對(duì)杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固工程中存在的問題的探討

馬 駿

（杭州市水利設(shè)施監(jiān)管中心 310016）

自1991年以來，在全國垮壩的水庫中，小型水庫垮壩數(shù)量占99%，因此，小型水庫除險(xiǎn)加固非常必要。浙江省自2003年開始實(shí)施千庫保安工程，集中解決了一批水庫的安全問題，但是目前水庫除險(xiǎn)加固工作進(jìn)展情況仍與要求相差很遠(yuǎn)，需要從根源上探討解決除險(xiǎn)加固中的一些問題。

1 杭州市小型水庫的除險(xiǎn)加固現(xiàn)狀

1.1 數(shù)量及分布

杭州市現(xiàn)有小型水庫近600座，這些小水庫多分布在山區(qū)，交通不便，再加上管理投入不足，造成小水庫的管理和維護(hù)非常困難，病險(xiǎn)問題普遍存在。多數(shù)地區(qū)的小型水庫除險(xiǎn)加固數(shù)量均未過半，除險(xiǎn)加固任務(wù)非常嚴(yán)峻（見表1）。

表1 杭州市小型水庫分布情況和除險(xiǎn)加固完成數(shù)量

1.2 小型水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)管理情況

杭州市多數(shù)小型水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目法人由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組建；少數(shù)由區(qū)縣組建，個(gè)別水庫由地方江流域管理單位負(fù)責(zé)。

杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固工程設(shè)計(jì)一般直接委托。工程監(jiān)理大部分實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，工程量較小的實(shí)施打捆招標(biāo)投標(biāo)，少數(shù)處地偏遠(yuǎn)而工程量很小的工程直接委托。杭州市除險(xiǎn)加固工程施工單位已全部嚴(yán)格實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制度，對(duì)投標(biāo)單位一般要求具有水利資質(zhì)。

1.3 小型水庫除險(xiǎn)加固工程質(zhì)量監(jiān)督情況

杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固工程基本已經(jīng)實(shí)施了質(zhì)量監(jiān)督，但因質(zhì)監(jiān)人員配備過少、質(zhì)監(jiān)手段落后等原因，小型水庫除險(xiǎn)加固工程質(zhì)量監(jiān)督頻率和深度不足。在小型水庫除險(xiǎn)加固工程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)監(jiān)理不到位或一問三不知情況，而施工單位因?yàn)槔麧櫟?、施工條件差等原因，存在管理懈怠或者層層分包現(xiàn)象。

1.4 小型水庫除險(xiǎn)加固工程驗(yàn)收情況

對(duì)2007～2009年完成的除險(xiǎn)加固情況調(diào)查結(jié)果表明：蕭山以浦陽江流域管理處為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)的4座小型水庫除險(xiǎn)加固工程通過了完工驗(yàn)收；余杭以苕溪流域水利站為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)的30座小型水庫除險(xiǎn)加固工程未竣工驗(yàn)收；建德以鎮(zhèn)或村委為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)的34座小型水庫除險(xiǎn)加固工程驗(yàn)收25座，驗(yàn)收比例為73.5%；臨安13座小型水庫除險(xiǎn)加固工程全部未驗(yàn)收；富陽完工的6座小型水庫除險(xiǎn)加固工程由鎮(zhèn)或村委為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)的僅竣工驗(yàn)收1座，完工檢查5座，驗(yàn)收比例為16.7%。

部分小型水庫除險(xiǎn)加固工程完工后因未及時(shí)竣工驗(yàn)收，不能正常移交，造成建設(shè)與運(yùn)營管理脫節(jié)，部分除險(xiǎn)加固工程完工后短時(shí)間內(nèi)欄桿銹蝕、雜草叢生，還有的工程在完工一年左右的時(shí)間內(nèi)溢洪道出現(xiàn)底板沖刷破壞、末端挑坎沖擊破壞，壩體出現(xiàn)新的繞壩滲流現(xiàn)象。

1.5 杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固后維管情況

杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固后一般可分兩種管理方式：少數(shù)小型水庫有專門機(jī)構(gòu)管理，而大多數(shù)小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理。小型水庫的維護(hù)管理主要以巡查為主。

a.巡查制度。小型水庫除險(xiǎn)加固后巡查頻率各地要求不一，比如余杭要求汛期每周超過2次，非汛期每月超過2次；而桐廬則要求汛期每天2次以上，非汛期每周2次以上；富陽要求汛期天1次以上，非汛期每周2次。

b.巡查經(jīng)費(fèi)。部分區(qū)縣小型水庫除險(xiǎn)加固后巡查經(jīng)費(fèi)情況見表2。

表2 部分區(qū)縣小型水庫除險(xiǎn)加固后巡查經(jīng)費(fèi)情況 單位：元/年

2 小型水庫除險(xiǎn)加固中存在的問題及原因分析

2.1 病險(xiǎn)水庫多，除險(xiǎn)加固經(jīng)費(fèi)投入不足

杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固工作缺少經(jīng)費(fèi)，即使是已經(jīng)開始除險(xiǎn)加固的小型水庫也存在資金不到位情況，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承諾的配套資金往往在項(xiàng)目完工時(shí)還不能到位，這一點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)比較明顯，除險(xiǎn)加固是連貫性的工作，前面資金的拖欠必將影響后續(xù)除險(xiǎn)加固工程的順利開展。

