歐盟區(qū)域政策對(duì)我國(guó)西部大開發(fā)的啟示

唐 松

(1.武漢大學(xué) 中國(guó)中部發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072；2.廣東金融學(xué)院 廣東區(qū)域金融政策研究中心，廣東 廣州 510521)

經(jīng)過三十多年的改革開放，中國(guó)的綜合國(guó)力和人民生活都得到顯著提高，但區(qū)域發(fā)展不平衡問題也隨之凸顯。有鑒于此，我國(guó)采用了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略以促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展①。2010年我國(guó)將迎來西部大開發(fā)十周年，而2010年6月國(guó)家發(fā)改委公布的信息表明,正在研究制定我國(guó)新的區(qū)域政策以進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)深入發(fā)展。究竟西部大開發(fā)的效果如何呢？今后完善的方向又是什么？借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是一個(gè)值得考慮的方向。

歐盟作為一個(gè)由27國(guó)組成的區(qū)域性國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化集團(tuán)，其成員國(guó)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這制約著歐盟的進(jìn)一步發(fā)展。因此，幾十年來歐盟一直都把區(qū)域政策作為縮小地區(qū)差異的重要政策工具。隨著歐盟一體化程度的增加，歐盟在共同體層面形成了統(tǒng)一的區(qū)域政策，并在統(tǒng)一區(qū)域政策的制定和執(zhí)行方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)并取得了一定的成效。而我國(guó)各地區(qū)之間也同樣存在著很大的差異。因此，借鑒歐盟區(qū)域政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以進(jìn)一步完善我國(guó)區(qū)域政策有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)西部發(fā)展現(xiàn)狀

1.西部總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)落后于全國(guó)平均水平，而且西部各省市之間差異也很大

由表1可知，我國(guó)西部GDP年均增長(zhǎng)速度逐漸超過全國(guó)GDP增長(zhǎng)速度，從2000年略低于全國(guó)GDP增長(zhǎng)速度，到2008年比全國(guó)GDP增長(zhǎng)速度高了2.99個(gè)百分點(diǎn)，人均可支配收入也從5 516.95元上升到12 741.78元。但西部GDP占全國(guó)GDP的比重從2000年的18.87%減少到17.8%，人均可支配收入占全國(guó)平均可支配收入比例也從87.8%下降到80.7%，西部與全國(guó)的經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步加大。由表2可知，西部各省市之間經(jīng)濟(jì)差異也很大，在2000年西部各省市之間人均GDP差異最大達(dá)到了4 808元，2008年雖然各省市人均GDP都大幅度提高，但是各省市人均GDP最大差異也擴(kuò)大到23 390元[1](P3—86)。

表1 西部經(jīng)濟(jì)與全國(guó)經(jīng)濟(jì)差異

表2 西部各省市人均GDP (單位：元)

2.西部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后、對(duì)外開放度較低

由表3可知，與全國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)相對(duì)落后。第一產(chǎn)業(yè)比重較高，雖然2008年比2000年有所進(jìn)步，但仍比全國(guó)平均水平高出4.3個(gè)百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重都低于全國(guó)水平。此外，西部地區(qū)所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也進(jìn)展緩慢?，F(xiàn)有經(jīng)濟(jì)中受傳統(tǒng)體制束縛的國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過大，2000年為73.39%，2008年雖下降到49.51%，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。從表3還可以看出，西部地區(qū)外貿(mào)依存度與全國(guó)平均水平相比要低的多，從2000年到2008年僅上升了4.2個(gè)百分點(diǎn)，而全國(guó)平均上升了15.3個(gè)百分點(diǎn)，這說明在全國(guó)都加強(qiáng)與世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的情況下，西部仍然保持著很低的對(duì)外開放程度，開放速度也很慢。

表3 西部經(jīng)濟(jì)與全國(guó)經(jīng)濟(jì)差異

3.西部人口增長(zhǎng)非常快，受教育水平低、勞動(dòng)力大量流向東部

我國(guó)西部人口增長(zhǎng)率明顯高于平均水平，2008年全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率為5.08%，西部除內(nèi)蒙古、四川、重慶、陜西外都高于這一水平，西藏和新疆更是超過了10%，西部現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平無法消耗掉如此多的勞動(dòng)力，從而導(dǎo)致大量剩余勞動(dòng)力涌向東部，其中高素質(zhì)人才流失嚴(yán)重。從受教育水平來看，西部人口整體素質(zhì)偏低，除新疆以外，2008年文盲人口占15歲及以上人口的比重都超過了全國(guó)平均水平，西藏甚至達(dá)到了46.8%。這種高素質(zhì)人才的流失和東西部人口素質(zhì)的差異也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異不斷擴(kuò)大的原因。

