公眾參與海洋環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)條件分析＊

王 琪 閆瑋瑋

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

公眾參與海洋環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)條件分析＊

王 琪 閆瑋瑋

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

在海洋環(huán)境管理過(guò)程中,公眾參與發(fā)揮著不可忽視的重要作用。而要使公眾參與切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)其功能,需要具備一系列前提條件。從公眾方面來(lái)講,需要具備海洋環(huán)境意識(shí)和海洋專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能,同時(shí)需要借助必要的組織力量;從政府角度來(lái)講,需要采取鼓勵(lì)與支持的態(tài)度、加強(qiáng)海洋環(huán)境信息的公開(kāi)化建設(shè),以及建立具體的參與機(jī)制來(lái)促進(jìn)海洋環(huán)境管理中的公眾參與。

公眾;公眾參與;海洋環(huán)境管理;實(shí)現(xiàn)條件

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及對(duì)海洋戰(zhàn)略地位認(rèn)識(shí)的提高,我國(guó)開(kāi)發(fā)利用海洋的步伐逐步加快,由此帶來(lái)的各種海洋環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯,海洋生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻的形勢(shì),嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。“海洋興亡,匹夫有責(zé)”。海洋是我們?nèi)祟?lèi)的共同財(cái)富,海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)需要全社會(huì)的共同參與。1992年在里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)21世紀(jì)議程》中指出,公眾的廣泛參與和社會(huì)團(tuán)體的真正介入是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。《中國(guó)21世紀(jì)議程》也明確規(guī)定:“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),必須依靠公眾及社會(huì)團(tuán)體的支持和參與。公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度,將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。”海洋環(huán)境管理作為保護(hù)海洋環(huán)境、實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的保障力量,自然也離不開(kāi)廣泛的公眾參與。有效的海洋環(huán)境管理必然要求有包括公眾、企業(yè)、非政府組織等在內(nèi)的海洋實(shí)踐主體參與到海洋環(huán)境管理中來(lái)。

一、公眾參與海洋環(huán)境管理的相關(guān)概念界定

(一)公眾

公眾通常是指具有共同的利益基礎(chǔ)、共同的興趣或者關(guān)注某些共同問(wèn)題的社會(huì)群體或大眾。[1]長(zhǎng)期以來(lái),公眾一詞僅作為一個(gè)日常用語(yǔ)出現(xiàn),并不是一個(gè)科學(xué)概念,且往往根據(jù)使用的時(shí)間地點(diǎn)的不同而有不同的含義。國(guó)際上首次對(duì)“公眾”一詞進(jìn)行界定是1991年2月25日聯(lián)合國(guó)在芬蘭締結(jié)的《跨國(guó)界背景下環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》里,該公約規(guī)定“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或法人”。1998年,歐洲經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議在丹麥奧胡斯簽訂的《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》第二條第4項(xiàng)規(guī)定:“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人,根據(jù)各國(guó)立法和實(shí)踐還包括他們的協(xié)會(huì)、組織或者團(tuán)體?！盵2]對(duì)這兩種定義進(jìn)行解讀,我們不難發(fā)現(xiàn),公眾作為一個(gè)群體性的概念,主要包括自然人和法人組織兩大范疇。

作為海洋環(huán)境管理參與主體的公眾,既包括以個(gè)體形式分散存在的公眾,如沿海居民和漁民,他們主要以個(gè)體或家庭為單位進(jìn)行活動(dòng);也包括以組織形式存在的社會(huì)團(tuán)體,如各種環(huán)保N GO、環(huán)保社團(tuán)等,他們以自身的組織形式為依托,借助組織的力量開(kāi)展參與環(huán)境管理的有關(guān)活動(dòng)。鑒于是否借助組織形態(tài)來(lái)開(kāi)展活動(dòng)對(duì)公眾參與行為會(huì)產(chǎn)生極大的差異,且國(guó)內(nèi)對(duì)于環(huán)保團(tuán)體的參與行為研究較多,相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)于以個(gè)體形式存在的公眾的參與行為研究則較為貧乏,因此,本文中所指的公眾主要是指以個(gè)體形式存在的公眾,而不包括以團(tuán)體形式存在的公眾。

