中國城市化進程中存在的問題
——淺談失土農(nóng)民的根本出路

王苗微

（陜西師范大學 陜西 西安 710062）

中國城市化進程中存在的問題
——淺談失土農(nóng)民的根本出路

王苗微

（陜西師范大學 陜西 西安 710062）

在當代中國城市化進程中，失土農(nóng)民主要是指國家征用土地而完全或部分失去土地的農(nóng)民。部分失去土地的農(nóng)民，主要是指還留有部分土地的農(nóng)民。而部分失去土地的農(nóng)民就業(yè)情況可分為三種情況，一種仍然是從事農(nóng)業(yè)工作；一種是從事非農(nóng)業(yè)工作；一種是有時從事農(nóng)業(yè)工作有時從事非農(nóng)業(yè)工作。從城市化進程來看，從事非農(nóng)業(yè)工作是失土農(nóng)民就業(yè)的主要趨勢。因此，本文主要是對完全失去土地的農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)工作進行分析，進而揭示失土農(nóng)民的根本出路。

城市化 失土農(nóng)民 根本出路

隨著城市化進程不斷加快，中國每年都有失土農(nóng)民進城就業(yè)，謀求出路。盡管各地就此進行了有益探索，也取得了可喜成績，但是，失土農(nóng)民的根本出路何在？不僅在認識程度上不一致，而且在具體操作程序上也不一致。從農(nóng)民家庭成員來看，在當代中國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，完全失去土地的農(nóng)民，不僅是整個農(nóng)民家庭中某一個農(nóng)民，而且是整個農(nóng)民家庭中所有農(nóng)民。[1]

1.失土農(nóng)民成為市民是解決就業(yè)待遇的基本前提

根據(jù)當代中國社會發(fā)展客觀要求，只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民。要減少農(nóng)民，勢必要加快推進城市化進程，促進失地農(nóng)民成為市民。因此，必須堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，為失土農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造平等的政策環(huán)境。然而，城鄉(xiāng)之間就業(yè)待遇基本上是“一國兩策”。解決失土農(nóng)民就業(yè)問題，首先要從失土農(nóng)民就業(yè)待遇基本前提來考慮。如果農(nóng)民不能成為市民仍然是農(nóng)民，如果土地只用于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)，在當代中國社會生產(chǎn)力水平和耕種方式下，土地產(chǎn)出的經(jīng)濟效益較低，往往僅能維持其在土地上的投入，有時甚至虧本。有人認為，當前討論的失土農(nóng)民問題，歸根到底是解決農(nóng)村剩余勞動力的出路問題。只有解決好農(nóng)村剩余勞動力出路問題，任何問題都好辦了。也有人認為，引導失土農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵他們自謀職業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面有特長的專業(yè)戶，要繼續(xù)發(fā)揮他們的種植、養(yǎng)殖技能，為他們積極創(chuàng)造條件到農(nóng)業(yè)園區(qū)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。[2]這些觀點確有可取之處，然而，沒有揭示失土農(nóng)民就業(yè)待遇的基本前提。作為公民常住地登記的戶籍制度，在計劃經(jīng)濟體制下被人為地賦予了過多的功能，把社會分割為界限明顯的城鄉(xiāng)兩大板塊，把公民分割成鴻溝分明的市民與農(nóng)民兩大部分，使戶籍制度成為維系二元經(jīng)濟社會結構的基石。至今，有的大城市仍然把戶籍作為吸引人才和投資的一個籌碼，而對在城市打工服務、為城市發(fā)展作出重要貢獻的農(nóng)民工，仍然作為暫住人口來對待。在不少地方一邊把擴大城市規(guī)模、發(fā)展大城市作為重點，一邊卻以大城市特殊為由，不讓失土農(nóng)民進城落戶。這種“悖論”的背后，就是以戶籍制度為基礎的“城市保護主義”在作祟。取消城鄉(xiāng)間的種種不平等待遇，使城鄉(xiāng)居民都能享受公平的“國民待遇”，擁有平等的權利義務和發(fā)展機會。城鄉(xiāng)居民可以自由地選擇居住地，特別是失土農(nóng)民，不僅可以臨時在城市就業(yè)，也可以長期在城市居住與就業(yè)，與原城市居民享有平等的權利和義務。因此，要通過深化改革，實行城鄉(xiāng)居民同等待遇、一體化管理，為失土農(nóng)民就業(yè)提供“國民待遇”，創(chuàng)造平等的就業(yè)環(huán)境。[3]解決好失土農(nóng)民就業(yè)待遇的基本前提是農(nóng)民成為市民。失土農(nóng)民成為市民，才能為失土農(nóng)民進城就業(yè)提供“國民待遇”，才能讓城市成為失土農(nóng)民的新領地。

