民國時(shí)期東北地方政府土地開發(fā)政策研究

尚 偉

（遼寧大學(xué) 遼寧沈陽 110036）

一、土地丈放政策的推行

民國初期的土地清丈是將官有地畝丈放升科，變?yōu)樗接械禺€。這一時(shí)期，東北地方政府進(jìn)行土地清丈的目的在于通過丈放浮多地畝和督促墾地升科來增加政府的財(cái)政收入。

1915年1 月，奉天全省官地清丈局成立，該局規(guī)定“除清丈民旗各地外，所有前清皇室莊田以及大段官地、河淤、葦塘、種樹公所試驗(yàn)種樹地段、各處養(yǎng)鹿山場(chǎng)一律統(tǒng)歸該局丈放”。(1)規(guī)定“國有旗民各米地，前清已撤之戶禮兵刑工五部官地，三陵各地，內(nèi)務(wù)府皇室各地，王府各地，葦塘山荒河淤各地”，并先后入手清丈。1918年6月，張作霖飭令財(cái)政廳王永江廳長將所有官地一律丈放。

在這一時(shí)期，吉林省的土地開發(fā)也有了一定的進(jìn)展。1915年5月，吉林全省土地清丈局成立。規(guī)定“如丈出余地?zé)o論旗產(chǎn)民產(chǎn)，除照例升科外，每坰土地須繳價(jià)大洋三十元，中地二十元，下地十元”。(2)同時(shí)制訂《吉林省清丈民旗各項(xiàng)地畝暨兼放零荒規(guī)則》，對(duì)吉林、伊通、磐石、雙陽、扶余、雙城、賓縣、同賓、五常、榆樹、濱江、阿城、延吉、琿春、敦化、和龍、汪清、東寧等18縣的民地“一律按畝清丈”。(3)

黑龍江是東三省中荒地面積最大的省份，1914年2月，黑龍江省民政廳長朱子橋請(qǐng)準(zhǔn)農(nóng)林部將“全省所有荒熟地未經(jīng)出放者一律出放，已放者一律清丈，已放未經(jīng)開墾者一律撤佃”，并委任實(shí)業(yè)司長金純德為全省清丈局督辦，向各縣派清丈員分設(shè)行局，令各縣知事為幫辦，對(duì)全省荒地進(jìn)行丈放清理。1914年3月，黑龍江省行政公署頒發(fā)放荒簡章，通令各荒務(wù)局遵照推行，并設(shè)立黑龍江省清丈兼招墾總局，對(duì)全省土地進(jìn)行清丈。其后黑龍江省清丈局布告清丈本旨，規(guī)定領(lǐng)墾數(shù)量“凡備牛犁一具者只準(zhǔn)放給四方（每方四十五坰），如有使火犁者再酌量增加”，(4)按照墾戶耕種能力出放荒地；“須由委員到段時(shí)查驗(yàn)明確始能放給”，放荒時(shí)檢驗(yàn)更加嚴(yán)格。并于1914年5月再次發(fā)布布告規(guī)定了受地辦法、墾齊年限、接濟(jì)子種，“凡備牛犁一具給荒四方（每方四十五坰）并接濟(jì)大洋五十元，以備糧草之需”。(5)政府出資獎(jiǎng)勵(lì)墾荒，對(duì)墾荒者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有助于激勵(lì)墾荒者的積極性。

二、催墾搶墾章程的實(shí)行

農(nóng)林部于1914年3月和11月頒布了《國有荒地承墾條例》、《邊荒承墾條例》，廢除清代皇室私有皇莊，由各地方政府陸續(xù)放墾。規(guī)定：邊荒范圍為“直隸邊墻外，奉天東北邊界，吉林邊界，黑龍江、山西邊墻外，陜西邊墻外，甘肅邊墻外，新疆、廣西、川滇邊界”。(6)為了安置移民，開墾荒地，加速土地開發(fā)，同時(shí)解決“領(lǐng)荒不墾”的問題，東北地方政府采取了許多有力措施。

