1979年后僑房政策法規(guī)探討現(xiàn)狀及反思

賴德繁

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院 福建 泉州 362021)

一、前言

在1979年十一屆三中全會(huì)召開后，對(duì)“文革”期間犯下的錯(cuò)誤進(jìn)行撥亂反正，我國(guó)的僑務(wù)事業(yè)在1979年后也走向了正常的發(fā)展軌跡。就我國(guó)僑房而言，中央高層以及地方政府先后頒布實(shí)施僑房退還以及落實(shí)退還政策和法律法規(guī)。直至今日三十年以來全國(guó)各地的僑房退還才得以趨于全部落實(shí)。這三十年來的僑房退還落實(shí)過程充分反映了1979年后的中國(guó)政府社會(huì)管理執(zhí)行力的跡象。對(duì)僑房的退還落實(shí)鮮有專家學(xué)者探討，即在中國(guó)華僑房產(chǎn)政策研究方面相對(duì)于中國(guó)華僑政策研究而言顯得非常薄弱。筆者認(rèn)為在構(gòu)建中國(guó)和諧社會(huì)的時(shí)代大背景下，為了構(gòu)建和諧僑鄉(xiāng)開展晚清之后的僑務(wù)政策研究顯得意義重大并且形勢(shì)緊迫，新中國(guó)后的僑務(wù)政策研究中，僑房政策研究的重要性更為突出，因?yàn)閮S房政策時(shí)保護(hù)華僑、歸僑、僑眷的權(quán)益的直接載體。這突顯出了當(dāng)下開展僑房政策研究的緊迫性?；诖?，筆者為了方便僑房政策的后續(xù)人員開展研究，對(duì)先賢的研究成果做系統(tǒng)的梳理與總結(jié)，希望此項(xiàng)工作能為僑房政策研究以及保護(hù)華僑、歸僑、僑眷的權(quán)益有所助益。

二、1979年后僑房政策法規(guī)探討現(xiàn)狀

第一，僑房政策執(zhí)行角度。廖承志[1]對(duì)1979年前我國(guó)土地政策執(zhí)行中因工作人員素質(zhì)不高，政策宣傳不夠等偏差造成的僑房問題。莊善裕[2]在1980年代前期對(duì)“文革”期間僑房侵占主體進(jìn)行了分類，并主張使用法律武器要回被侵占的僑房，但是受我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的限制，在當(dāng)時(shí)必不可行。陳河清[3]和賴松齡[4]分別總結(jié)了1990年代前后廣西省、廣東省政府執(zhí)行僑房返還的有益經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者黃仁生作了更為深入的分析，他客觀公正的指出了部分政府領(lǐng)導(dǎo)人員把落實(shí)僑房政策當(dāng)成“爭(zhēng)取僑心”、“發(fā)揮僑的優(yōu)勢(shì)”、“引進(jìn)僑資”手段的功利主義思想[5]，并引出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后由于舊城區(qū)改造征地拆遷僑房，政府部門使用行政手段強(qiáng)行僑房業(yè)主拆遷安置出現(xiàn)的新僑房問題。他是首位從法理人人平等的原則上審視了僑房政策落實(shí)過程中存在的弊病，從學(xué)理上而言，這對(duì)今后僑房政策的落實(shí)具有很大的民主進(jìn)步意義。王楓揭示了國(guó)家安置歸僑的華僑農(nóng)場(chǎng)被侵占后，歸僑以《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷保護(hù)法》及《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷保護(hù)法實(shí)施辦法》的規(guī)定，向政府反映要求落實(shí)法規(guī)時(shí)，有些市縣和主管部門互相推諉，沒有人認(rèn)真執(zhí)行，致使所在地華僑農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)的問題久拖不決[6]。第二，經(jīng)濟(jì)利益角度。中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了某種程度上的變遷，使得原本界線模糊不清的僑房又衍生出了僑房中的經(jīng)濟(jì)適用房等。有學(xué)者指出除了珠海等歷史遺留問題不復(fù)雜的城市外，大多數(shù)城市的經(jīng)租戶討回祖屋的行動(dòng)推進(jìn)得并不順利。其中的關(guān)鍵原因在于，數(shù)十年的流變之后，目前附著在各城市經(jīng)租房上的利益已經(jīng)不僅數(shù)量巨大，而且盤根錯(cuò)節(jié)。在其中有直接利益的，不僅有經(jīng)租房的業(yè)主和事實(shí)上住著經(jīng)租房的租戶，還有地方上的房管部門。要想改變某個(gè)既有的利益格局總是很難的[7]。因各地情形不一，除了經(jīng)濟(jì)適用房以外，各地出現(xiàn)了不同名目的各種房，例如廈門的申購房等。因此，落實(shí)僑房政策變得更為復(fù)雜，對(duì)此復(fù)雜的情形，筆者認(rèn)為只有通過歷時(shí)性的分析，把握中國(guó)近代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，梳理僑房的歷史時(shí)間脈絡(luò)，才能順利的解開落實(shí)僑房政策中經(jīng)濟(jì)利益糾葛的結(jié)。第三，僑房財(cái)產(chǎn)的法律保護(hù)。先賢毛起雄對(duì)僑務(wù)法律權(quán)益做過相關(guān)探討和法律條文闡釋外，陳少英[8]全面探討了華僑房地產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的各項(xiàng)法律適用問題如華僑房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、買賣、租賃、典當(dāng)、繼承、拆遷的法律保護(hù)，并回顧了落實(shí)僑房政策的歷史沿革。以上著述由于受該學(xué)科特征的限制，都只是基于文本上的解析，即僅僅是把有關(guān)歸僑、僑眷保護(hù)的法律抽象語言解讀為平素的生活語言。而對(duì)于中國(guó)官方政府本身在應(yīng)用、執(zhí)行華僑房產(chǎn)政策時(shí)以及僑房政策，歸僑僑眷保護(hù)法本身的內(nèi)在關(guān)系未作探討。