(二)公眾參與

公眾參與的思想源于古希臘的民主傳統(tǒng)。在古希臘的城邦國(guó)雅典,年滿(mǎn)20歲以上的男性公民都有資格參加公民大會(huì),商討解決城邦內(nèi)一切重大事務(wù),例如宣戰(zhàn)、分工及糧食等問(wèn)題。而在現(xiàn)代,公眾參與則是指政府機(jī)構(gòu)之外的個(gè)人或社會(huì)組織,依法通過(guò)一定的途徑和形式,參與到政府公共事務(wù)決策的制定和執(zhí)行過(guò)程中,從而影響政府決策,維護(hù)公共利益的行為。環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度是民主政治在環(huán)保領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸。環(huán)保領(lǐng)域公眾參與的思想形成于20世紀(jì)60年代。1962年,美國(guó)海洋生物學(xué)家卡遜發(fā)表了《寂靜的春天》一書(shū),指出過(guò)量使用農(nóng)藥對(duì)環(huán)境和生物具有巨大的破壞作用,第一次就環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性向全世界敲響了警鐘。這標(biāo)志著近代環(huán)保思想的開(kāi)端,也直接促進(jìn)了環(huán)保領(lǐng)域公眾參與運(yùn)動(dòng)的興起。同時(shí),隨著環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論、環(huán)境公共信托論及公民環(huán)境權(quán)等理論的誕生,各國(guó)都相繼以立法形式將公民的環(huán)境權(quán)、參與權(quán)以法律的形式規(guī)定下來(lái)。

海洋環(huán)境作為整個(gè)環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分,對(duì)人類(lèi)的生存和發(fā)展有著不可忽視的作用。因此加強(qiáng)海洋環(huán)境的管理工作就非常有必要。海洋環(huán)境管理主要是政府及海洋開(kāi)發(fā)主體以維護(hù)海洋環(huán)境的自然平衡、生態(tài)平衡,實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)利用為目的,綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科技等手段,防止、減輕和控制海洋環(huán)境破壞、損害或退化,維持海洋環(huán)境良好狀況的行為。海洋環(huán)境管理的主體具有多元化的特征,除了海洋行政管理部門(mén)、海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)外,各種涉海企業(yè)、非政府組織及廣大公眾都應(yīng)該是海洋環(huán)境管理的參與主體。其中,公眾參與發(fā)揮著不可替代的作用。從廣義上講,所謂公眾參與海洋環(huán)境管理,就是指公眾有權(quán)根據(jù)法律賦予的權(quán)利,通過(guò)合法的程序或途徑參與一切與海洋環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng),并有權(quán)對(duì)政府的海洋環(huán)境管理活動(dòng)及企事業(yè)單位、個(gè)人的海洋利用行為進(jìn)行監(jiān)督,以使相關(guān)決策符合公民的切身利益。它包括三個(gè)要素,即參與主體、參與對(duì)象和參與方式。參與主體是指誰(shuí)有權(quán)和能夠參與。社會(huì)公眾是海洋環(huán)境管理中一個(gè)重要的參與主體,既包括海洋環(huán)境權(quán)益受到侵害的直接利益相關(guān)者,如生活在沿海一帶的居民、漁民,海洋環(huán)境狀況的好壞對(duì)他們的生產(chǎn)生活會(huì)產(chǎn)生直接的影響;也可以包括間接利益相關(guān)者,如普通公眾、環(huán)保社團(tuán)等。參與的對(duì)象則是指公眾可以對(duì)哪些社會(huì)事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)。一般來(lái)說(shuō),公眾參與海洋環(huán)境管理的對(duì)象多是那些與公眾環(huán)境利益密切相關(guān)的海洋環(huán)境事務(wù),如參與海洋環(huán)境政策的制定、海洋環(huán)境污染防治與治理等事關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的事務(wù)。參與的方式是指如何參與,它規(guī)定了公眾介入環(huán)境事務(wù)的方式、方法和途徑。就我國(guó)目前的情況來(lái)看,公眾參與海洋環(huán)境管理的方式主要有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)等。

二、公眾參與海洋環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)條件分析

海洋環(huán)境管理因其涉及問(wèn)題的復(fù)雜性、廣泛性和社會(huì)性需要公眾的廣泛參與。然而,海洋環(huán)境管理畢竟是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作,僅靠公眾的參與熱情并不足以保證參與的有效性。要使公眾參與在海洋環(huán)境管理中真正發(fā)揮作用,需要具備一系列的條件。這些條件可以從公眾和政府兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行分析。