2.失土農(nóng)民就業(yè)的可能性

失土農(nóng)民怎樣才能成為市民呢？從社會實踐來看，主要通過從事非農(nóng)勞動來實現(xiàn)。然而，失土農(nóng)民通過自謀職業(yè)從事非農(nóng)工作就業(yè)率僅25%～35%。許多失土農(nóng)民既不是農(nóng)民也不是市民，實際上是“游民”。[4]在城市化進程中，不僅要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，為失地農(nóng)民進程提供方便，而且要在培育城鄉(xiāng)勞動力市場上，既要看到城鄉(xiāng)之間存在勞動力就業(yè)競爭的一面，又要看到互補互促的一面，才能揭示失土農(nóng)民就業(yè)的可能性。實際上，失土農(nóng)民進程所從事的許多行業(yè)，往往是有些市民不愿就業(yè)的行業(yè)。在這方面，城鄉(xiāng)勞動力之間，不存在就業(yè)競爭性。失土農(nóng)民進城就業(yè)，往往還會自動創(chuàng)造出新的就業(yè)行業(yè)，如職業(yè)介紹所等。這對擴大城鄉(xiāng)就業(yè)是有益的。然而，在許多城市，對失土農(nóng)民進城就業(yè)往往采取限制和排斥的態(tài)度，或者限制失土農(nóng)民在某些行業(yè)就業(yè)等。從短期來看，這對于緩解其就業(yè)矛盾可能是有益的。但從長期來看，可能得不償失。實際上，控制失土農(nóng)民進城就業(yè)，通常并不能真正地把失土農(nóng)民限制在城門之外，反而會增加失土農(nóng)民進城就業(yè)的成本，降低失土農(nóng)民收入。解決就業(yè)問題，增加就業(yè)崗位固然重要，但轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念意義更為深遠。在許多城市，民營企業(yè)愿意用農(nóng)民工，不愿意用國有企業(yè)的下崗工人，一個重要原因，就是農(nóng)民工不但勤勞，而且成本也低。對于民營企業(yè)來說，使用國有企業(yè)的下崗工人，即使素質(zhì)同農(nóng)民工差不多，用工成本也會高很多。[5]因此，失土農(nóng)民就業(yè)的可能性是存在的。

3.失土農(nóng)民就業(yè)前培訓的必要性

當有些失土農(nóng)民尚不具備從事非農(nóng)工作條件時，就業(yè)培訓顯得十分必要。要把失土農(nóng)民納入到就業(yè)培訓體系中，并在資金供給、人才培訓、項目推薦、信息共享等方面幫助失土農(nóng)民尋找就業(yè)的機會和搭建就業(yè)的平臺。[6]農(nóng)民失去土地后，大多數(shù)將轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)，但由于其自身條件等原因，往往陷入就業(yè)門路少，尋找工作難的困境。這就需要有關部門在為失土農(nóng)民尋找工作牽線搭橋的同時，要有針對性地舉辦一些從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的技術培訓班，以提高市場競爭能力和就業(yè)能力。建立區(qū)域性成教中心，按市場需求開展各類培訓，是一條切實可行之路。這種集培訓、咨詢、服務于一體的綜合性社區(qū)化的教育機構，可依托企業(yè)開展職業(yè)技能培訓，依托部門、行業(yè)開展“菜單式”培訓，依托社區(qū)開展提高生活質(zhì)量服務方面知識培訓。[7]另外，中國加入WTO后，雖然可以給龐大的農(nóng)村剩余勞動力資源提供一個前所未有的轉(zhuǎn)移空間，但這種勞動力資源轉(zhuǎn)移是在世界范圍內(nèi)面對統(tǒng)一的市場環(huán)境和游戲規(guī)則有選擇地開展，而不是一般的轉(zhuǎn)移，這對于廣大市土農(nóng)民就業(yè)人員來說，無疑會面臨新的就業(yè)壓力。[8]因此，失土農(nóng)民就業(yè)前培訓勢在必行。

4.建立和健全失土農(nóng)民社會保障制度

失土農(nóng)民在現(xiàn)實中存在一定數(shù)量失業(yè)現(xiàn)象而難于成為市民，因此，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革思路，把失土農(nóng)民全部納入到再就業(yè)保障體系中，確保失土農(nóng)民在找不到工作時，能夠享受到城市下崗職工同等的社會援助。因此，失土農(nóng)民從失土之日起，政府理應將其納入再就業(yè)保障體系中，按照城鎮(zhèn)下崗職工的模式，積極創(chuàng)造條件為失土農(nóng)民提供失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。要改革原來主要涉及國有企業(yè)職工社會保障制度，逐步建立農(nóng)民與市民、各種所有制企業(yè)職工平等一致的、覆蓋全社會的失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等在內(nèi)的社會保障體系，確保失土農(nóng)民基本保障制度的落實。由于以土地換就業(yè)這一做法困難較大，應重新建立新的征地安置補償機制。從長遠來看，這一機制必須要有社會保障制度為核心，改革社會保障制度，逐步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制和社會資金來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相對應、管理和服務社會化的社會保障體系。這一體系包括社會救濟、優(yōu)撫安置和社會互助等。按照社會保障有關要求，要以失土農(nóng)民基本保障制度等改革為重點，逐步加大對失土農(nóng)民社會保障支出的投入，通過政策性扶持，發(fā)揮財政投入的杠桿作用，引導社會資金進入失土農(nóng)民社會保障領域，使廣大失土農(nóng)民進一步享受到社會公共財政的支持。[9]