4.相關(guān)政策法規(guī)不完善，區(qū)域政策未形成體系

目前的西部大開發(fā)政策雖然增加對(duì)西部建設(shè)的投入，但并沒有形成穩(wěn)定、規(guī)范的援助機(jī)制，存在著明顯的階段性和臨時(shí)性特點(diǎn)；在這些投入資金中，中央用于平衡區(qū)域發(fā)展的無償轉(zhuǎn)移支付比例也較小，這都不利于持續(xù)開發(fā)西部[2]。此外，目前我國(guó)實(shí)行的西部大開發(fā)政策很多都是全國(guó)各地區(qū)共有的政策，并沒有針對(duì)西部特有問題制定相關(guān)區(qū)域政策，地方政府的自主權(quán)也很少[3]。西部目前的各地方法規(guī)也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的健全的法規(guī)體系，從而導(dǎo)致其投資軟環(huán)境跟不上投資硬件建設(shè)的腳步[4]。中央與地方、各省市之間相互協(xié)調(diào)仍存在問題，各地區(qū)為了維護(hù)本身利益造成了重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。由上可知，我國(guó)自2000年起實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略取得了一定的成績(jī)，但東西部經(jīng)濟(jì)差異仍然很大。為進(jìn)一步縮小差距，我國(guó)可以參考?xì)W盟區(qū)域政策制定新的戰(zhàn)略，推動(dòng)西部大開發(fā)的持續(xù)深入發(fā)展。

表4 2008年西部人口增長(zhǎng)率和受教育水平確規(guī)定 (單位：%)

二、歐盟區(qū)域政策的特點(diǎn)

歐盟區(qū)域政策起源于歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成立之初，1957年的《羅馬條約》即提出區(qū)域政策概念，在相關(guān)條款中涉及到了縮小地區(qū)差距問題，之后有些成員國(guó)也實(shí)施了各自的區(qū)域政策，但一直未形成共同體統(tǒng)一的區(qū)域政策。1973年，由于歐共體第一次擴(kuò)大，地區(qū)差距突現(xiàn)出來，歐共體部長(zhǎng)理事會(huì)決定實(shí)施共同體統(tǒng)一的區(qū)域政策，經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，歐盟區(qū)域政策形成了其特有的體系，具體如下：

1.采用專門的援助工具

歐盟區(qū)域政策的調(diào)節(jié)工具主要有結(jié)構(gòu)基金(包括歐洲地區(qū)發(fā)展基金-ERDF、歐洲社會(huì)基金-ESF、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保障基金-EAGGF和漁業(yè)指導(dǎo)金融工具-FIFG)、團(tuán)結(jié)基金和金融手段。歐洲地區(qū)發(fā)展基金設(shè)立于1975年，最初是固定配額，后改為浮動(dòng)配額，目的是通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、生產(chǎn)性項(xiàng)目進(jìn)行投資以及援助中小企業(yè)等方式促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐洲社會(huì)基金設(shè)立于1958年，目的是通過提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)幫助以促進(jìn)就業(yè)。歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保障基金設(shè)立于1962年，目的是幫助農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村發(fā)展。漁業(yè)指導(dǎo)金融工具設(shè)立于1993年，目的是幫助沿海地區(qū)漁業(yè)部門結(jié)構(gòu)調(diào)整[5](P7—10)。最近進(jìn)行的新一輪改革為集中區(qū)域政策援助對(duì)象，又將EAGGF和FIFG分離出去，保留了ERDF、ESF作為政策調(diào)節(jié)工具[6](P1—5)。團(tuán)結(jié)基金設(shè)立于1993年，目的是通過增加對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后國(guó)家(人均GDP在歐盟平均水平90%以下，包括希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙)環(huán)境和交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入以減少這些國(guó)家與其他成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)差距[7](P3—8)。金融手段是指利于歐洲投資銀行對(duì)落后地區(qū)提供優(yōu)惠貸款。歐盟對(duì)入盟候選國(guó)提供了專門的入盟前援助，包括ISPA(相當(dāng)于團(tuán)結(jié)基金)、SAPARD(農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃)、和PHARE(援助中東歐計(jì)劃)。