(一)公眾方面

1、海洋環(huán)境意識(shí)的提高

環(huán)境意識(shí)是指人與自然環(huán)境關(guān)系所反映的社會(huì)思想、理論、情感、思維、知覺(jué)等價(jià)值觀念的總和。[3]環(huán)境意識(shí)包含認(rèn)識(shí)意識(shí)和參與意識(shí)。[4]環(huán)境認(rèn)識(shí)意識(shí)是指人類(lèi)在不斷開(kāi)發(fā)、利用自然資源和環(huán)境的過(guò)程中,既利用和改善了自然,同時(shí)也對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生了一定程度的污染和破壞。這些活動(dòng)現(xiàn)象在人的頭腦中形成一種反映和認(rèn)識(shí),這種對(duì)環(huán)境的能動(dòng)的反映和認(rèn)識(shí),就被稱(chēng)之為環(huán)境認(rèn)識(shí)意識(shí)。它反映了人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)程度。如果人們能在這種認(rèn)識(shí)意識(shí)的基礎(chǔ)之上,為保護(hù)環(huán)境而不斷調(diào)整自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)行為,自覺(jué)協(xié)調(diào)人與環(huán)境、人與自然的相互關(guān)系,則稱(chēng)之為環(huán)境參與意識(shí)。它反映了人們參與保護(hù)環(huán)境行為的自覺(jué)程度。環(huán)境意識(shí)是調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和控制人們環(huán)境行為的內(nèi)在因素,公眾環(huán)境意識(shí)的高低在一定程度上預(yù)示著人們參與環(huán)境保護(hù)的行為。公眾的環(huán)境意識(shí)越強(qiáng),對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知程度越高,就越有可能采取行動(dòng)自覺(jué)地參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)。

將環(huán)境意識(shí)理論與海洋環(huán)境保護(hù)相結(jié)合,就發(fā)展出海洋環(huán)境意識(shí)的概念。所謂海洋環(huán)境意識(shí),主要是指人們對(duì)于海洋以及人與海洋之間關(guān)系的合理認(rèn)知,以及維護(hù)和諧人海關(guān)系的行為傾向。[5]它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:海洋環(huán)境觀念認(rèn)知和參與海洋環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)意愿。人們?cè)诮佑|海洋及處理海洋環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程中,會(huì)形成一定的海洋環(huán)境認(rèn)識(shí)觀念,對(duì)各種破壞海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重后果有一定的了解,從而增強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度。同時(shí)在這種認(rèn)知意識(shí)的指導(dǎo)下,人們會(huì)自覺(jué)正確處理日常生活中各種與海洋有關(guān)的行為,自覺(jué)參與保護(hù)海洋環(huán)境,維護(hù)海洋生態(tài)平衡的活動(dòng)。因此,公眾海洋環(huán)境意識(shí)的具備是實(shí)現(xiàn)公眾參與海洋環(huán)境管理的前提和基礎(chǔ)條件,且公眾海洋環(huán)境意識(shí)的強(qiáng)弱在很大程度上決定海洋環(huán)境管理中公眾參與行為的實(shí)現(xiàn)程度。要實(shí)現(xiàn)公眾參與海洋環(huán)境管理,公眾必須首先具備海洋環(huán)境認(rèn)識(shí)意識(shí),并在此基礎(chǔ)上,積極提升自身的參與意識(shí)和參與意愿,主動(dòng)參與到保護(hù)海洋環(huán)境的有關(guān)活動(dòng)中來(lái)。

2、一定的海洋專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能

與陸地相對(duì)應(yīng),海洋是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)體系,有其自身的發(fā)展規(guī)律。由于海洋環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性,對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、判斷和開(kāi)發(fā)都必須借助科學(xué)的知識(shí)和技術(shù)手段才能得以進(jìn)行。同時(shí),海洋環(huán)境管理也是一個(gè)相對(duì)專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)域,涉及諸多海洋環(huán)境方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí),具有較強(qiáng)的科學(xué)性和技術(shù)性。這種專(zhuān)業(yè)性使其對(duì)參與公眾的知識(shí)水平和自身素質(zhì)都提出了較高的要求。公眾海洋科學(xué)知識(shí)與技能水平的高低對(duì)海洋環(huán)境管理公眾參與行為的實(shí)現(xiàn)有著直接的影響。如果公眾對(duì)海洋科學(xué)知識(shí)了解甚少,對(duì)我國(guó)海洋管理方面的政策法規(guī)一無(wú)所知,那么公眾參與將無(wú)從談起。

