經(jīng)濟(jì)適用房公共政策實(shí)施研究
——以太原市為例

王淵文

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

經(jīng)濟(jì)適用房公共政策實(shí)施研究
——以太原市為例

王淵文

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性住房，實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用住房政策，是加快建立住房新體制，更好地解決中低收入家庭住房的必然選擇。但隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)適用房政策與地方實(shí)際出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況。因此，本文以太原市經(jīng)濟(jì)適用房政策為例進(jìn)行了分析，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策應(yīng)如何結(jié)合實(shí)際加以完善進(jìn)行了探討。

經(jīng)濟(jì)適用房；公共政策；太原市

一、太原市經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)施中存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)適用房的購買對(duì)象界定不明

經(jīng)濟(jì)適用房政策的購買對(duì)象是中低收入家庭。那么如何界定適應(yīng)我國國情、區(qū)情的家庭收入對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的定位是關(guān)鍵。按照國際通用做法，一般居民家庭收入劃分為高、中等偏高、中等、中等偏低、低5個(gè)檔次。其中高收入階層與低收入階層都只占有極小的部分（約各占10%左右），中等偏高、中等、中等偏低收入階層占絕大部分。那么我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房政策中的受益者，究竟是指高收入以外的其他階層還是指中等偏低加低收入階層，到目前政府仍沒有明確的界定。就整個(gè)社會(huì)來說，目前也沒有一個(gè)權(quán)威部門來判定家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)，而金融機(jī)制的不完善又難以準(zhǔn)確界定個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入的多少，這就為政策執(zhí)行留下了明顯的漏洞，結(jié)果使得擁有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)適用房面對(duì)了大約90%左右的購買者。由于各種家庭對(duì)住房需求各不相同，有的要求滿足基本住房需要，有的要求改善現(xiàn)有住房條件，從而使經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)難以把握。在住房需求向小康邁進(jìn)的今天，有能力購買住房的消費(fèi)者熱衷于大戶型的經(jīng)濟(jì)適用房也毫不奇怪。問題是這樣一來，經(jīng)濟(jì)適用房銷售對(duì)象的外延就無限放大，它既可能為中低收入家庭雪中送炭，也可能給中高收入的業(yè)主錦上添花。中高收入家庭集團(tuán)購買的大量涌入，不僅違背了國家制定經(jīng)濟(jì)適用房政策的初衷，而且有可能因此抬高經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格；另一方面，購買者中中低收入者比例并不大，中低收入家庭有的仍難以承受目前經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格，從而使國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房的政策不能有效地貫徹，經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性未發(fā)揮出來。

（二）家庭平均收入難以準(zhǔn)確核實(shí)

從實(shí)踐來看，由于目前我國尚未建立個(gè)人收入申報(bào)制度，這使得政府難以準(zhǔn)確核實(shí)家庭的真實(shí)收入。根據(jù)《太原市經(jīng)濟(jì)適用住房銷售管理若干規(guī)定（試行）》申請(qǐng)人收入證明主要由所在單位提供，在一般情況下，單位提供的僅僅是工資收入證明，而其他收入證明無法提供。因此，使一些總收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過4萬元，但工資收入未超出4萬元的家庭符合了申請(qǐng)條件。

（三）開發(fā)商對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策仍持觀望態(tài)度

根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策，承建經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)商除了享受土地行政劃撥外，還有稅費(fèi)、配套費(fèi)以及其他方面的優(yōu)惠，但目前在太原市開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房除了配套費(fèi)少交外，其他的優(yōu)惠政策幾乎都被剝離掉了。開發(fā)商開發(fā)其他的房地產(chǎn)項(xiàng)目，只要買了地按照規(guī)劃指標(biāo)建設(shè)即可，而經(jīng)濟(jì)適用房則不同，從報(bào)指標(biāo)到報(bào)建，從銷售價(jià)格到售后等一系列的問題得按部就班。在不少開發(fā)商看來，如果按新規(guī)定：中套住房面積控制在80平方米左右，小套住房面積控制在60平方米左右，在太原市恐怕很難操作。這導(dǎo)致了不少開發(fā)商對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策持觀望態(tài)度。

