法國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)部門預(yù)算的啟示

□文/章 君

一、法國(guó)預(yù)算管理制度與編制

（一）法國(guó)預(yù)算編制模式。法國(guó)的預(yù)算制度是根據(jù)財(cái)政法而建立的，預(yù)算體系與其公共行政體系是相適應(yīng)的。公共預(yù)算體制由中央預(yù)算、地方預(yù)算和國(guó)家社會(huì)預(yù)算構(gòu)成。這三類預(yù)算構(gòu)成了法國(guó)的預(yù)算體系。法國(guó)實(shí)行的是集權(quán)型預(yù)算管理制度，財(cái)政立法權(quán)主要集中在中央。國(guó)家預(yù)算反映了整個(gè)國(guó)家的財(cái)政收支狀況。預(yù)算體系如圖1所示。（圖1）

圖1

法國(guó)實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算，即將國(guó)家預(yù)算分成兩個(gè)組成部分：經(jīng)常性業(yè)務(wù)和臨時(shí)性業(yè)務(wù)，其中經(jīng)常性業(yè)務(wù)包括總預(yù)算、專項(xiàng)賬戶以及附設(shè)預(yù)算。臨時(shí)性賬戶目前使用的賬戶主要有6種：專項(xiàng)賬戶、貿(mào)易賬戶、貸款賬戶、預(yù)付款賬戶、貨幣業(yè)務(wù)賬戶和與外國(guó)政府結(jié)算賬戶。

（二）法國(guó)預(yù)算編制程序

1、編制程序。法國(guó)國(guó)家預(yù)算的編制是由法國(guó)總理負(fù)責(zé)，由財(cái)政部具體組織進(jìn)行編制。參與這項(xiàng)工作的還有預(yù)算司、國(guó)庫(kù)司和國(guó)家稅務(wù)總署等機(jī)構(gòu)。編制程序可以分為三個(gè)階段：

第一階段，由財(cái)政部提出概算。

第二階段，編制各部的預(yù)算草案。各部的預(yù)算草案由兩個(gè)部分組成：一是維持性支出，即在上一年已經(jīng)形成的、在預(yù)算年度里具有剛性而不能減少的支出；二是發(fā)展性支出，即各部向政府提出的新項(xiàng)目、新要求，必須說(shuō)明其重要性和提供必要的相關(guān)證明材料。各部要將編制好的預(yù)算草案及時(shí)地向經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部報(bào)送，由財(cái)政部召開各部代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行討論，選擇和確定發(fā)展性支出項(xiàng)目。把情況加以匯總之后，再向法國(guó)總理提出報(bào)告，最終由總理做出決定，并以總理的名義向各部部長(zhǎng)發(fā)出通知。

第三階段，由財(cái)政部編制國(guó)家預(yù)算草案。政府編好的預(yù)算草案，經(jīng)過(guò)議會(huì)長(zhǎng)達(dá)大約三個(gè)月的審查討論，最后通過(guò)會(huì)議決議批準(zhǔn)，以法令的形式公布。（圖2）

圖2

2、預(yù)算執(zhí)行。決策與執(zhí)行相分離是法國(guó)預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重要原則。根據(jù)法國(guó)財(cái)政法法規(guī)規(guī)定，所有的公共支出都要經(jīng)歷四個(gè)階段：承諾、清算、發(fā)出指令、支付，其中前三個(gè)階段構(gòu)成支出決策的過(guò)程，是由各部的部長(zhǎng)授權(quán)本部的支出決策者（或指出管理者）作出支付決策，即開具撥款憑證。第四階段由公共會(huì)計(jì)執(zhí)行。在整個(gè)過(guò)程中，撥款憑證必須經(jīng)過(guò)財(cái)政監(jiān)察專業(yè)員核準(zhǔn)。最后，財(cái)政監(jiān)察專員簽字之后，把撥款憑證送給國(guó)家公共會(huì)計(jì)由其作出支付撥款。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，法國(guó)財(cái)政部通過(guò)在每個(gè)部和大區(qū)設(shè)置財(cái)政監(jiān)察員和公共會(huì)計(jì)的監(jiān)察機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)支付執(zhí)行全過(guò)程的控制。公共會(huì)計(jì)的責(zé)任就是審核撥款是否合乎相關(guān)規(guī)定，如果出現(xiàn)了差錯(cuò)，責(zé)任將由公共會(huì)計(jì)個(gè)人承擔(dān)。如果發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，財(cái)政檢查專員可以拒接在撥款憑證上簽字，沒(méi)有其簽字，公共會(huì)計(jì)是不能支付的。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程見(jiàn)圖3。（圖3）