要實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境管理的有效參與,公眾需要具備一些相關(guān)的知識(shí)與技能。首先,應(yīng)對(duì)我國(guó)管轄海域的基本情況有一定的了解。如我國(guó)海洋國(guó)土的總面積、各海域海洋生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r、海洋中蘊(yùn)含的各種豐富的生物及非生物資源、海洋技術(shù)的發(fā)展情況等內(nèi)容有一定的了解。只有對(duì)海洋知識(shí)加深了解,才能對(duì)海洋問(wèn)題保持高度的敏感性,才有可能針對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題采取一定的行動(dòng)。其次,應(yīng)對(duì)我國(guó)海洋管理,尤其是海洋環(huán)境管理方面的法律法規(guī)及政策有所了解。近年來(lái)國(guó)家加大了海洋環(huán)境保護(hù)的法制化進(jìn)程,相繼制定和頒布了一系列旨在保護(hù)海洋環(huán)境的法律法規(guī),形成了比較完善的法律體系。例如,我國(guó)海洋管理領(lǐng)域基本法《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》,配套法規(guī)如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等,以及一些標(biāo)準(zhǔn)體系和地方法規(guī)等。只有把握好國(guó)家的方針政策和法律規(guī)定,才能在面對(duì)破壞海洋環(huán)境的行為時(shí)有理有據(jù),才能充分利用法律武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。再次,還需要公眾具備良好的表達(dá)能力和人際交流合作等技能。在公眾參與海洋環(huán)境管理的過(guò)程中,很多時(shí)候都需要公眾將自己的觀點(diǎn)和利益以一定形式表達(dá)出來(lái),需要不同主體之間的合作交流。這就要求公眾應(yīng)具備一定的交流及合作能力,以保證公眾參與過(guò)程的順利進(jìn)行。

3、善于借助組織的力量

公眾參與的主體通常處于分散狀態(tài),并且公眾個(gè)人的力量相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較有限的。在公眾參與海洋環(huán)境管理的過(guò)程中,如果公眾以個(gè)人名義“單打獨(dú)斗”“孤軍奮戰(zhàn)”,難免會(huì)顯得勢(shì)單力薄。鑒于個(gè)人力量的有限性,公眾參與可以依靠一定的組織形式來(lái)擴(kuò)大自己的聲音,提高在社會(huì)上的影響力。一般來(lái)說(shuō),公眾有組織的活動(dòng)主要通過(guò)兩種方式展開(kāi):一種是以地域?yàn)榛A(chǔ)的社區(qū)活動(dòng);另一種是以共同利益、愛(ài)好為基礎(chǔ)的社團(tuán)活動(dòng)形式。后者即非官方的民間環(huán)保社團(tuán)(N GO)是公眾參與環(huán)境保護(hù)最活躍的組織形式。較之公眾個(gè)人單獨(dú)參與環(huán)境保護(hù),環(huán)保團(tuán)體由于擁有廣泛的民眾基礎(chǔ)顯然擁有更多的優(yōu)勢(shì)。一方面,環(huán)境問(wèn)題往往涉及很多專(zhuān)業(yè)知識(shí),涉及的法律關(guān)系也較為復(fù)雜,公眾僅憑個(gè)人自身的知識(shí)水平、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件,很難對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行深入的了解。而專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保組織可以彌補(bǔ)這一不足。[6]另一方面,同管理部門(mén)和污染者相比,公眾個(gè)人力量弱小,很難保證自己的權(quán)利不被侵犯。但是公眾一旦結(jié)成具有一定規(guī)模的環(huán)保組織,則有可能借助組織的力量和影響力來(lái)和對(duì)方進(jìn)行平等交涉。因此,參與或組建環(huán)保社團(tuán),是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一個(gè)行之有效的途徑。

公眾通過(guò)參與相應(yīng)的海洋環(huán)保社團(tuán)來(lái)參與海洋環(huán)境管理同樣不失為一個(gè)有效的參與方法。目前我國(guó)專(zhuān)門(mén)從事海洋環(huán)境保護(hù)工作的民間組織也有了長(zhǎng)足的發(fā)展,比較有代表性和影響力的如海南的藍(lán)絲帶組織、冠南民間海洋資源保護(hù)協(xié)會(huì)、深圳藍(lán)色海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、大海環(huán)保公社,以及一些高校學(xué)生創(chuàng)立的海洋環(huán)保社團(tuán)等。在海洋環(huán)境保護(hù)方面,非政府組織發(fā)揮的作用是獨(dú)特和有益的。它們長(zhǎng)期活動(dòng)在海洋環(huán)保領(lǐng)域,往往積累了許多專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),在海洋環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)和信息也是非常豐富的,有些甚至是獨(dú)有的。因此公眾在參與海洋環(huán)境管理的過(guò)程中,應(yīng)該充分利用組織的力量,將個(gè)人利益訴求訴諸環(huán)保非政府組織,借助組織的力量提高影響力和號(hào)召力,擴(kuò)大活動(dòng)的聲勢(shì),開(kāi)展保護(hù)海洋環(huán)境的活動(dòng),同破壞海洋環(huán)境的行為進(jìn)行交涉和斗爭(zhēng)。

