《拆遷條例》修訂的難題

田 磊

9月10日，因?yàn)椴疬w，江西宜黃縣政府將一戶人家逼上了自焚之路，拆遷戶鐘如奎一家一死兩重傷。

大約一年前，四川成都的唐福珍自焚事件后，北京大學(xué)5位法學(xué)教授沈巋、姜明安、王錫鋅、陳端洪和錢(qián)明星致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行違憲審查，廢止或修改這一條例。

隨后的半年多里，人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦先后召開(kāi)3次座談會(huì)，討論法律修訂，并很快出臺(tái)了草案。人們也都寄望法律的出臺(tái)能夠規(guī)制拆遷亂局，自焚式拆遷能夠從公共視野中消失。

然而，當(dāng)自焚的慘烈氣息從公共視野中逐步散淡，法條的修訂也陷入了困頓，拆遷背后的利益格局致使新法出臺(tái)一再拖延。與此同時(shí)，因?yàn)椴疬w釀成的自焚事件，短短半年內(nèi)，至少在吉林長(zhǎng)春、江蘇東?？h和江西宜黃發(fā)生了3起。

那么，法律是否還有力量保護(hù)那些無(wú)所依憑的被拆遷人?在更廣袤的農(nóng)村，除了法律，人們還能依靠什么來(lái)保衛(wèi)自己的房屋和土地?

難以遏制的強(qiáng)遷

自從去年底，北大5名教授“上書(shū)”要求修訂《拆遷條例》，國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)了相關(guān)程序以來(lái)，拆遷所引發(fā)的惡性事件同比突然有了大幅度的增加。

5月15日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了一條緊急通知，“對(duì)采取停水、停電、阻斷交通等野蠻手段逼迫搬遷，以及采取‘株連式拆遷和‘突擊拆遷等方式違法強(qiáng)制拆遷的，要嚴(yán)格追究有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任?！?/p>

但國(guó)務(wù)院的政令并沒(méi)有完全阻止野蠻拆遷，停水停電式的野蠻拆遷還時(shí)有發(fā)生，長(zhǎng)春市凈月經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)五四村農(nóng)婦李衛(wèi)在強(qiáng)拆隊(duì)的逼迫下，點(diǎn)燃了澆在身上的汽油，燒成重傷，經(jīng)救治后保住了生命。

一直到9月10日的江西宜黃，已經(jīng)討論了將近一年的《拆遷條例》修訂仍然沒(méi)有下文。沈巋教授是北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，也參與了每一次的專(zhuān)家座談會(huì)。9月底，在北大法學(xué)院見(jiàn)到他時(shí)，他說(shuō)，“座談會(huì)都開(kāi)了3次了，到現(xiàn)在仍如泥牛入海。”沈巋說(shuō)，技術(shù)層面的討論其實(shí)已經(jīng)非常充分了，各方專(zhuān)家基本也都能達(dá)成共識(shí)，最后只是需要一個(gè)決定而已。

但這個(gè)本不該猶疑的決定，卻顯得困難重重。在沈巋看來(lái)，背后的阻力其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是地方政府附著在土地財(cái)政上的利益。沈巋說(shuō)，任何法律要順利出臺(tái)并被有效執(zhí)行，都要盡力清除其背后起阻礙作用的因素。

就拆遷背后的利益角逐而言，新公布的《拆遷條例》將保護(hù)的力度適當(dāng)傾向于個(gè)人，這樣原來(lái)的利益主體地方政府可能會(huì)不高興，這就要求制度設(shè)計(jì)者要考慮構(gòu)建一個(gè)新的利益平衡機(jī)制，適當(dāng)平衡地方政府的利益。

“自焚戶”與“釘子戶”

由于城鄉(xiāng)差異、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，拆遷有著并不相同的軌跡。在北京、上海、廣州、重慶此類(lèi)一線大城市，出現(xiàn)更多的是“釘子戶”，北京核心城區(qū)的住戶張長(zhǎng)福守候房屋7年，致使城市道路改道；廣州地鐵修建過(guò)程中也曾遭遇過(guò)同樣的情況。2007年，重慶拆遷戶吳蘋(píng)夫婦更是被譽(yù)為“史上最牛釘子戶”。

這些拆遷與被拆遷者之間的斗爭(zhēng)，雖然同樣艱苦，但還算不上悲情，是2009年成都郊區(qū)的唐福珍，讓拆遷開(kāi)始與自焚相連。事實(shí)上，過(guò)去的幾年里，唐福珍、陶會(huì)西，以及鐘如奎一家，這些真正走上自焚之路，采取最決絕抗?fàn)幨侄蔚膫€(gè)體，大部分都是集體所有制土地上的拆遷問(wèn)題，換句話說(shuō)是農(nóng)村的拆遷。

所以，有網(wǎng)友哀嘆，在大城市，你還有可能做個(gè)“釘子戶”?？墒窃谄h(yuǎn)縣城和農(nóng)村，你可能是個(gè)“自焚戶”。

在大城市的拆遷進(jìn)程中，人們基于私有財(cái)產(chǎn)的抗?fàn)?，即使沒(méi)有完善的法律保護(hù)，可依憑的資源也相當(dāng)多。也因此，到今天，大城市的拆遷成本事實(shí)上已經(jīng)相當(dāng)高昂，因拆遷而產(chǎn)生的城市寄生階層也越來(lái)越被人們提及，在沈巋“上書(shū)”后收到的信中就有地方政府法制辦主任質(zhì)疑他們所倡導(dǎo)的新《拆遷條例》過(guò)多地保護(hù)個(gè)體，而忽略集體利益，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“是法治的進(jìn)步，社會(huì)的退步”。

