經(jīng)濟發(fā)展方式如何轉(zhuǎn)變

楊 軍

中國正處于走向公平與可持續(xù)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)折時期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是“十二五”的重要使命，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的大方向已達成共識，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，存在哪些阻礙和難以解決的問題，推進的突破口在哪里，等等，這些都是需要進一步探討的重要課題。

歷史的關(guān)節(jié)點

《南風(fēng)窗》：在后金融危機時代，中國迎來了第12個五年規(guī)劃，各界都對“十二五”寄予厚望，認為“十二五”將是改革的再出發(fā)，是很多進入深水區(qū)改革的推進時機，您認為呢?

遲福林：從中國改革開放的進程與趨勢看，至少應(yīng)當(dāng)包括兩次大的轉(zhuǎn)型與改革：第一次轉(zhuǎn)型與改革是1978年中共十一屆三中全會開啟的經(jīng)濟體制改革，其主線是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，目標是建立市場經(jīng)濟體制和做大經(jīng)濟總量；第二次轉(zhuǎn)型的主線是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，目標是形成公平與可持續(xù)發(fā)展的體制機制，走向富民強國，關(guān)系到未來幾十年中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，將是一次深刻的變革，將為我國今后30年經(jīng)濟的持續(xù)快速增長構(gòu)筑堅定的體制制度基礎(chǔ)。

在這個大背景下，一個總的判斷是：“十二五”是中國發(fā)展方式歷史轉(zhuǎn)折的關(guān)節(jié)點，也是第二次轉(zhuǎn)型與改革的歷史起點?！笆濉备母镉小叭龡l主線”，即：以經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的經(jīng)濟體制改革；以適應(yīng)公共需求變化和基本公共服務(wù)均等化為主線的社會體制改革；以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政體制改革。

《南風(fēng)窗》：這三條主線其實是交織在一起的，單純的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)后繼乏力，要推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟體制改革，必須同時推動社會體制改革和行政體制改革。這應(yīng)該也是您提到的第二次轉(zhuǎn)型與改革的難點所在。如果說第一次轉(zhuǎn)型相對容易把握，即以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向，那么第二次轉(zhuǎn)型如何把握呢?

遲福林：第二次轉(zhuǎn)型應(yīng)該從經(jīng)濟總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)向國民收入導(dǎo)向，這是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實質(zhì)。經(jīng)濟總量導(dǎo)向是在普遍貧窮情況下的選擇，只要經(jīng)濟總量上去了，貧困問題的解決就有了基礎(chǔ)。但是，當(dāng)溫飽問題基本解決，百姓收入達到一定水平，便會出現(xiàn)很多總量導(dǎo)向解決不了的問題。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式重要的是把13億人的消費需求釋放出來，以形成擴大內(nèi)需的基礎(chǔ)。以國民收入為導(dǎo)向的發(fā)展能夠擴大社會總需求，并由此走出一條公平與可持續(xù)發(fā)展的新路。包容性增長的核心是全社會成員公平分享經(jīng)濟增長提供的機會和成果，也就是國民收入導(dǎo)向。

《南風(fēng)窗》：如何實現(xiàn)從經(jīng)濟總量導(dǎo)向向國民收入導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型呢?

遲福林：實現(xiàn)國民收入導(dǎo)向有幾點比較重要，一是要民富優(yōu)先，二是調(diào)整國民收入格局，三是通過推進基本公共服務(wù)均等化強化公共服務(wù)的再分配功能。

政府轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵

《南風(fēng)窗》：您曾說過，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必然伴隨著政府發(fā)展理念的深刻變革。政府轉(zhuǎn)型一直在進行，但效果不彰，“十二五”期間政府要完成哪些轉(zhuǎn)型?

遲福林：政府轉(zhuǎn)型早在2003年就已經(jīng)提出，在2005年制定“十一五”規(guī)劃的時候，我曾在國務(wù)院座談會上建議把行政體制改革作為重點。可以說，中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟社會本身，而是政府轉(zhuǎn)型與政府自身建設(shè)。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的很多矛盾與問題集中在政府轉(zhuǎn)型上。就是說，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的難點和關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型。新階段發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對政府轉(zhuǎn)型的依賴性全面增強。為此，政府轉(zhuǎn)型應(yīng)成為“十二五”全面改革的關(guān)鍵和重點，因為政府的轉(zhuǎn)型還遠未到位。

