市政公用事業(yè)民營化探討

○陳巖

（北京聯(lián)合大學(xué) 北京 100083）

市政公用事業(yè)是指城市中為適應(yīng)公眾的物質(zhì)生活需要而經(jīng)營的各種事業(yè)，一般包括四個層面的內(nèi)容，一是能源設(shè)施類（包括電、水、氣、熱等設(shè)施），二是交通設(shè)施類（公共交通、地鐵、地方鐵路、公路、電站、港口、機(jī)場等），三是通訊設(shè)施類（郵電通信等），四是環(huán)保設(shè)施類（植樹造林、防沙治沙、城市生活污水和垃圾處理等環(huán)保建設(shè)）。私人參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)供給并不是近幾年才出現(xiàn)的，早在19世紀(jì)，英國工程師查德威克就提出了在地方污水治理和衛(wèi)生服務(wù)方面可以采取特許經(jīng)營權(quán)的方式提高效率。從那以后，各國在市政公用事業(yè)的經(jīng)營過程中制度變遷十分頻繁，從國有化到私有化，再到目前的公私合作制，不僅體現(xiàn)出人們對市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的重新定義和理解，同時也深刻反映出政府和市場關(guān)系之間的變遷。

建國以來，我國一直把市政公用事業(yè)視為公益事業(yè)，由地方政府進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，政府既是政策制定者和監(jiān)督者，又是實(shí)際經(jīng)營者，是一種典型的行政壟斷。這種體制的弊端是顯而易見的：首先，由于受到指令性價格的限制，加上經(jīng)營成本高和管理不善，我國的城市公用事業(yè)普遍處于虧損運(yùn)行狀態(tài)，使國家財(cái)政背上了沉重的包袱；其次，由于缺乏競爭機(jī)制，市政公用事業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)行效率低、服務(wù)質(zhì)量差，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市的發(fā)展，不能滿足廣大居民的需求。改革開放以來，特別是近幾年，我國開始了市政公用事業(yè)市場化改革的探索，掀起了一股市政公用事業(yè)民營化的浪潮。

一、市政公用事業(yè)民營化的必要性

1、緩解市政公用事業(yè)日益增長的需求和供給不足的矛盾

世界城市化發(fā)展規(guī)律表明，一個國家或地區(qū)的城市化水平達(dá)到30%左右時，城市化進(jìn)程將進(jìn)入快速發(fā)展階段。到2010年，我國的城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到45%，城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點(diǎn)，就意味著城鎮(zhèn)人口將新增1000多萬，就要多投入1.26萬億的資金從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所有這些必將對城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施資金形成巨大的需求。到2030年，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化水平會達(dá)到50%。與此同時，人民生活水平的普遍提高，將使汽車消費(fèi)出現(xiàn)大眾化趨勢，旅游不斷升溫，這些產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展都對公路、橋梁、機(jī)場等公用事業(yè)提出巨大的需求。居民生活質(zhì)量的提高，還會對公用事業(yè)提出更新、更高的標(biāo)準(zhǔn)，污水處理、垃圾收集、園林綠化等環(huán)保事業(yè)在公用事業(yè)投資中占的比例越來越大，要滿足這些需求，僅靠政府的資金投入是不夠的，必須發(fā)揮政府、企業(yè)、個人、外資等各方面的投資積極性，多方面拓展融資渠道，建立更加多元化的城市公用事業(yè)投融資機(jī)制。

2、拓寬市政公用事業(yè)資金來源，緩解財(cái)政壓力

雖然我國各級政府在市政公用事業(yè)的投資不斷加大，但市政公用事業(yè)的經(jīng)營還是非常困難，資金不足問題非常突出，拓寬融資渠道已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。民間資本進(jìn)入公用事業(yè)能夠在很大程度上緩解政府財(cái)政壓力。同時，在投資多元化的條件下本來由政府獨(dú)自承擔(dān)的融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險，也由于新的投資主體的加入得到了分解，風(fēng)險、責(zé)任和收益合理分擔(dān)將提高資本運(yùn)營效率。

3、提高市政公用事業(yè)的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量

由于缺乏競爭機(jī)制，由政府壟斷經(jīng)營的市政公用事業(yè)很難通過建立有效的激勵機(jī)制來保證生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量，而民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的機(jī)制較為完善。由于民營投資者都是以合同的形式同地方政府和同其他合作單位發(fā)生關(guān)系，各方責(zé)、權(quán)、利以合同界定，受國家法律保護(hù)，責(zé)任分明、管理相對較規(guī)范，自身利益最大化的目標(biāo)迫使他們努力提高運(yùn)作效率，所以，引入民間資本能增強(qiáng)公用事業(yè)的激勵機(jī)制，引入競爭的結(jié)果是市政公用事業(yè)投資效率的提高和服務(wù)質(zhì)量的改善，從而使居民得到更大的實(shí)惠。