雖然新的《拆遷條例》到今天還沒(méi)有出臺(tái)，但就其已經(jīng)公布的草案可以看出，這是一部試圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人權(quán)益之間小心翼翼尋求平衡的法律，其進(jìn)步性顯而易見(jiàn)?？梢韵胍?jiàn)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，城市的拆遷終將走向陽(yáng)光地帶，法律和輿論賦予了城市居民越來(lái)越多的力量，個(gè)體至少能夠變得越來(lái)越不那么脆弱。

但經(jīng)過(guò)近30年的大拆大建，中國(guó)的大城市基本上已經(jīng)完成了現(xiàn)代城市建設(shè)的雛形，伴隨而來(lái)的野蠻拆遷，在這類(lèi)城市也已基本接近尾聲，這部法規(guī)真正的價(jià)值恐怕要等到幾十年后，最近幾年在大城市買(mǎi)房子置業(yè)的一代人，當(dāng)他們的房子面臨被拆遷時(shí)，才能體現(xiàn)出來(lái)。

不能忽略的農(nóng)村

而現(xiàn)實(shí)中正在發(fā)生著的最野蠻的拆遷所涉及的主體，卻大多與這部法規(guī)所規(guī)制的對(duì)象關(guān)系不大。因?yàn)橛玫匦再|(zhì)的不同，在法律關(guān)系上，農(nóng)村與城市的拆遷事實(shí)上有著極大的差別。

如果說(shuō)，城市拆遷中發(fā)生的惡性事故，還可能得到關(guān)注，對(duì)于那些偏遠(yuǎn)縣城和農(nóng)村的野蠻拆遷，大多數(shù)情況，則關(guān)注較少。以宜黃事件為例，如果不是鐘家姐妹的微博直播，很難想象這起發(fā)生在偏遠(yuǎn)縣城邊緣的拆遷故事，會(huì)有如此關(guān)注度。

法律是不是也把他們忘記了?沈巋說(shuō)，在法學(xué)界內(nèi)部，對(duì)于農(nóng)村集體土地的征收和對(duì)國(guó)有土地的關(guān)注是同等的。“據(jù)我所知，不論是人大法工委還是國(guó)務(wù)院法制辦，都已經(jīng)將集體所有土地的征收問(wèn)題納入了議事日程?！鄙驇h說(shuō)，只不過(guò)農(nóng)村的問(wèn)題更加復(fù)雜，現(xiàn)在還沒(méi)有公開(kāi)的立法討論。

在沈巋看來(lái)，新的城市房屋拆遷條例，可以在一定程度上輻射到農(nóng)村拆遷糾紛的解決，法律程序和技術(shù)層面都沒(méi)有什么不同，真正的難點(diǎn)是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，城市的房屋因其有交易價(jià)值，套用市場(chǎng)價(jià)格即可，但是農(nóng)村房屋，并無(wú)市場(chǎng)交易價(jià)值，那么，如何來(lái)確定其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并不能簡(jiǎn)單模擬國(guó)有土地的定價(jià)流程。

事實(shí)上，即使是法學(xué)界內(nèi)部，這個(gè)問(wèn)題也存有爭(zhēng)議，最典型的是“土地漲價(jià)歸公論”和“土地漲價(jià)歸私論”，前者認(rèn)為農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)后的增值過(guò)程并沒(méi)有投入，因此增值的部分應(yīng)該是公共的。

在包括宜黃在內(nèi)的幾起惡性拆遷事件中，爭(zhēng)議的核心無(wú)非是賠償標(biāo)準(zhǔn)的巨大分歧。由于缺乏明晰的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)村拆遷賠償協(xié)議的達(dá)成難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，也因此，那些行事粗暴的地方政府往往根本沒(méi)有多少耐心去談判，很容易就選擇訴諸暴力。

沈巋說(shuō)，除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難題之外，還有在中國(guó)特殊的國(guó)情下，農(nóng)村土地是集體所有而非個(gè)人所有，所有權(quán)人的虛化造成集體拿到錢(qián)以后，還面臨如何公平分配給個(gè)人的問(wèn)題，此外失地農(nóng)民的生活保障同樣要充分考慮。

但這些問(wèn)題顯然涉及更加復(fù)雜的體制改革，遠(yuǎn)不是單靠土地征收法律能夠給予規(guī)制和解決的。事實(shí)上，在政府嚴(yán)格掌握土地一級(jí)市場(chǎng)、鄉(xiāng)村治理失范等情況下，農(nóng)村的拆遷糾紛解決起來(lái)的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市的拆遷，不論是政府還是法學(xué)界都應(yīng)該投入更多的精力。

不動(dòng)產(chǎn)之重

在去年底的那次領(lǐng)銜“上書(shū)”之后，半年多來(lái)，沈巋收到了各地拆遷戶們寄來(lái)的500多封信，還有不斷來(lái)訪的。那些全，國(guó)各地的拆遷戶們所訴說(shuō)的各種各樣的拆遷遭遇，讓沈巋感到震驚。但面對(duì)來(lái)訪者的求助，沈巋也時(shí)常感到無(wú)奈。在沈巋看來(lái)，對(duì)法律的信仰一定要建立在一個(gè)真正對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政府基礎(chǔ)上。

“對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的征收、補(bǔ)償不足以保證其所有權(quán)人所期待的價(jià)值，他就會(huì)不遺余力，拼死抗?fàn)?。”沈巋說(shuō)，執(zhí)政者應(yīng)該更加清晰地認(rèn)識(shí)到民眾對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的捍衛(wèi)對(duì)整個(gè)國(guó)家究竟意味著什么?今后，將對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的征收、補(bǔ)償真正納入法治化運(yùn)行軌道，這絕不僅僅事關(guān)法律。