在國家大量投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大環(huán)境下，小型水庫除險(xiǎn)加固資金的短缺主要是因?yàn)閷?duì)其重視程度不足造成的。隨著市場化浪潮的沖擊，小型水庫在某些地區(qū)淡出政府視野，甚至被認(rèn)定是可隨意交易的普通建筑或者是一種可供出售的人為培育的自然資源。而實(shí)際上，小型水庫仍然是杭州市最基本的基礎(chǔ)設(shè)施之一，直接關(guān)系到杭州市廣大人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，是促進(jìn)杭州市城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展的重要組成部分，同時(shí)也是保障杭州市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的基本資源。就目前來說，地方上小型水庫在基層政府眼中實(shí)際的重視程度與其應(yīng)有的重要程度相差懸殊，人、財(cái)、物的投入短缺巨大。

2.2 除險(xiǎn)加固建設(shè)管理管控力度不夠

項(xiàng)目法人是工程質(zhì)量的第一責(zé)任主體，小型水庫除險(xiǎn)加固工作目前主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建項(xiàng)目法人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍廣而人員少，為了應(yīng)對(duì)基層大量的協(xié)調(diào)工作，水管員一般由年長的“本地通”兼管，不但要管水利工程，還要管農(nóng)田保護(hù)等事務(wù)，需要時(shí)一個(gè)兼職的水管員還要管理多個(gè)項(xiàng)目，分身乏術(shù)。這就造成了項(xiàng)目法人的運(yùn)作功能羸弱，項(xiàng)目法人組織機(jī)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)均與國家要求相差很遠(yuǎn)；隨著項(xiàng)目法人責(zé)任制的深入實(shí)施及水利部頒發(fā)的《重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目管理辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加快病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)進(jìn)度的通知》等文件的貫徹落實(shí)，小型水庫除險(xiǎn)加固工程對(duì)項(xiàng)目法人提出了更高要求，小型水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、質(zhì)量安全控制等責(zé)任逐漸集中到項(xiàng)目法人身上，矛盾更加突出。

而對(duì)監(jiān)理、施工等參建單位來說，小型水庫除險(xiǎn)加固工程往往較小而且處地偏遠(yuǎn)，參建各方利益有限、重視度較低，造成除險(xiǎn)加固工程質(zhì)量與國家要求相差較遠(yuǎn)。同時(shí)政府監(jiān)管中質(zhì)監(jiān)站的體制問題尚未完全解決，造成把關(guān)不嚴(yán)。

2.3 除險(xiǎn)加固因后期維管不到位不能達(dá)到預(yù)期效果

杭州市只有少數(shù)小型水庫設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)，但經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，如某?。?）型水庫，為多村聯(lián)合建設(shè)，建成后經(jīng)費(fèi)靠灌溉收費(fèi)和下游企業(yè)用水收費(fèi)。已完成除險(xiǎn)加固任務(wù)并驗(yàn)收，工作人員5人，2008年后各村拒交灌溉費(fèi)用，企業(yè)也以金融危機(jī)名義停繳水費(fèi)。當(dāng)?shù)卣畯谋Ｗo(hù)企業(yè)和保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度予以默許，但未從地方財(cái)政上給予補(bǔ)貼。水庫管理經(jīng)費(fèi)僅靠出租管理用房和沖污收費(fèi)勉強(qiáng)維持，曾試圖發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，但因飼料會(huì)產(chǎn)生污染而放棄，日常管理舉步維艱。

由村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理的那些大部分小型水庫，問題則更多，如已完成除險(xiǎn)加固任務(wù)的某?。?）型水庫，歷經(jīng)半年未驗(yàn)收、無維護(hù)，不但出現(xiàn)小股繞壩滲流，而且背水壩坡已被野草覆蓋。驗(yàn)收和維護(hù)跟不上主要有3個(gè)原因：?基層政府對(duì)小型水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)程序不夠重視，以為除險(xiǎn)加固工程施工完畢就意味著水庫危險(xiǎn)源消除，工程竣工驗(yàn)收和管理維護(hù)可有可無；?一些工程建設(shè)投資超預(yù)算，因?qū)嶋H需要變更的工程量缺少審批手續(xù)，財(cái)務(wù)上長期不能通過財(cái)政審計(jì)，不能實(shí)施竣工驗(yàn)收；?有些工程施工時(shí)管理混亂，監(jiān)理、施工單位沒有管理好施工資料，或是參建人員頻繁變更、交接不清，竣工后施工資料缺失，無法進(jìn)入竣工驗(yàn)收程序。