（四）建設(shè)用地選址不夠合理

有關(guān)資料顯示，為降低建筑成本，太原市近兩年建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的地址多數(shù)位于城市郊區(qū)，交通和生活設(shè)施不夠齊全。雖然經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格比一般商品房便宜，但增加了中低收入家庭上學(xué)、工作、購物、就醫(yī)等眾多問題，雖減少了買房成本，卻提高了其它方面的生活成本。

（五）經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格監(jiān)控缺乏

經(jīng)濟(jì)適用住房是指納入政府經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，享受政府提供的優(yōu)惠政策，向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，制定經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格，應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)中低收入家庭經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)，以保本微利為原則，與同一區(qū)域內(nèi)的普通商品住房價(jià)格保持合理差價(jià)。從經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格形成特點(diǎn)來看，它既區(qū)別于純商品住房，又區(qū)別于非貨幣化分配的福利住房，可以說是一種準(zhǔn)商品房，這種住房價(jià)格與其他住宅市場價(jià)格共存，形成住房價(jià)格新的“雙軌”，這勢(shì)必對(duì)房地產(chǎn)市場價(jià)格機(jī)制作用的發(fā)揮產(chǎn)生一定的影響。一方面，雙軌制價(jià)格的存在不利于發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)。由于經(jīng)濟(jì)適用房享受政府多項(xiàng)優(yōu)惠政策，如土地以行政劃撥方式供應(yīng)，減免多項(xiàng)稅費(fèi)，這就使經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格比市場同地段同檔次的商品房價(jià)格低，這種價(jià)格差將吸引一部分中高收入家庭通過各種手段競相獲得該類住房，而把很大部分的中低收入家庭拋在一邊；同時(shí)，也不能排除一些人鉆雙軌制價(jià)差的空子，將帶有政府讓利性的經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)為商品房出售，謀取不義之財(cái)，擾亂住房市場秩序。另一方面，雙軌制價(jià)格的存在不利于土地資源的合理配置和有效利用。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目開發(fā)實(shí)行劃撥用地、各種稅費(fèi)減半征收的優(yōu)惠政策，這就使城市的一部分土地仍可通過行政劃撥無償取得。在這部分土地使用中，地租、地價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿無法發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，形成不了土地使用的約束機(jī)制。此外，以無償劃撥方式為經(jīng)濟(jì)適用房供地，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)不完整，給住房二級(jí)市場交易帶來許多障礙。