圖3

3、預(yù)算支出的監(jiān)督和檢查程序。法國(guó)通過(guò)財(cái)政監(jiān)察專員制度和國(guó)家公共會(huì)計(jì)制度進(jìn)行監(jiān)督財(cái)政和檢查。財(cái)政監(jiān)督專員制度是由財(cái)政部向各部門派駐財(cái)政監(jiān)察專員，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督檢查。財(cái)政監(jiān)察專員要檢查支出的合法性，即支出是否與現(xiàn)行法律和法規(guī)一致。如檢查政府職員的雇傭是否符合公務(wù)員條例；政府購(gòu)買合同是否符合政府采購(gòu)法規(guī)；各項(xiàng)支出是否用于法定的預(yù)算項(xiàng)目；預(yù)算撥款是否足夠用于支付；如果發(fā)生一些不可避免的開支，部門預(yù)算的上限是否會(huì)突破，等等。

公共會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查主要體現(xiàn)在支出部門的支付指令經(jīng)財(cái)政監(jiān)察專員簽字并交給公共會(huì)計(jì)以后。公共會(huì)計(jì)在監(jiān)督檢查過(guò)程中不負(fù)支付決策的責(zé)任，而只負(fù)執(zhí)行支付的責(zé)任。公共會(huì)計(jì)檢查的內(nèi)容主要是撥款的計(jì)算公式是否正確，是否有資金適用該項(xiàng)撥款。

二、法國(guó)預(yù)算管理體制取得的成效

（一）預(yù)算編制相對(duì)獨(dú)立，有利于公平和效率原則。法國(guó)預(yù)算編制部門在編制預(yù)算的第一階段首先根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，不需要以各部門編制的預(yù)算為基礎(chǔ)，也不和其他部門發(fā)生直接的關(guān)系，僅僅是從國(guó)家發(fā)展的整體出發(fā)來(lái)考慮各部門的支出，很好地體現(xiàn)了公平、公正與效率原則。在第二階段，預(yù)算管理部門拿出預(yù)算初稿之后，再與各部門切磋，如果各部門有不同意見(jiàn)，需要說(shuō)明充分理由，如果理由不成立，預(yù)算管理部門可以不接受。法國(guó)部門預(yù)算編制，更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國(guó)預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見(jiàn)面商討。

（二）支出預(yù)算按部門編制，有利于績(jī)效考核和監(jiān)督。法國(guó)的預(yù)算編制是按部門進(jìn)行的，每個(gè)部門不論是工資、資本性支出（基本建設(shè)）、還是科研等專項(xiàng)支出，都反映在一本預(yù)算上，各個(gè)部門的整個(gè)資金情況非常清楚，有利于加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督。

（三）預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相分離，有利于提高預(yù)算的透明度。法國(guó)預(yù)算管理的一個(gè)顯著特點(diǎn)之一就是預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相分離。預(yù)算編制統(tǒng)一由預(yù)算局負(fù)責(zé)，預(yù)算執(zhí)行具體由公共會(huì)計(jì)局負(fù)責(zé)，各司其職，互不干涉，職責(zé)分工非常清晰。預(yù)算編制與執(zhí)行相分離，促進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行部門全心全意抓好預(yù)算執(zhí)行工作，有利于實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部權(quán)力的相互制約和均衡，提高了預(yù)算支出的透明度。

（四）健全的預(yù)算監(jiān)督體系是財(cái)政資金安全運(yùn)行的保證。各國(guó)財(cái)政都有一個(gè)重要的職能，那就是管好國(guó)家預(yù)算資金。對(duì)預(yù)算支出，財(cái)政部門應(yīng)該有強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，確保每一筆財(cái)政資金都能按預(yù)算的要求得以落實(shí)。法國(guó)在這方面做得很好，特別是建立了派駐各個(gè)部門財(cái)政監(jiān)察專員制度。法國(guó)財(cái)政監(jiān)察專員不是一種虛設(shè)的職務(wù)，而是非常有權(quán)力的職務(wù)。各部門的每項(xiàng)支出都必須經(jīng)過(guò)他們的簽字才能進(jìn)行支付。財(cái)政監(jiān)察專員具有較高的素質(zhì)，大多數(shù)都是法國(guó)著名大學(xué)的優(yōu)秀畢業(yè)生，也是財(cái)政部長(zhǎng)和各部門部長(zhǎng)相當(dāng)信任的公務(wù)員。通過(guò)財(cái)政監(jiān)督專員制度的約束，各部門的支出基本上都能保證按預(yù)算要求進(jìn)行開支。