(二)政府方面

1、鼓勵(lì)與支持的態(tài)度

由于歷史文化發(fā)展的因素,我國(guó)目前仍然是一個(gè)政府主導(dǎo)型的社會(huì),政府機(jī)關(guān)的行政力量比較強(qiáng)大,而社會(huì)公眾的力量則相對(duì)弱小,公民社會(huì)發(fā)育嚴(yán)重不足。要實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的有效參與,政府的積極推動(dòng)起著關(guān)鍵性的作用。政府對(duì)待公眾參與的態(tài)度在很大程度上影響著公眾參與的實(shí)現(xiàn)程度。如果政府對(duì)公眾參與給予鼓勵(lì)和支持的態(tài)度,并積極為公眾參與創(chuàng)設(shè)有利條件,公眾參與事業(yè)必將得到順利發(fā)展。反之,如果政府對(duì)公眾參與給予不贊同或不支持的態(tài)度,甚至限制或阻礙公眾參與的發(fā)展,那么公眾參與在實(shí)際操作中必將困難重重。因此在海洋環(huán)境管理事務(wù)中,公眾參與能否順利實(shí)現(xiàn),政府的態(tài)度是首要因素。

我國(guó)憲法中明確規(guī)定了公民有參與國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利,這就從根本上確立了公民的參與權(quán),為公眾參與海洋環(huán)境管理的權(quán)利提供了最基本的法律依據(jù)。因此,在海洋環(huán)境管理中,相關(guān)的海洋行政管理部門(mén),尤其是沿海地方政府部門(mén)需要轉(zhuǎn)變觀念,樹(shù)立起海洋管理的民主意識(shí)和公眾參與觀念,要認(rèn)識(shí)到公眾參與海洋環(huán)境管理是促進(jìn)海洋事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,沒(méi)有廣大民眾的積極參與,海洋環(huán)境的保護(hù)、海洋污染的治理是難以真正做好的。要充分認(rèn)識(shí)到公眾參與在保護(hù)海洋環(huán)境方面所發(fā)揮的不可替代的重要作用,對(duì)公眾參與海洋環(huán)境管理的行為給予主動(dòng)的鼓勵(lì)和支持。應(yīng)自覺(jué)執(zhí)行公眾參與海洋環(huán)境管理的各種法律法規(guī)和制度,采取各種措施,努力調(diào)動(dòng)廣大民眾特別是沿海地區(qū)居民參與海洋環(huán)境管理的熱情和積極性。同時(shí),相關(guān)的海洋行政主管部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)發(fā)起者的角色,主動(dòng)創(chuàng)造各種有利條件,引導(dǎo)社會(huì)公眾有序的參與到海洋環(huán)境管理中來(lái),在海洋環(huán)境政策的制定及海洋環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)等活動(dòng)過(guò)程中,充分吸收公眾參與決策,認(rèn)真聽(tīng)取公眾的意見(jiàn),加強(qiáng)在海洋環(huán)境管理領(lǐng)域政府和公眾的合作。

2、海洋環(huán)境信息的公開(kāi)

環(huán)境信息公開(kāi)是指擁有環(huán)境信息的主體,以維護(hù)健康的、可持續(xù)的生存環(huán)境為目的,依法將其掌握的環(huán)境信息以一定形式向社會(huì)公眾或有環(huán)境信息需求的客體公布的做法。[7]公眾參與環(huán)境保護(hù)必須以一定的信息為基礎(chǔ),否則一切都是無(wú)源之水。海洋環(huán)境信息的公開(kāi)化和可獲得性是公眾參與海洋環(huán)境管理的前提與保障,是實(shí)現(xiàn)公眾參與的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。公民有獲取海洋環(huán)境信息的權(quán)利。加強(qiáng)海洋環(huán)境信息的公開(kāi),可以使每個(gè)人都能及時(shí)了解到有關(guān)的海洋環(huán)境信息,在獲得充足的海洋環(huán)境信息的基礎(chǔ)上,公眾才能對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題有清楚的了解和認(rèn)識(shí),才能為自己參與環(huán)境決策和海洋環(huán)境保護(hù)等行為提供判斷依據(jù)。否則,缺乏準(zhǔn)確充足的信息,公眾參與將會(huì)是盲目的,甚至有可能淪為情緒發(fā)泄的渠道。