二、太原市經(jīng)濟(jì)適用房政策調(diào)整方向及對(duì)策

（一）要解決經(jīng)濟(jì)適用房購買對(duì)象上的困境

使經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性更好地發(fā)揮出來，一是要明確界定經(jīng)濟(jì)適用房的購買對(duì)象。要改變經(jīng)濟(jì)適用房什么人都可以購買的不合理狀況，就需根據(jù)各地的具體情況，制定明確標(biāo)準(zhǔn)，界定適應(yīng)我國國情的中低收入家庭，為確保經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象的準(zhǔn)確性，可以以家庭收入和家庭住房面積兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)來衡量。從家庭收入來看，家庭總收入應(yīng)包括家庭總資產(chǎn)和現(xiàn)期收入兩部分。家庭總資產(chǎn)可以用家庭擁有的不動(dòng)產(chǎn)與金融資產(chǎn)的價(jià)值來衡量，具體包括家庭在銀行、信用合作社、郵局等的存款、股票、國庫券、公積金等有價(jià)證券和其他投資以及自己居住的房產(chǎn)和其他動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值等?，F(xiàn)期收入應(yīng)包括家庭所有成員的工資收入和其他工資外收入。但居民家庭收入是一個(gè)變化的概念，而且因地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡存在一定差別，因此要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況界定中低收入家庭。從住房面積來看，各地應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，結(jié)合中低收入居民家庭實(shí)際需要合理確定，基本戶型應(yīng)保持在略高于當(dāng)?shù)厝司》棵娣e標(biāo)準(zhǔn)的水平上，并隨著發(fā)展及時(shí)調(diào)整。二是要加大監(jiān)督力度，成立專門機(jī)構(gòu)核定經(jīng)濟(jì)適用房的購買對(duì)象。為配合住房供應(yīng)體系的建立，應(yīng)從制度上建立中低收入家庭住房保障機(jī)制。成立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將建設(shè)局、房管局、財(cái)政局、物價(jià)局等多個(gè)部門中與住房保障有關(guān)的管理事務(wù)均交該機(jī)構(gòu)，由其對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的購買對(duì)象進(jìn)行仔細(xì)的審查與核定，保證經(jīng)濟(jì)適用房真正到達(dá)中低收入者手中，同時(shí)也要對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的轉(zhuǎn)手上市進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止高收入者通過各種手段取得經(jīng)濟(jì)適用房。

（二）建立科學(xué)的收入狀況評(píng)估體系

科學(xué)評(píng)估經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況涉及到整個(gè)社會(huì)分配制度的運(yùn)作、監(jiān)控機(jī)制，要完善這些機(jī)制在短期是難以實(shí)現(xiàn)的。盡管如此，政府還是應(yīng)該創(chuàng)造條件，積極向這個(gè)方向努力。

1.應(yīng)盡快建立個(gè)人收入申報(bào)制度并將其與已實(shí)行的個(gè)人存款實(shí)名制相聯(lián)系，準(zhǔn)確掌握家庭收入情況，建立家庭收入檔案，嚴(yán)格審查、登記．并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)保障中低收入家庭的利益。

2.應(yīng)建立起一種新的工薪階層住房供給的機(jī)制，提高政府住房政策的針對(duì)性。嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)適用住房的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)適用住房的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括區(qū)位、套面積、建筑層高、建筑物間距、小區(qū)綠化、配套設(shè)施和總價(jià)等多方面，應(yīng)做到既適用又經(jīng)濟(jì)。三是積極引導(dǎo)居民樹立正確的消費(fèi)觀念，提倡有能力的居民應(yīng)從市場上去實(shí)現(xiàn)“各盡所能，各居其屋”，而不是依賴經(jīng)濟(jì)適用性房來解決住房問題。

（三）合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中的政府職能

充分運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)節(jié)住房供求關(guān)系，政府應(yīng)給予一定的政策傾斜，使房地產(chǎn)開發(fā)商能變政策行為為企業(yè)行為，自愿參與經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)。

1.政府應(yīng)建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)適用房土地供應(yīng)渠道，在稅費(fèi)、融資等方面提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，并確保優(yōu)惠政策到位，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，以提高開發(fā)商參與的積極性，保證開發(fā)商可以利用自有資金和優(yōu)惠的銀行貸款自愿參與經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)建設(shè)。

2.政府應(yīng)盡快建立和完善房改金融業(yè)務(wù)的方針和政策，調(diào)動(dòng)各個(gè)商業(yè)銀行的積極性，讓商業(yè)銀行積極為經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款。凡是具有承辦房改金融業(yè)務(wù)能力的商業(yè)銀行，政府應(yīng)為他們承辦房改金融業(yè)務(wù)提供條件，只有這樣才能調(diào)動(dòng)各個(gè)商業(yè)銀行為經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款的積極性。同時(shí)，應(yīng)制定對(duì)各個(gè)商業(yè)銀行的監(jiān)督措施。在對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目承諾貸款之前，應(yīng)對(duì)承建單位的資質(zhì)、資金、信譽(yù)、項(xiàng)目、銷售前景進(jìn)行綜合性的全方位的調(diào)查。一旦確定并做出承諾，就必須要保證貸款的及時(shí)足額到位。如果做出承諾，但是貸款卻遲遲不能到位，政府應(yīng)把存入該行的房改資金全部轉(zhuǎn)出，人民銀行應(yīng)按照商業(yè)銀行法的有關(guān)規(guī)定給予一定的行政和經(jīng)濟(jì)處罰。各有關(guān)部門還應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房貸款的用項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)控，確保經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款的專用性。