1914年2 月成立了黑龍江省清丈兼招墾總局，擬定《黑龍江省招墾規(guī)則》和《黑龍江省清丈規(guī)則》。規(guī)定：“墾戶承領(lǐng)新放荒地，……第三年如未墾至十分之四，或?qū)脡R年限尚未墾竣，應(yīng)將未墾部分收回另放，不退原價(jià)”。(7)同年公布《黑龍江省行政公署招墾布告》，鼓勵(lì)移民墾荒。訥河縣規(guī)定：“荒地占領(lǐng)后如三年內(nèi)不能開墾即將荒價(jià)充公，荒地另放”，故承墾的鐵嶺縣農(nóng)戶“均預(yù)備牛車子種即行北上”。(8)

1913年6 月，黑龍江省行政公署頒布淘汰墾農(nóng)法，整頓訥河縣移墾事項(xiàng)，規(guī)定該項(xiàng)整頓“由淘汰農(nóng)戶為入手，所有安心耕種者按其成績獎(jiǎng)勵(lì)，如老幼懶惰廢疾者一律淘汰送回原籍?！?9)1928年12月，時(shí)任黑龍江省省長的常蔭槐在各縣出示布告，對(duì)于在黑龍江省開墾者“先往開墾者即獲有墾權(quán)，后至者雖早獲有墾權(quán)作無效”，(10)并訂搶墾章程十七條同時(shí)公布，以杜絕墾民領(lǐng)荒不墾的現(xiàn)象。

東北各省催墾搶墾章程的頒布和實(shí)行，督促和鼓勵(lì)墾荒，對(duì)促進(jìn)東北土地開發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

三、移民墾荒的推廣

東北地區(qū)的土地開發(fā)，主要是依靠外來移民的墾荒。因此，東北地方政府十分重視移民和墾荒的結(jié)合，訂立各種促進(jìn)移民的辦法，主要包括撥給移民輪船火車免票憑證；預(yù)備莊田所用的器具，凡移民不能自備的由政府發(fā)給，三年后由移民備價(jià)返還政府；政府設(shè)立專官管理移民之事；鼓勵(lì)移民攜帶家眷以定居?xùn)|三省。

通過多方面促進(jìn)移民墾荒的推廣，進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)的土地開發(fā)。

1914年1 月，奉天民政廳長與吉林、黑龍江兩省長聯(lián)合磋商移民開墾東三省荒地辦法，規(guī)定：“外省移民愿往者由公家給資，并不收取地價(jià)”，“三省民政長督飭所屬官長調(diào)查居民情形，與內(nèi)地移民能否融洽相處”，“內(nèi)務(wù)部設(shè)移民籌備事務(wù)總局，各省設(shè)移民分局，所屬各縣均設(shè)移民事務(wù)所籌劃關(guān)于移民事項(xiàng)”，“移民經(jīng)費(fèi)應(yīng)由各省分籌或另以他法籌備”。(11)

在移民實(shí)邊浪潮的推動(dòng)下，1915年10月，關(guān)內(nèi)移民區(qū)域擴(kuò)大，由山東省擴(kuò)大至山東、直隸、安徽、湖南、湖北五省人民“如愿移邊者皆予照準(zhǔn)”，(12)屯墾區(qū)域由黑龍江一省擴(kuò)大至東三省。1915年12月，內(nèi)務(wù)部發(fā)布移民經(jīng)費(fèi)籌措辦法：移民之際所有召集起行一切費(fèi)用由移出之省擔(dān)任；移民已達(dá)地點(diǎn)安插布置一切費(fèi)用由移入之省擔(dān)任；所有移民船車路費(fèi)由中央設(shè)法擔(dān)任。1924年2月，王永江又?jǐn)M定移民墾殖章程，同時(shí)由省庫撥出巨款獎(jiǎng)勵(lì)移民，“以期人口繁殖，產(chǎn)業(yè)勃興”。(13)

由于東北地方政府對(duì)移民墾荒進(jìn)行資金支持、政策扶持，推動(dòng)了移民實(shí)邊的發(fā)展。東北地區(qū)人口迅速增加，大量荒地得到開墾，耕地?cái)?shù)量有很大增長。