4、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地方政府政績

任何政府都高度重視市政公用事業(yè)的發(fā)展，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)體現(xiàn)了一個城市的形象，更重要的原因是市政公用事業(yè)牽涉千家萬戶的根本利益，是影響社會穩(wěn)定的重要因素。市政公用事業(yè)民營化以后，地方政府在既定的財(cái)政約束下，可以通過引導(dǎo)、貼息，進(jìn)一步擴(kuò)大公用事業(yè)的規(guī)模，切實(shí)提高居民生活水平，改善政府形象，促進(jìn)區(qū)域社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

迄今為止，我國已出臺相應(yīng)的法規(guī)政策，用以在市場開放和經(jīng)營管理方面鼓勵促進(jìn)民間資本用于市政公共事業(yè)的投資，從而達(dá)到公用事業(yè)的長期發(fā)展目標(biāo)。

表1 市政公用事業(yè)融資的相關(guān)法規(guī)

二、市政公用事業(yè)民營化的模式

市政公用事業(yè)民營化的運(yùn)營模式，即公私合作制（public private partnerships，PPP），是指公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。這種戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系通常需要通過正式的協(xié)議來確定。建立的基礎(chǔ)是政府和私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面有各自的優(yōu)勢，成功的制度安排關(guān)鍵在于汲取雙方優(yōu)勢。公共部門與私人部門優(yōu)勢互補(bǔ)、分擔(dān)風(fēng)險、分享收益?；锇殛P(guān)系的方式非常靈活，可以是介于完全由政府供給和完全由私人供給之間的所有形式，包括特許經(jīng)營、合同承包、設(shè)立合資企業(yè)、管理者收購、管理合同、國有企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。不同形式下私人部門的參與程度和承擔(dān)風(fēng)險的程度各不相同。在PPP的框架下，一些原來由政府承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)移到了私人部門，但政府始終承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。這些責(zé)任主要表現(xiàn)在三個方面：確立游戲規(guī)則（確定公共服務(wù)應(yīng)該達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源）、制定評判標(biāo)準(zhǔn)（制定提供服務(wù)的價格、質(zhì)量、安全和績效標(biāo)準(zhǔn)）、監(jiān)督和處罰（監(jiān)督執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對違規(guī)行為進(jìn)行處罰）。表2可以說明民間資本參與市政公用事業(yè)的模式及效率。

表2 市政公用事業(yè)民營化模式

表2中應(yīng)用最多的是BOT模式，所謂BOT（Build-Operate-Transfer），即建設(shè)、運(yùn)營、移交，這是城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的一種典型形式。政府通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，將由政府投資經(jīng)營的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理設(shè)施，授予通過招投標(biāo)選中的企業(yè)來投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等；特許權(quán)期限內(nèi)，項(xiàng)目公司向用戶收取費(fèi)用來抵償投資和經(jīng)營成本，并獲得合理回報(bào)，政府則擁有對項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)；特許期滿，項(xiàng)目公司把基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。

三、政府對市政公用事業(yè)民營化的政策法規(guī)

自改革開放以來，我國在市政公用事業(yè)領(lǐng)域建立了比較完備的法律體系，主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章、行政文件等。有些法律法規(guī)和規(guī)章直接針對公用事業(yè)融資作出相關(guān)規(guī)定，有的法律法規(guī)對公用事業(yè)融資產(chǎn)生間接影響。

市場開放相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章在不同法律層次為社會資本以及外資投資于公用事業(yè)提供了制度上的保障，同時鼓勵一些行業(yè)盡可能爭取多渠道融資；經(jīng)營管理方面的法規(guī)和政策文件從不同角度對公用事業(yè)的經(jīng)營管理進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定。廣東、上海、杭州等地的公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)向民營資本敞開大門，民間資本入股杭州跨海大橋意味著公用事業(yè)民營化步入了一個新的階段。

[1]朱會沖、張燎：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資理論與實(shí)務(wù)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002.

[2]余暉、秦虹：公私合作制的中國實(shí)驗(yàn)[M].上海：上海人民出版史，2005.