就公眾應(yīng)該掌握的海洋環(huán)境信息來(lái)說(shuō),主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是政策法規(guī)類(lèi)信息。包括國(guó)家層面制定的涉海法律、行政法規(guī)、海洋發(fā)展規(guī)劃及涉海地方政府制定的法規(guī)規(guī)章等。二是統(tǒng)計(jì)類(lèi)信息。即海洋環(huán)境方面的基本狀況信息,例如,我國(guó)各海域海洋水體的質(zhì)量狀況信息,海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)信息,海洋環(huán)境災(zāi)害預(yù)報(bào)警報(bào)信息等。三是影響和破壞海洋環(huán)境的信息。例如在沿海海域從事各種危害或可能危害海洋環(huán)境的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng),各種近海企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的污染物排放信息,有害物質(zhì)的使用、有害產(chǎn)品的制造等方面的信息。[8]

從實(shí)踐來(lái)看,由于信息的不對(duì)稱(chēng)性,公眾所能獲得的海洋環(huán)境信息是非常有限的。如果沒(méi)有政府部門(mén)及相關(guān)涉海單位的主動(dòng)信息公開(kāi),公眾想要獲得環(huán)境信息將面臨著極大的交易成本,即使公眾想采取行動(dòng),也會(huì)因?yàn)楦甙旱慕灰壮杀就?止步不前。這就在一定程度上阻礙了公眾參與的步伐。因此,處于信息優(yōu)勢(shì)地位的相關(guān)政府部門(mén)及涉海企業(yè)應(yīng)主動(dòng)向公眾公開(kāi)其所掌握的海洋環(huán)境信息,確保公眾的知情權(quán),以此促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。

3、具體、可操作的參與途徑

所謂“工欲善其事,必先利其器”。公眾能否實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境管理中的有效參與,關(guān)鍵問(wèn)題是參與途徑的存在和應(yīng)用?？梢哉f(shuō),無(wú)論是從參與內(nèi)容還是參與的過(guò)程來(lái)說(shuō),無(wú)不體現(xiàn)著參與途徑的重要性。[9]首先,從參與內(nèi)容上看,公眾參與海洋環(huán)境管理是基于其環(huán)境權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn),公眾有權(quán)通過(guò)一定的途徑參與到與其海洋環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)中,保障自己的海洋環(huán)境權(quán)益不受侵害。這些權(quán)益包括海洋環(huán)境信息知情權(quán)、參與海洋環(huán)境決策權(quán)、海洋環(huán)境索賠權(quán)和海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)等,而各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都需要借助于一定的參與途徑才能得以落實(shí)。否則,缺乏具體的可操作的參與途徑和程序,公眾參與將無(wú)從談起。其次,從參與過(guò)程來(lái)看,公眾參與海洋環(huán)境管理的過(guò)程包括決策參與、過(guò)程參與、行為參與和末端參與,這一系列的參與過(guò)程更是需要參與途徑和程序的保障。沒(méi)有參與途徑作為橋梁,公眾參與海洋環(huán)境管理就將無(wú)從下手。

因此,具體、可操作的參與途徑和程序成為公眾參與海洋環(huán)境管理過(guò)程中公民進(jìn)行利益表達(dá)的基礎(chǔ)和手段。只有通過(guò)一定的渠道,公眾的想法和意見(jiàn)才能得到傾聽(tīng),公眾參與才能得到順利的實(shí)現(xiàn)。

三、完善我國(guó)公眾參與海洋環(huán)境管理的思路

(一)加強(qiáng)海洋知識(shí)的宣傳教育,促進(jìn)公眾海洋環(huán)境意識(shí)的提高

只有提高公民的海洋環(huán)境意識(shí),才能促使其積極參與海洋環(huán)境管理。而提高公民海洋環(huán)境意識(shí)的一個(gè)重要手段就是加強(qiáng)海洋知識(shí)的宣傳教育。世界發(fā)達(dá)海洋國(guó)家都十分重視海洋知識(shí)的教育。例如韓國(guó)政府于1996年8月成立了海洋與漁業(yè)部,制定了韓國(guó)21世紀(jì)海洋戰(zhàn)略規(guī)劃,其中涉及加強(qiáng)各個(gè)層次的海洋教育、開(kāi)拓海洋科學(xué)培訓(xùn)渠道、在公民中開(kāi)展持久的新海洋觀教育等內(nèi)容。在澳大利亞,也形成了完善的國(guó)民海洋教育體系,包括在中小學(xué)開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境教育,在高校調(diào)整與海洋相關(guān)的專(zhuān)業(yè)和課程,以及在社區(qū)開(kāi)展各種海洋教育活動(dòng)等。[10]反觀我國(guó),海洋教育則十分缺乏。海洋教育的缺乏直接導(dǎo)致了公民海洋意識(shí)的薄弱,影響著公眾參與海洋環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)。