東北耕地面積從1914年的1.3億余畝增加到1927年的1.7億余畝，增加了28%。其中黑龍江增幅最大，達(dá)44%，而吉林增加耕地最多，達(dá)1840多萬畝。奉天新增的耕地面積也達(dá)396萬余畝。吉林、黑龍江土地開墾的潛力仍很大，1914年后的耕地面積大幅度增加。1927年同1914年比較，兩省耕地分別增長38.5%和44.1%。尤其是1925年后，隨著關(guān)內(nèi)移民數(shù)量的猛增，耕地面積的增長速度也隨之加快。據(jù)調(diào)查，自1925年后，東北每年都有五六百萬畝耕地的增加。1925年至1927年底的3年間，東北全境的耕地約增長14%。(15)

四、屯墾方案的實(shí)行

在20世紀(jì)20年代，催墾搶墾政策推行的同時(shí)，東北地方當(dāng)局又制定了屯墾方案，并著手進(jìn)行，最后興建了興安屯墾區(qū)，促進(jìn)了土地的開發(fā)。

（一）屯墾辦法的制定

1925年2 月，東北邊防督辦張作霖預(yù)定屯墾辦法：“在省公署設(shè)立墾務(wù)督辦總務(wù)處；設(shè)立遣送墾民事務(wù)所，招致各縣墾民；奉吉黑各設(shè)墾務(wù)局專管墾務(wù)事宜（奉天業(yè)已指定設(shè)立輝南縣）；開墾縣設(shè)墾務(wù)委員一名由省公署咨議或退任知事選充”。(16)1925年3月，制定東北屯墾辦法大綱，對(duì)荒地的等級(jí)、價(jià)格、墾竣年限進(jìn)行了規(guī)定?！盎牡胤秩葍r(jià)格起課；上則地限三年開竣起課，每方大洋百元；中則地限四年開竣起課，每方大洋八十元；下則地限六年開竣起課，每方大洋五十元”。(17)自張作霖實(shí)行屯墾方案之后，到1925年6月間，關(guān)內(nèi)墾民“赴江省者業(yè)有六萬余人”。(18)據(jù)計(jì)算，1923年到1928年六年間東三省移民人口增加了180多萬人。大量移民的涌入，對(duì)東北的荒地墾植事業(yè)起了重大的推動(dòng)作用。

（二）興安屯墾區(qū)的開辟

1928年7 月，張學(xué)良就任保安總司令之后，以“開墾一項(xiàng)尤為急務(wù)”，開始實(shí)行“裁兵殖邊”政策，制定屯墾計(jì)劃書，籌建興安屯墾區(qū)。并組織興安屯墾公署（初為索倫區(qū)屯墾公署），任命東北炮兵司令鄒作華為屯墾督辦。1928年10月，劃定屯墾區(qū)域：“在黑龍江省境內(nèi)，內(nèi)興安嶺之湯，北接呼倫貝爾，東界泰來，南界奉省，西連外蒙古，其幅員東西長一千五百余里，南北寬二千里”，“一面屯兵開墾一面遷招直魯難民開墾”，(19)并決定屯墾事宜由三省一致施行。1928年10月，規(guī)定興安屯墾區(qū)屯墾經(jīng)費(fèi)來源“一半出自地方款，一半即以撤軍事機(jī)關(guān)之經(jīng)費(fèi)撥充”。(20)1929年1月，興安屯墾公署改組為東北第三屯墾區(qū)公署。興安屯墾區(qū)籌建之后，成果比較顯著，到1929年7月，“索倫之第一團(tuán)已成熟800坰，駐余公府王爺廟之第二團(tuán)開熟500坰，第三團(tuán)開熟700坰”。到1929年末，興安屯墾軍“統(tǒng)計(jì)開地5000余坰”。(21)