首先是要實現(xiàn)從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，政府轉(zhuǎn)型的核心是要不要放棄政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式，使政府真正成為公共服務(wù)型政府。在做大經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的發(fā)展階段，政府主導(dǎo)更容易快速提高經(jīng)濟總量。而在市場經(jīng)濟體制初步建立的背景下，政府把經(jīng)濟性公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)、制度性公共服務(wù)這些事情做好了，整個社會的公平與可持續(xù)發(fā)展就有了重要基礎(chǔ)和保證。從地方層面看，政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長還有普遍性。但是，由于政府主導(dǎo)帶來的發(fā)展不是完全建立在市場基礎(chǔ)之上，缺少可持續(xù)性。以GDP為核心目標的經(jīng)濟增長與政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長有內(nèi)在的聯(lián)系，共同作用形成政府追求經(jīng)濟總量擴張的相關(guān)機制與政策。改變GDP為主要目標的發(fā)展方式，不能不改變政府主導(dǎo)型的增長方式。建立在市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的發(fā)展才有可持續(xù)性，才能抑制政府的投資欲望。

其次是要從行政管理型向公共治理型轉(zhuǎn)型，這方面有一定進展，但還沒有實質(zhì)性突破。適應(yīng)社會公共需求轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于確立政府在公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用。政府自身建設(shè)與改革的突破，關(guān)鍵在于通過政府轉(zhuǎn)型形成規(guī)范的公共權(quán)力運行的制度框架。

《南風(fēng)窗》：“十二五”要實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型都面臨哪些制約?

遲福林：我認為主要應(yīng)從三方面突破。一是政府理念還滯后于整個經(jīng)濟社會的發(fā)展，GDP主義太根深蒂固。二是體制上的制約，財政稅收體制、干部選拔機制等等。這些體制問題本應(yīng)在“十一五”有所突破，但因為金融危機等諸多原因還沒有完成。三是這些年政府自身利益的形成具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，政府部門利益形成的速度相當(dāng)快。曾有地方官員問過我，如果政府轉(zhuǎn)型，政府自身的利益怎么保證。

《南風(fēng)窗》：這些問題的解決都非常難，特別是現(xiàn)在的利益格局已經(jīng)形成。

遲福林：政府轉(zhuǎn)型將撬動一場深刻的利益關(guān)系調(diào)整。這是一個很大的難題，需要一場深刻的變革，但我還是持很樂觀的態(tài)度。政府的理念轉(zhuǎn)變有個過程，其實已經(jīng)在逐漸轉(zhuǎn)變了。在包容性增長和可持續(xù)發(fā)展等到要求之下，政府理念的轉(zhuǎn)變是必然的。財稅體制改革肯定會推進，干部選拔機制肯定逐步完善。

《南風(fēng)窗》：但是當(dāng)改革觸動改革者的利益，政府轉(zhuǎn)型還會繼續(xù)進行嗎?

遲福林：以權(quán)力制約權(quán)力是很有限的，把以權(quán)力制約和以社會監(jiān)督制約相結(jié)合才能更有效。政府應(yīng)從封閉走向公開，行政行為和行政程序更透明，更公開化。這些其實已經(jīng)在變化。我比較樂觀。

從投資主導(dǎo)到消費主導(dǎo)

《南風(fēng)窗》：從中共十七大開始，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人一再講“新時期”、“新階段”、“新矛盾”、“新特點”、“新任務(wù)”等等，強調(diào)要注意發(fā)展的階段性特征。發(fā)展的階段性特征到底是什么?

遲福林：中國已開始由以溫飽為主要目標的生存型階段，進入到以人的自身發(fā)展為主要目標的發(fā)展型新階段。

何謂發(fā)展型新階段?從消費結(jié)構(gòu)來看，在發(fā)展型新階段，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，人的基本物質(zhì)需求比例明顯降低；從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)比例較小，工業(yè)、服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中開始占據(jù)主導(dǎo)地位，人力資源和人力資本對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻程度逐步提升；從社會結(jié)構(gòu)來看，多數(shù)社會成員從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)，由于市場分工的拓展，社會利益群體開始分化，利益分化的結(jié)果將相對穩(wěn)定一個時期?？偟膩砜矗M入發(fā)展型新階段，盡管經(jīng)濟發(fā)展水平還有

待提高，但全社會大多數(shù)人的溫飽問題已得到初步解決，保障并提升人的發(fā)展權(quán)成為發(fā)展型新階段的主要任務(wù)和核心目標。從根本上說，新階段我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是滿足人的自身發(fā)展的基本要求，由此促進需求結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性提升。

《南風(fēng)窗》：當(dāng)中國社會發(fā)展進入新階段，消費需求顯然會大大提高。內(nèi)需包括投資和消費，中國擴大內(nèi)需擴大的其實主要是投資，消費一直沒有很好地啟動，但中國要實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，顯然要啟動國內(nèi)消費市場，怎樣才能真正啟動消費?

