引起,這也從側(cè)面反映了行政主管部門沒有認真履行法定職責(zé)與義務(wù),未就承包方的資信情況、經(jīng)營能力實施嚴格審查。發(fā)包階段有4件案例沒有進行合同備案、權(quán)證到戶,比例高達80%,流轉(zhuǎn)階段也有4件案例沒有備案,比例也達到了57.14%。對于如此高的比率,監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)予以高度重視。此外,相關(guān)行政主管部門的法律法規(guī)宣傳、教育工作不足,沒有及時跟進是合同履行率、守約率偏低的另一重要原因。因而,相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)、指導(dǎo)工作也應(yīng)當(dāng)積極開展,以提高村干部依法行政的能力和水平,增強廣大村民的法律意識、責(zé)任意識、守約意識,保障土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的對策

(一)地方政府的法治創(chuàng)新

集體土地所有權(quán)主體虛位是一個制度性、歷史性問題,涉及到國家法律的修改、完善和集體土地所有權(quán)制度的歷史演進。2007年頒布的《物權(quán)法》沿襲了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,對該問題采取了暫時擱置的態(tài)度。但是,這并不意味著地方政府對此就無所作為。地方政府可以在國家法律所確立的集體土地所有權(quán)基本構(gòu)架內(nèi),就如何提高承包土地的利用效率、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式、行使程序等具體機制進行探索與創(chuàng)新。國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的改革經(jīng)驗與運行模式,為實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)提供了合理借鑒。筆者認為,可以借鑒國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的運作模式,將兩者分設(shè),相互配合,各司其職。村委會的地位和作用就相當(dāng)于國資委,代表村民集體行使所有權(quán),其工作重點就是加強對村經(jīng)濟合作社的考核、監(jiān)督。村經(jīng)濟合作社就相當(dāng)于管理層,行使管理權(quán),負責(zé)實施村委會的決議,從事具體的經(jīng)營管理。這將有效避免因兩者合一,既當(dāng)運動員,又當(dāng)裁判員而帶來的角色尷尬,也將克服因主體虛位而產(chǎn)生發(fā)包方強勢的不合理現(xiàn)象。2007年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)強調(diào),支持農(nóng)民專業(yè)合作組織快速發(fā)展,制定具體的登記辦法、財務(wù)會計制度、配套支持措施,并采取有利于農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的稅收和金融政策。2008年末,浙江省委召開專門會議強調(diào)推進農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地使用和管理制度和農(nóng)村民主管理制度創(chuàng)新,加強農(nóng)村制度建設(shè)方面取得突破性進展。地方政府的法治創(chuàng)新,或許如李友根教授所言,將為“國家法治建設(shè)提供完善的樣本與范例,特別是對于我國這樣一個大國來說,地方在法治領(lǐng)域的探索可以成為國家法治建設(shè)的先鋒”[4]。

(二)規(guī)范“鄉(xiāng)里中間層”的權(quán)力

近年來,涉農(nóng)信訪一直是信訪的突出問題,嚴重影響了社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)。究其根源,就是部分鄉(xiāng)、村兩級干部對黨的農(nóng)村土地政策理解不夠、認識不深、執(zhí)行不力,片面追求經(jīng)濟發(fā)展,干涉土地承包,強迫土地流轉(zhuǎn),其中典型的就是將承包土地統(tǒng)一收攏后交于個別種糧大戶經(jīng)營,損害了廣大農(nóng)民的土地承包權(quán)益。根據(jù)《意見》之規(guī)定,進一步開展農(nóng)村黨的建設(shè)“三級聯(lián)創(chuàng)”活動,選好配強鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子,加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè),加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè),增強農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力,構(gòu)建充滿活力的村民自治機制,促進農(nóng)村基層民主健康發(fā)展。此外,必須建立違反土地承包法律法規(guī)的懲處制度,規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為,加強對村干部權(quán)力的規(guī)范與制約。同時,紀檢、檢察部門應(yīng)嚴肅查處農(nóng)村土地承包違法違紀案件,以及涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件,切實維護農(nóng)民合法權(quán)益,確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