5.失土農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障經(jīng)費的主要來源

無論是失土農(nóng)民就業(yè)培訓，還是失土農(nóng)民社會保障，都需要解決失土農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障經(jīng)費問題。經(jīng)費的主要來源有土地征用費、預留土地開發(fā)收益、地方政府補助等。一是土地征用費。土地征用費是對失土農(nóng)民補償和安置的“保命錢”，有的村對土地征用費如何分配，村民與村干部之間分歧很大、紛爭不斷；有的村對土地征用費留集體的部分管理不善，出現(xiàn)盲目投資辦廠虧損、私下借貸無法收回等問題，損害了廣大農(nóng)民的切身利益。在杭州市濱江區(qū)，土地征用費的分配比例、村組提留部分的使用規(guī)范等都有明確規(guī)定，以便管住、用好這筆失土農(nóng)民的“保命錢”。[10]從而堵住了從土地征用費亂支亂用的情況。二是預留土地開發(fā)收益。在土地征用過程中，政府應給予村集體組織一定比例的非農(nóng)建設用地，允許其自用或入市交易。例如，浙江省杭州、寧波、溫州、義烏等地都要求政府在征用土地時，要給“城中村”預留10～20畝左右的土地供村級開發(fā)使用鼓勵村集體建造標準廠房、寫字樓、商業(yè)用房、商場等，或以土地入股的形式，投資合作聯(lián)辦企業(yè)。政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和被征地的實際需要，實行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一規(guī)劃，按規(guī)定繳納有關稅費后，產(chǎn)權歸村，允許其自用、出租、經(jīng)營或入市交易，發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。不僅給村級集體組織和失地農(nóng)民留下一片安身立業(yè)之地，而且留地收益歸村級集體經(jīng)濟所有，以便解決失土農(nóng)民有關費用問題。[11]三是地方政府補助。政府通過土地使用權的出讓或拍賣獲得的土地凈收益，應按一定的比例，返還給村集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展村集體經(jīng)濟和解決失土農(nóng)民的福利。失土農(nóng)民的社會保障金，由國家、集體、個人三者共同承擔。[12]以便使失土農(nóng)民能夠獲得充分就業(yè)和社會保障的必要資本。

總之，對于失土農(nóng)民，不僅要解決失土農(nóng)民土地征用費補償、安置就業(yè)、社會保障問題，而且要解決失土農(nóng)民成為市民的問題。這是事關社會穩(wěn)定的大事，也是城市化進程中必須十分重視和妥善解決的問題。近年來，失土農(nóng)民大量進城就業(yè)，引發(fā)了一系列社會經(jīng)濟問題。針對這些社會經(jīng)濟問題在考慮對策時，不僅要看到隨著改革的深化和城市管理水平的提高，失土農(nóng)民進城的利弊組合關系會有新的動態(tài)變化，而且要看到興利去弊的可能性和事物發(fā)展的必然性。只有深化改革、改進管理的方法，沖破二元體制，實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，加快農(nóng)民成為市民進程，才能從根本上解決失土農(nóng)民的根本出路。

參考資料：

[1][2][4][9][11]參見：《浙江省干部對征地工作意見和要求》，http://sannong.gov.cn/fxyc/ncjjfx/200209260183.htm

[3]參見胡?。骸掇D(zhuǎn)化的距離有多遠》，《人民日報》，2003年6月16日

[5][8]參見農(nóng)業(yè)部信息中心：《我國農(nóng)村就業(yè)人口面臨的壓力及其對策》，《政策與管理》，2003年第2期

[6]參見：《妥善安置離土農(nóng)民》，《經(jīng)濟日報》，2003年2月19日

[7]參見官永興：《不少失土農(nóng)民因缺乏技術就業(yè)難》，《紹興縣報》，2003年6月27日

[10]參見：《關注：農(nóng)民成為市民后》，《人民日報》，2003年6月16日

[12]參見：《給農(nóng)民全面國民待遇（7項建議）》中國農(nóng)網(wǎng)，2003年1月27日

王苗微（1983—），女，陜西富平人，陜西師范大學歷史文化學院碩士研究生，中國近現(xiàn)代史專業(yè)。