普及、宣傳海洋知識(shí),增強(qiáng)公眾的海洋環(huán)境意識(shí)是引導(dǎo)公眾參與海洋環(huán)境管理的必要條件。為此,國(guó)家要把海洋教育列入全民義務(wù)教育的范疇,把普及海洋知識(shí)作為國(guó)民教育的重要任務(wù),培養(yǎng)青少年從小就具備海洋保護(hù)的意識(shí)和觀念。通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等各種媒體加強(qiáng)對(duì)海洋工作的輿論宣傳,開(kāi)辟各種海洋科普教育宣傳基地,舉辦各種海洋科學(xué)知識(shí)培訓(xùn)班、技術(shù)講座,建立海洋科普數(shù)據(jù)庫(kù),大力宣傳和普及海洋科學(xué)技術(shù)知識(shí),提高廣大公眾的海洋科技素質(zhì)。同時(shí),要對(duì)廣大漁民、涉海企業(yè)職工、沿海地區(qū)居民進(jìn)行經(jīng)常的、有針對(duì)性的海洋知識(shí)普及,特別是海洋法律法規(guī)的宣傳教育,使廣大公眾從根本上樹(shù)立起保護(hù)海洋環(huán)境和依法開(kāi)發(fā)利用海洋資源的強(qiáng)烈意識(shí),并變成廣大民眾保護(hù)海洋環(huán)境的自覺(jué)行為,以提高海洋管理的效能。[11]

(二)積極培育和支持環(huán)保非政府組織的發(fā)展

非政府組織作為公民表達(dá)意愿的公益性社團(tuán),是一種有力的公眾參與方式。近年來(lái)民間環(huán)保組織蓬勃發(fā)展,為我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展注入了一股新的力量。但是總體來(lái)講,我國(guó)環(huán)保非政府組織的發(fā)展仍處于初級(jí)階段,勢(shì)力薄弱,社會(huì)影響力不大,在一定程度上影響著我國(guó)公眾參與發(fā)展的進(jìn)程。作為公眾參與的一種有效組織形式,環(huán)保非政府組織的健康發(fā)展需要政府和社會(huì)共同創(chuàng)造支持其發(fā)展的環(huán)境。首先,政府部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想觀念,認(rèn)識(shí)到環(huán)保非政府組織的重要性和價(jià)值,制定鼓勵(lì)環(huán)保非政府組織發(fā)展的政策,為環(huán)保非政府組織的發(fā)展提供寬松的制度環(huán)境。其次,應(yīng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)。通過(guò)立法規(guī)定公民有權(quán)自愿成立或加入環(huán)保非政府組織,并通過(guò)這類(lèi)組織參與環(huán)境管理,開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的有關(guān)行動(dòng);制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)保社團(tuán)的組織和活動(dòng)的法規(guī),明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)團(tuán)體成立的條件和程序,降低環(huán)保社團(tuán)的準(zhǔn)入門(mén)檻,放寬登記條件;規(guī)定具體的環(huán)保社團(tuán)參與環(huán)境管理的權(quán)利和義務(wù)、活動(dòng)范圍、參與程序和機(jī)制等,拓寬環(huán)保社團(tuán)參與的途徑。同時(shí),環(huán)保非政府組織自身也需要加強(qiáng)組織建設(shè),不斷加強(qiáng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和提高,借鑒吸收國(guó)外環(huán)境非政府組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),從而不斷提高自身的參與能力。

(三)加快推進(jìn)海洋環(huán)境信息公開(kāi)化的制度建設(shè)