(三)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象,相應(yīng)的制度建設(shè)必須在維護村民合法權(quán)益,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的前提下進行。首先,建立一套完整、全面、細致的法律法規(guī)保障體系。浙江省乃至杭州市可以制定地方性法規(guī)、規(guī)章,既保護農(nóng)民合法權(quán)益,又促進土地承包經(jīng)營權(quán)合法、有序流轉(zhuǎn),彌補現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》等法律的漏洞與空白,為社會主體提供一種行為的具體規(guī)范與合理預(yù)期。其次,完善承包土地流轉(zhuǎn)合同。主管部門應(yīng)提供土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本,對土地的位置、面積、用途、質(zhì)量等級、違約責(zé)任、承包期限、雙方權(quán)利、義務(wù)作出明確約定。同時,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本應(yīng)盡可能地通俗易懂,便于村民理解、領(lǐng)會。再次,積極培育市場化的承包土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,逐步完善服務(wù)功能,拓展服務(wù)領(lǐng)域。此外,還應(yīng)確立對流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和檢查監(jiān)督等方面進行規(guī)范管理的長效機制[5]。最后,建立承包土地流轉(zhuǎn)市場和交易信息網(wǎng)絡(luò),使有意投資農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶、經(jīng)營者能及時、準確地獲取可靠信息,為承包土地流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件,充分利用市場競爭機制實行優(yōu)勝劣汰,確保土地資源、生產(chǎn)要素的合理流動與有效配置。

(四)明確行政主管部門的職責(zé)

在服務(wù)新農(nóng)村的時代背景下,行政主管部門應(yīng)依法推進農(nóng)村土地承包管理工作的制度化和規(guī)范化,確保土地承包法律政策落到實處。首先,依法明確各級行政主管部門的工作重點和法律責(zé)任,強化法律宣傳、培訓(xùn)工作。始終堅持承包方的主體地位,嚴格按照自愿、有償?shù)脑瓌t,引導(dǎo)農(nóng)民承包土地依法、有序流轉(zhuǎn)。嚴禁行政推動,堅決糾正任何以土地流轉(zhuǎn)為名收回、調(diào)整農(nóng)戶承包地的行為,特別加強對因農(nóng)嫁居婦女合法權(quán)益的保護。其次,加強農(nóng)村土地承包檔案管理,建立農(nóng)村土地承包信息化管理系統(tǒng)。建立經(jīng)常性的檢查制度。通過檢查,促進土地承包政策的貫徹落實,及時糾正違法違紀行為,形成違法必糾、令行禁止的良好機制。最后,推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營、一體化管理,鼓勵和支持農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)和營銷,為廣大農(nóng)戶提供技術(shù)、資金、信息服務(wù)。

(五)構(gòu)建多元化的糾紛解決機制

在和諧社會語境下,非訴訟糾紛解決機制因程序靈活簡便、費用低廉受到中國法學(xué)界的青睞。中國是禮儀之邦,儒家思想深入人心,崇尚“和為貴”“息訟”“中庸”的法律文化。中國古代法諺云:“詞訟之興,初非美事,荒廢本業(yè),破壞家財。”(《明公書判清明集》)因此,我們應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建和培育多元化糾紛解決機制。這也是黨中央、國務(wù)院在《意見》中明確倡導(dǎo)的,亦即,一方面,加強基層調(diào)解組織建設(shè),充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層組織處理土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的積極作用,維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。拓寬農(nóng)村社情民意表達渠道,建立健全矛盾糾紛的排查調(diào)處機制,綜合運用多種手段和辦法,妥善解決農(nóng)村社會的苗頭性、傾向性問題。深入開展平安農(nóng)村建設(shè),搞好農(nóng)村社會治安綜合治理,保持農(nóng)村安定有序。另一方面,探索建立符合農(nóng)村土地承包特點的和解、仲裁之程序和方法,深入研究新情況、新問題,總結(jié)實踐經(jīng)驗,提高調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛能力。廣泛開展法制宣傳教育,增強群眾的法律意識,引導(dǎo)農(nóng)民以理性合法的方式表達利益訴求,依法行使權(quán)利、履行義務(wù)。建立農(nóng)村應(yīng)急管理體制,提高危機處置能力。

注釋:

①合同履行率=合同實際履行期間/合同約定履行期間×100%。

②村委會為原告的案例2件(2號、9號案例),村委會為被告的案例3件(3號、6號、7號案例),村經(jīng)濟合作社為原告的案例2件(1號、5號案例),村經(jīng)濟合作社為被告的案例4件(3號、4號、6號、7號案例),其中3號、6號、7號案例村委會、村經(jīng)濟合作社為共同被告。

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[2]馬新彥,李國強.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)法思考[J].法商研究,2005(5):115.

[3]吳向紅,吳向東.傳統(tǒng)地權(quán)秩序?qū)ν恋爻邪鼨?quán)的挑戰(zhàn)[J].法學(xué),2007(5):115.

[4]李友根.法治的創(chuàng)新與創(chuàng)新的法治[J].江海學(xué)刊,2005(5):521.

[5]劉漢成,夏亞華,梅福林,等.現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的實證分析與政策建議[J].商業(yè)研究,2006(20):162.