三、反思

僑務(wù)政策中最應(yīng)為關(guān)注的是僑房政策研究，僑房政策也是僑務(wù)政策研究中比較薄弱的內(nèi)容層面。就僑房政策研究而言多數(shù)都是淺顯的事件表象記述。對(duì)僑房問題的學(xué)術(shù)研究為數(shù)不多，并且很零碎，缺乏系統(tǒng)性和歷時(shí)性的跟蹤研究。第一，從分析角度而言。當(dāng)前學(xué)界對(duì)華僑房產(chǎn)政策貫徹實(shí)施的探討都是基于學(xué)者專業(yè)背景單一的角度，缺乏多角度的考察分析。第二，分析方法上，基本上是基于文本上的分析，然而對(duì)實(shí)際的貫徹實(shí)施調(diào)查相對(duì)不足這很大程度上影響了結(jié)論的可信度。對(duì)華僑權(quán)益保護(hù)的探討是一個(gè)專項(xiàng)系統(tǒng)工作，從華僑房產(chǎn)政策貫徹實(shí)施這方面的探討可以看出，學(xué)界對(duì)其分析的深度不夠，比如在探討僑房利益糾葛時(shí)，黃仁生只是提及而未深入分析，在這之后的學(xué)者也只是提出了僑房主體之間的利益格局而沒有提出解決之道。另外，華僑房產(chǎn)政策貫徹實(shí)施的主體是中國(guó)政府官方機(jī)構(gòu)，這個(gè)主體應(yīng)該擺在首要位置作為分析的重要對(duì)象，但是當(dāng)前以僑房政策貫徹實(shí)施為內(nèi)容對(duì)這一官方政府執(zhí)行主體的分析尚沒人涉足，有的只是行政學(xué)界的專家學(xué)者們僅基于文本，咬文嚼字對(duì)政府行政理念，政府執(zhí)行力等方面的學(xué)理論說。

基于以上分析，筆者認(rèn)為:首先，對(duì)華僑房產(chǎn)政策貫徹實(shí)施，做一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的歷史考察實(shí)屬必要。其次，開展實(shí)地調(diào)查即對(duì)華僑房產(chǎn)政策實(shí)施地的華僑、歸僑、僑眷當(dāng)?shù)仄渌癖娨约案髡ぷ鞑块T和相關(guān)公共事務(wù)管理組織等做專項(xiàng)調(diào)研。最后，通過查閱、分析檔案、政策法律法規(guī)等資料文本對(duì)華僑房產(chǎn)政策貫徹實(shí)施系統(tǒng)梳理。利用個(gè)案研究方法以華僑房產(chǎn)政策貫徹實(shí)施為內(nèi)容，分析中國(guó)官方政府在執(zhí)行這一政策的執(zhí)行能力，以探尋政府執(zhí)行僑房政策中的困境。從而探討應(yīng)對(duì)執(zhí)行僑房政策中的困境以提升政府執(zhí)行能力，最終更有利的保護(hù)華僑、歸僑、僑眷的權(quán)益。

[1]廖承志文集《僑鄉(xiāng)的土地改革》這是廖承志在一九五三年十一月召開的全國(guó)僑務(wù)擴(kuò)大會(huì)議上所作的題為《四年來僑務(wù)工作報(bào)告》的一部分該文收錄于廖承志文集:233—238；詳見廖承志文集:236.

[2]莊善裕.提高認(rèn)識(shí)運(yùn)用法律武器確保華僑房屋不受侵犯[J].華僑大學(xué)論叢,1983-3.

[3]陳河清.略談廣西落實(shí)華僑私房遺留間題[J].

[4]賴松齡.廣東僑鄉(xiāng)土地改革的偏差及其糾正[J].

[5]黃仁生.解決僑房問題的關(guān)鍵何在[J].

[6]王楓.歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)中的喜與憂[J].臺(tái)港澳僑.

[7]為什么經(jīng)租房政策遲遲出不了臺(tái)，原因只在一個(gè)老道理:改變一個(gè)既有利益格局總是很難的.經(jīng)濟(jì)期刊,2004-1:41.

[8]陳少英.華僑房地產(chǎn)權(quán)益的法律保護(hù)[M].吉林人民出版社，2001.