環(huán)境知情權(quán)是公眾參與原則的基本要求,是公眾參與的前提和基礎(chǔ)。近幾年來(lái)我國(guó)政府也意識(shí)到了環(huán)境信息公開(kāi)的重要性,加大了環(huán)境信息公開(kāi)的立法程度。如2006年頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、2007年通過(guò)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》,其中對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的一般原則、公開(kāi)范圍、公開(kāi)的方式和程序及公開(kāi)的監(jiān)督和保障等都作了具體的規(guī)定。但從總體來(lái)看,現(xiàn)行法律依然存在環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容有限、配套法律制度缺失,及尚未在立法上明確確立公民獲取信息權(quán)等問(wèn)題。并且目前還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的針對(duì)海洋環(huán)境信息公開(kāi)的法律規(guī)定,對(duì)于海洋環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定也只是零星的散布在各種法規(guī)條文中。這種法律法規(guī)缺位的狀況對(duì)于公眾海洋環(huán)境信息的獲得是非常不利的。因此,我國(guó)急需完善海洋環(huán)境信息公開(kāi)的立法,將海洋環(huán)境信息公開(kāi)制度以法律形式固定下來(lái),為海洋環(huán)境信息披露提供法律保障。政府相關(guān)部門(mén)及涉海企業(yè)都應(yīng)該是海洋信息公開(kāi)的主體。海洋行政主管部門(mén)應(yīng)該加大海洋環(huán)境信息的公開(kāi)力度,拓寬信息公開(kāi)的范圍,除涉及國(guó)家利益及機(jī)密的信息除外,凡是與公眾利益有關(guān)的、公眾參與過(guò)程中需要的信息,都可以按規(guī)定公開(kāi)。建立一整套海洋環(huán)境信息公開(kāi)制度,保障公眾的知情權(quán)。同時(shí)涉海企業(yè)也應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行海洋環(huán)境信息公開(kāi)。由于涉海企業(yè)既是環(huán)境保護(hù)的主體,又是海洋環(huán)境污染的制造者,企業(yè)環(huán)境信息的披露,關(guān)系到公眾對(duì)其所處的環(huán)境狀況的正確了解。企業(yè)環(huán)境信息的公開(kāi),有利于公眾參與過(guò)程中政府和公眾對(duì)各自行為動(dòng)向的正確把握,避免兩者互動(dòng)過(guò)程中的信息失真,從而成為公眾參與機(jī)制有效運(yùn)行的重要保障。[12]因此,海洋環(huán)境信息的公開(kāi)化建設(shè)需要政府、涉海各企業(yè)部門(mén)的共同努力。

(四)建立具體、可操作的公眾參與海洋環(huán)境管理的制度

目前我國(guó)有關(guān)法律已經(jīng)對(duì)公眾參與問(wèn)題做出了相應(yīng)的規(guī)定,如,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人,以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉?！比欢嬖诘膯?wèn)題是,這些規(guī)定都只是原則性的,過(guò)于籠統(tǒng)和抽象。在公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式、方法及途徑等具體規(guī)定上,有的法律雖然提及,但可操作性不強(qiáng),影響了公眾參與的實(shí)際效果。正如2005年“中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)”所顯示的那樣,盡管我國(guó)公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利在法律上得到了肯定,但在參與的具體條件、方式、程序上還缺少明確細(xì)致的法律規(guī)定,公眾一旦遇到具體的環(huán)境問(wèn)題,根本不知道應(yīng)該用何種方式參與,更不知道怎樣的方式是合理合法的,[13]參與途徑的缺失使得參與的深入和持續(xù)成為一紙空談。因此,我國(guó)目前亟需制定具體、可行的公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度和機(jī)制,并以法律的形式確定下來(lái)。需明確規(guī)定公眾參與海洋環(huán)境管理的權(quán)利和義務(wù),對(duì)公眾參與的條件、內(nèi)容、形式、方法、程序等做出詳細(xì)的規(guī)定,加快建立公眾參與海洋環(huán)境管理的長(zhǎng)效機(jī)制,確保公眾參與的制度化發(fā)展。

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Abstract:In the process of the marine environmental management,Public Participation plays an essential important role.It requires a prerequisite for public participation to achieve its function effectively.For public,they should be provided with marine environmental awareness and professional marine knowledge&skills,at the same time they need to get necessary help from the organization.While the government should hold the attitude of encouragement and support,promote the disclosure of information for the marine environment,and establish specific participatory mechanisms to promote public participation in marine environmental management.

Key words:public;public participation;marine environmental management;condition

責(zé)任編輯:王明舜

The Conditions of Realizing Public Participation in the Marine Environmental Management

Wang Qi,Yan Weiwei
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,China)

X55

A

1672-335X(2010)05-0016-06

2010-05-21

王琪(1964- ),女,山東高密人,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授,主要從事海洋管理和行政管理研究。