3 提高杭州市小型水庫除險(xiǎn)加固工作效果的建議

3.1 提高對(duì)小型水庫除險(xiǎn)加固重要性的認(rèn)識(shí)

大家都知道：“水庫是人人頭上一盆水?！比绻@盆水倒下來，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與和諧社會(huì)的創(chuàng)建就全部付之東流，所以小型水庫不應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)市場化的犧牲品，需要提高對(duì)小型水庫除險(xiǎn)加固工作重要性的認(rèn)識(shí)，地方財(cái)政應(yīng)給予足夠的支持，保障小型水庫除險(xiǎn)加固資金充裕，以能夠保證支撐“這盆水”的穩(wěn)當(dāng)，如果在局部地區(qū)資金暫時(shí)不充足，則要及時(shí)開展小型水庫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，按照“突出重點(diǎn)，確保安全，兼顧效益”的原則，進(jìn)行分類排隊(duì)，按輕重緩急，分期、分批進(jìn)行除險(xiǎn)加固建設(shè)任務(wù)，按時(shí)完成。

3.2 落實(shí)制度，加強(qiáng)對(duì)小型水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)的規(guī)范管理

首先切實(shí)履行《小型水庫除險(xiǎn)加固工程驗(yàn)收辦法》和水利部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目質(zhì)量和安全管理工作的緊急通知》，嚴(yán)肅處罰不驗(yàn)收擅自蓄水的行為。其次加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)站的工作力度，為小型水庫除險(xiǎn)加固把好最后一關(guān)。最后建議建立單獨(dú)的小型（比如投資額小于40萬）水利工程準(zhǔn)入和培訓(xùn)體系，培養(yǎng)本地的水利工程施工管理人員和監(jiān)理人員。

3.3 推進(jìn)改革，著力解決項(xiàng)目法人功能缺失問題

解決小型水庫除險(xiǎn)加固過程中質(zhì)量管理困難問題的根本是成立滿足要求的項(xiàng)目法人。針對(duì)病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目面廣量大、項(xiàng)目分散且大部分由縣級(jí)水利部門組織實(shí)施的特點(diǎn)，積極探索和實(shí)行集中建設(shè)管理、代建制、打捆招標(biāo)投標(biāo)等建管模式，待竣工驗(yàn)收后移交；對(duì)于小型水庫除險(xiǎn)加固工程任務(wù)較重的地區(qū)，可參照市政系統(tǒng)設(shè)立城市投資建設(shè)公司，代表政府統(tǒng)一組織實(shí)施建設(shè)，這樣既可以集中人力、物力和技術(shù)力量，也便于政府監(jiān)管。對(duì)于小型水庫除險(xiǎn)加固工程規(guī)模較小的地區(qū)，也可由政府指定當(dāng)?shù)氐牧饔蚬芾硖幓蛘咚矩?fù)責(zé)其建設(shè)組織實(shí)施，做到專業(yè)化管理。

3.4 探索除險(xiǎn)加固后采取投、建、管、用管理模式

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)行投、建、管、用的分離，根據(jù)小型水庫現(xiàn)狀，建議對(duì)于有條件的地區(qū)可推廣杭州市堤塘管理的模式，劃分區(qū)塊，對(duì)區(qū)塊內(nèi)的小型水庫管理按水庫數(shù)量、灌溉面積和影響人口等指標(biāo)劃撥管理經(jīng)費(fèi)，建立區(qū)塊的小型水庫管理機(jī)構(gòu)；對(duì)于管理單位爭取事業(yè)編制困難的地區(qū)還可以走市場化路線，參考市政道路養(yǎng)護(hù)公司的經(jīng)驗(yàn)，建立小型水庫養(yǎng)護(hù)公司專職養(yǎng)護(hù)；對(duì)維護(hù)管理比較簡單的小型水庫，也可以在制定嚴(yán)格的維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)后對(duì)社會(huì)公開招標(biāo)，將小型水庫維護(hù)的具體工作市場化。通過以上方式，在日常養(yǎng)護(hù)上增加少量的投入可以有效拉長除險(xiǎn)加固周期，從長遠(yuǎn)看反而節(jié)約了成本。

4 結(jié) 語

希望全社會(huì)都來關(guān)注小型水庫除險(xiǎn)加固的建設(shè)，為小型水庫的除險(xiǎn)加固工作創(chuàng)造更加好的環(huán)境和條件，讓這些小型水庫在新時(shí)期重新煥發(fā)光彩，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)更快、更好發(fā)展貢獻(xiàn)力量。