在實(shí)行軍墾的同時(shí)，興安屯墾區(qū)亦實(shí)行民墾。1929年，興安屯墾公署分別接納安置河南、山東難民944戶，4857人。對(duì)于已放荒地，實(shí)行催墾措施。同時(shí)又頒布了《興安區(qū)屯墾移民辦法》、《興安區(qū)墾戶怠墾罰則》等法規(guī)，對(duì)移民等事項(xiàng)進(jìn)行管理規(guī)定，并對(duì)未按期墾齊荒地者進(jìn)行罰款、撤佃等懲罰措施?！皟H1929年，整個(gè)屯墾區(qū)即有196236坰荒地被墾辟出來”。(22)

五、總結(jié)

民國時(shí)期東北地方政府施行的一系列土地開發(fā)政策，包括土地丈放、催墾搶墾以及屯墾辦法，既促進(jìn)了東北地區(qū)的土地開發(fā)，又對(duì)東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展有著重要的意義。這一時(shí)期的移民涌入和土地開發(fā)，為后來東三省成為重要的糧食生產(chǎn)中心奠定了基礎(chǔ)。

注釋：

(1)《盛京時(shí)報(bào)》，1915年1月29日，第2468號(hào)。

(2)《盛京時(shí)報(bào)》，1915年5月1日，第2544號(hào)。

(3)吉林巡按使公署檔案，11（7-7）-1360號(hào) 。

(4)《盛京時(shí)報(bào)》，1914年3月28日，第2213號(hào)。

(5)《盛京時(shí)報(bào)》，1914年5月13日，第2252號(hào)。

(6)《邊荒承墾條例》，農(nóng)商部編：《農(nóng)商法規(guī)》，1925年該部版。

(7)《盛京時(shí)報(bào)》，1914年4月3日，第2218號(hào)。

(8)《盛京時(shí)報(bào)》，1912年8月8日，第1725號(hào)。

(9)《盛京時(shí)報(bào)》，1913年6月26日，第1987號(hào)。

(10)《盛京時(shí)報(bào)》，1928年12月18日，第6842號(hào)。

(11)《盛京時(shí)報(bào)》，1914年1月31日，第2166號(hào)。

(12)《盛京時(shí)報(bào)》，1915年10月22日，第2691號(hào)。

(13)《盛京時(shí)報(bào)》，1924年2月21日，第5173號(hào)。

(14)表中數(shù)字，1914年據(jù)北洋政府農(nóng)商部：《第三次農(nóng)商統(tǒng)計(jì)表》，第1頁；1927年據(jù)連浚：《東三省經(jīng)濟(jì)實(shí)況攬要》，第131頁。轉(zhuǎn)引自汪敬虞主編《中國近代經(jīng)濟(jì)史》（1895-1927），經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007年3月，第932頁。

(15)《中東經(jīng)濟(jì)月刊》，6卷3號(hào)，論著，1930年3月，第52～53頁。

(16)《盛京時(shí)報(bào)》，1925年2月3日，第5501號(hào)。

(17)《盛京時(shí)報(bào)》，1925年3月26日，第5551號(hào)。

(18)《盛京時(shí)報(bào)》，1925年6月3日，第5617號(hào)。

(19)《盛京時(shí)報(bào)》，1928年10月6日，第6771號(hào)。

(20)《盛京時(shí)報(bào)》，1928年10月27日，第6791號(hào)。

(21)《盛京時(shí)報(bào)》，1929年7月6日，第7026號(hào)。

(22)衣保中：《東北農(nóng)業(yè)近代化研究》，吉林文史出版社，1990年7月，第62頁。

(23)胡玉海、馬尚斌：《奉系經(jīng)濟(jì)》，遼海出版社，2000年，第13頁。

[1]遼寧省圖書館藏盛京時(shí)報(bào)影印件[N].盛京時(shí)報(bào)，1912－1931.

[2]汪敬虞.中國近代經(jīng)濟(jì)史（1895-1927）[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007.

[3]金穎.近代東北地區(qū)水田農(nóng)業(yè)發(fā)展史研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[4]胡玉海,馬尚斌.奉系經(jīng)濟(jì)[M].沈陽：遼海出版社，2000.

[5]衣保中.東北農(nóng)業(yè)近代化研究[M].長春：吉林文史出版社，1990.

[6]郭劍林.北洋政府簡史[M].天津：天津古籍出版社，2001.