（四）對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)區(qū)域進(jìn)行合理的空間布局

1.應(yīng)在充分考慮居民需求意愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的空間布局。如經(jīng)濟(jì)適用房的選址可結(jié)合新城建設(shè)，重點(diǎn)考慮三個(gè)原則：一是交通要方便，比如在軌道交通附近；二是要選“熟地”，市政、管線、道路等配套齊全；三是從成本方面考慮，要選拆遷量不大的地。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)市政、生活等配套設(shè)施的建設(shè)。

2.為避免產(chǎn)生明顯的“居住隔離”（所謂居住隔離是指都市居民由于種族、宗教、職業(yè)、生活習(xí)慣、文化水準(zhǔn)或財(cái)富差異等關(guān)系，特征相類似的集居于特定地區(qū)，不相類似的集團(tuán)間則彼此分開，產(chǎn)生隔離作用），經(jīng)濟(jì)適用房可采用零星建設(shè)的方式（同一社區(qū)中，既有高檔商品房，又有一般的經(jīng)濟(jì)適用房）。

（五）進(jìn)一步健全和完善經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格管理和調(diào)控體系

鑒于上述分析，以無償劃撥方式供應(yīng)土地對(duì)市場機(jī)制易產(chǎn)生諸多不利影響，有學(xué)者建議實(shí)行土地使用租賃制，改一次劃撥方式為按年按月租賃方式，由購房者分年分月支付地產(chǎn)租金。這樣既體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也使現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格穩(wěn)定，同時(shí)也有利于啟動(dòng)住房二級(jí)市場，加快住房市場化進(jìn)程。針對(duì)目前經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格仍較高，相當(dāng)程度是由于經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格構(gòu)成不規(guī)范，市場價(jià)格秩序紊亂。對(duì)此，政府一是要從源頭上穩(wěn)定房價(jià)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房成本費(fèi)用的控制，禁止亂攤和虛置成本，進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格管理的各項(xiàng)法律規(guī)章及實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)和規(guī)范各市場主體的價(jià)格決策行為。例如，政府規(guī)定開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的利潤率為3%，但對(duì)于以3%的什么利潤率作為鑒定標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的規(guī)定。一般而言，利潤率有資本利潤率、成本利潤率與銷售利潤率之別。鑒于房地產(chǎn)業(yè)本身對(duì)開發(fā)商的自有資金要求低，因此在等額利潤的前提下，上述三者會(huì)呈現(xiàn)如此一種關(guān)系：資本利潤率>成本利潤率>銷售利潤率。二是要加大價(jià)格執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處越權(quán)定價(jià)、牟取暴利、價(jià)格欺詐等各種違法行為，扭轉(zhuǎn)住房市場價(jià)格秩序混亂的局面，維護(hù)購房者的合法權(quán)益。

［1］南靈，崔亮．經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問題及模式探討［J］．商業(yè)時(shí)代，2006，（16）．

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［5］王學(xué)發(fā)，劉欽.關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的幾點(diǎn)看法［J］.河南城建高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2000，（1）.

［6］單良，駱漢賓.改“補(bǔ)磚頭”為“補(bǔ)人頭”——經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼制度的創(chuàng)新建議［J］.中國房地產(chǎn)金融，2005，（5）.

（責(zé)編：施琳潔）

F293.31

A

1008-8431（2010）05-0037-03

2010-09-06

王淵文（1982-），男，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2008級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。