三、法國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)部門預(yù)算的啟示

法國(guó)作為西方發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，其財(cái)政預(yù)算管理體系和監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)體系都非常具有特色，在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演著非常重要的角色，發(fā)揮著十分重要的作用。由于政治體制和基本國(guó)情不同，法國(guó)的許多做法我們當(dāng)然不能照搬照抄，但其預(yù)算改革的理念以及科學(xué)的預(yù)算支出監(jiān)督管理措施、決策與執(zhí)行相分離的約束機(jī)制、嚴(yán)明的法規(guī)紀(jì)律等方面，對(duì)推進(jìn)我國(guó)預(yù)算管理體制改革和財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)有著非常重要的借鑒意義。

（一）強(qiáng)化部門預(yù)算觀念，調(diào)整財(cái)政部門與其他部門關(guān)系。首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要重視部門預(yù)算工作，把部門預(yù)算工作當(dāng)作大事來(lái)抓，同時(shí)與財(cái)政部門積極進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通；規(guī)范部門預(yù)算編制管理和延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，給預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)留下充分的研究審核時(shí)間；預(yù)算確定后盡量不再隨意追加或調(diào)整預(yù)算內(nèi)容。其次，要明確部門預(yù)算的基本指導(dǎo)思想，部門預(yù)算的本質(zhì)是促進(jìn)總量控制和配置效率的實(shí)現(xiàn)，部門預(yù)算的各項(xiàng)改革應(yīng)圍繞這個(gè)指導(dǎo)思想來(lái)進(jìn)行。最后，要調(diào)整財(cái)政部門與其他部門關(guān)系，不斷增加財(cái)政部門在部門預(yù)算編制過(guò)程中的主動(dòng)性，處理好效率與公平關(guān)系，均衡集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。

（二）實(shí)行績(jī)效考核制度與預(yù)算監(jiān)督體系。

為了提高部門預(yù)算的執(zhí)行效率，必須徹底改變預(yù)算編制和管理方式。實(shí)行績(jī)效考評(píng)制度是實(shí)行績(jī)效型預(yù)算的重要前提和基礎(chǔ)。首先，確立年度績(jī)效計(jì)劃，把年度績(jī)效計(jì)劃作為對(duì)該部門或項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核的依據(jù)；其次，提交績(jī)效報(bào)告。公共部門要定期報(bào)送績(jī)效報(bào)告，通過(guò)績(jī)效報(bào)告詳細(xì)描述績(jī)效目標(biāo)的完成程度；第三，開展績(jī)效考核。績(jī)效報(bào)告由公共部門自己提供，很難保證考核結(jié)果的客觀公正性，需由獨(dú)立于部門外部的機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。同時(shí)，要根據(jù)公共部門及公共支出的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以保證結(jié)果的公正性；第四，應(yīng)用考核結(jié)果?？?jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用與預(yù)算分配密切相關(guān)，賦予部門更多的責(zé)任，提高財(cái)政支出管理的水平。

（三）建立預(yù)算審批、執(zhí)行公開制度，提高預(yù)算透明度。借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容定期公布于社會(huì)公眾，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。通過(guò)預(yù)算審批、執(zhí)行的公開，保證公眾和企業(yè)有民主參與的機(jī)會(huì)，可以使政府的收支行為自始至終處于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，防止財(cái)政支出中浪費(fèi)和缺乏效率以及貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。預(yù)算審批、執(zhí)行結(jié)果的公布，可以選擇通過(guò)從政府網(wǎng)站或公眾訂閱的媒體，全面、詳細(xì)、真實(shí)地公布審批和執(zhí)行的報(bào)告，公布預(yù)算總指導(dǎo)原則，以使公眾了解和研究討論；公布細(xì)化到一定程度的部門預(yù)算，以便公眾對(duì)照監(jiān)督；公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對(duì)比；要有面向納稅人的預(yù)算解釋性文件，有預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政預(yù)算公開是一種社會(huì)壓力，它使政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于社會(huì)公眾輿論的廣泛監(jiān)督之下。這種壓力有利于政府強(qiáng)化資金管理，有效地運(yùn)用國(guó)家取之于民的稅收收入。

[1]賈康，蘇明.部門預(yù)算編制研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.8.

[2]財(cái)政部預(yù)算司.管理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)透視[M].北京：財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.10.

[3]張馨.部門預(yù)算改革研究：中國(guó)政府預(yù)算制度改革剖析[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.