遲福林：在“十二五”時期，我國可以初步形成消費主導(dǎo)的基本格局。從理論上說，人均GDP在3000～4000美元間，應(yīng)該是一個投資主導(dǎo)向消費主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的拐點。從現(xiàn)實而言，城市由住房和汽車刺激拉動消費提升，農(nóng)村在多種作用刺激下消費潛力開始釋放。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，未來幾年農(nóng)村潛在消費需求釋放的更多。但這個趨勢不是自然形成的過程，關(guān)鍵取決于兩條：一是國民收入分配格局需要調(diào)整；二是推進收入分配制度改革?！笆濉睍r期，我國應(yīng)在改變國民收入分配結(jié)構(gòu)、加快推進相關(guān)方面的制度改革上有一些重要的舉措，這對于形成消費主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展十分重要。

消費拐點到來后，應(yīng)該是生存問題解決，發(fā)展性問題突出的時候。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均GDP達到3000美元以上，是文化消費大幅提升的階段。2009年，我國人均GDP已經(jīng)超過3000美元，但人均文化消費水平只有發(fā)達國家的1/4，應(yīng)當(dāng)說，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處在大幅提升的歷史拐點。從國際比較看，美國文化產(chǎn)業(yè)比重達到25％，相當(dāng)于我國2008年GDP的82％，日本為20％，歐洲平均為10％～15％，韓國也高于15％。可見，我國文化消費市場空間還很大。2009年，我國文化產(chǎn)業(yè)增加值達到8400億元，占GDP比重2.5％。有專家預(yù)測，如果2020年我國文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達到5％以上，文化產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值將達到3萬億元。

從農(nóng)民工到市民

《南風(fēng)窗》：消費主導(dǎo)關(guān)鍵是要釋放出7億多農(nóng)民的消費需求，您主張讓農(nóng)民工在“十二五”成為歷史，引起了很大反響。農(nóng)民工是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期形成的一個規(guī)模龐大的特殊群體。30年來，這個“特殊群體”在為工業(yè)化、城市化作出歷史性巨大貢獻的同時，卻難以公平分享改革發(fā)展成果。要讓農(nóng)民工在“十二五”成為歷史，目前存在哪些需要解決的問題?這些問題在“十二五”期間是否能全部得到有效解決?

遲福林：無論是城市化還是城鄉(xiāng)一體化，都繞不過“農(nóng)民工”這個坎。實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，既是推進城市化進程的重頭戲，也是推進城鄉(xiāng)一體化的突破口?！笆濉逼陂g，中國的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與農(nóng)村改革發(fā)展直接聯(lián)系在一起。這就需要加快城市化進程，使城市成為建設(shè)消費大國的主要載體。未來5年左右，我國城鎮(zhèn)化率達到50％以上是完全有可能的。就是說城鎮(zhèn)化率每年增長至少1％～1.2％，搞得好1.3％～1.4％是很有可能的。

我曾建議“十二五”時期分兩步走，第一步，前三年實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)戶籍制度全面放開；第二步，后兩年實現(xiàn)大城市戶籍制度基本放開?！笆濉蹦┢?，把農(nóng)民工“暫住證”改為“居住證”，實現(xiàn)農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)的自由流動和統(tǒng)一管理。解決農(nóng)民工的問題，我認為，解決農(nóng)民工問題基本不存在難以解決的體制性問題。像戶籍、公共服務(wù)、住房保障等諸多問題都是可以解決的。其中最難的可能是住房保障問題，要不要把農(nóng)民工納入住房保障體系，需要區(qū)別不同情況出臺政策，但不是不能解決。

《南風(fēng)窗》：目前很多地方都在著力推進城市化進程，就其它國蒙的經(jīng)驗來說，在城市化過程中農(nóng)民應(yīng)該是最大的受益者，但目前中國城市化中農(nóng)民并沒有得到足夠的好處?

遲福林：好多地方搞的城鄉(xiāng)一體化試點，不同程度地存在著土地換社保的做法。這種做法會造成后患，產(chǎn)生更大的社會問題。作為公民，農(nóng)民本就應(yīng)享受基本社會保障。土地是農(nóng)民發(fā)展的基本條件，在城市化中，土地收益是農(nóng)民成為市民后實現(xiàn)自身發(fā)展的原始資本。

《南風(fēng)窗》：和“十一五”時期相比，“十二五”時期更具備哪些解決農(nóng)民工問題的有利條件?

遲福林：“十二五”時期一些條件更加成熟，首先是國家財力更充裕，更具備解決問題的能力。其次是農(nóng)民工結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，從以60、70后為主體逐漸過渡到以80后為主體，80后和60、70后的最大不同是，他們中的大多數(shù)不愿意、也不可能再返回農(nóng)村，他們更習(xí)慣也更依賴城市生活。三是農(nóng)民工群體中越來越多的人實際上已經(jīng)留在城市里。農(nóng)民工問題是社會矛盾的焦點之一，早解決比晚解決成本小得多，“十二五”時期解決比拖到“十三五”再解決會避免很多社會問題。農(nóng)民工問題一定要解決，要提早解決，這是一個大判斷和大戰(zhàn)略問題，不應(yīng)被技術(shù)性難題嚇倒。