2.確定了明確的援助對(duì)象

結(jié)構(gòu)基金的援助項(xiàng)目分為國(guó)家倡議和共同體倡議兩種。國(guó)家倡議是指由成員國(guó)政府、地區(qū)或地方政府立項(xiàng)后向歐盟理事會(huì)提出申請(qǐng)的項(xiàng)目；共同體倡議是指由共同體主動(dòng)立項(xiàng)并資助的項(xiàng)目，主要用于解決歐盟國(guó)家和地區(qū)的特殊問題。2000～2006規(guī)劃國(guó)家倡議的援助對(duì)象包括3大類[8](P1—4)：目標(biāo)1是促進(jìn)人均GDP低于歐盟平均水平75%的落后地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)、人口稀少地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)于不再滿足2000～2006年標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)歐盟將仍然提供一定比例的資金用于過渡安排；目標(biāo)2是資助面臨結(jié)構(gòu)問題的衰退地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，其中也有一定數(shù)額的過渡資金安排；目標(biāo)3是支持目標(biāo)1地區(qū)外的教育和培訓(xùn)的現(xiàn)代化以及促進(jìn)就業(yè)的政策。共同體倡議援助的項(xiàng)目包括以下幾個(gè)方面：Interreg指促進(jìn)跨地區(qū)合作和跨歐能源網(wǎng)；Leader指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展行動(dòng)聯(lián)系計(jì)劃,Equal是為了反對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)上的歧視和不公平待遇；Urban指促進(jìn)衰退城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型。團(tuán)結(jié)基金的援助目標(biāo)上面已經(jīng)提到，這里不再重復(fù)。2007～2013規(guī)劃又將原有的國(guó)家倡議、共同體倡議以及團(tuán)結(jié)基金的援助對(duì)象綜合起來簡(jiǎn)化為三個(gè)，同時(shí)取消對(duì)“目標(biāo)1地區(qū)外的農(nóng)村發(fā)展和漁業(yè)部門轉(zhuǎn)型”的援助[6](P1—6)。目標(biāo)1是“趨同”目標(biāo)，接近于現(xiàn)在的目標(biāo)1；目標(biāo)2是“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)”目標(biāo)，目的是在全歐盟范圍內(nèi)加強(qiáng)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)就業(yè)；目標(biāo)3稱為“歐洲領(lǐng)土合作”目標(biāo)，代替了現(xiàn)有的共同體倡議的目標(biāo)。

3.針對(duì)各個(gè)地區(qū)不同情況制定了不同的援助政策

首先，歐盟針對(duì)各國(guó)不同情況規(guī)定了不同的配套資金比例④。第一，對(duì)于人均GDP低于EU25國(guó)平均GDP的85%的成員國(guó)以及偏遠(yuǎn)地區(qū)，ERDF和ESF配套資金比例的上限為85%。第二，對(duì)于其他受團(tuán)結(jié)基金援助的目標(biāo)1地區(qū)以及現(xiàn)在處在目標(biāo)1地區(qū)而在2007年后在目標(biāo)內(nèi)的地區(qū)，ERDF、ESF配套資金比例的上限是80%，目標(biāo)3地區(qū)和其他目標(biāo)1地區(qū)為75%、其他目標(biāo)2地區(qū)為50%。第三，歐盟還按照各國(guó)人均GNI差異制定了梯形的各國(guó)援助上限⑤(見表5)。最后，在未使用資金的回收方面，對(duì)于人均GDP低于EU25國(guó)平均GDP的85%的成員國(guó)在2007～2010年采用n+3規(guī)則，其余國(guó)家采用n+2規(guī)則⑥。此外，EU制定了特別條款，在必要時(shí)對(duì)個(gè)別成員國(guó)提供額外財(cái)政補(bǔ)助。

表5 2007～2013期間各國(guó)所獲得的援助資金上限占GDP的比例

4.建立起完善的管理和監(jiān)督法規(guī)和制度

歐盟區(qū)域政策經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展形成了較完善的法規(guī)和制度。從項(xiàng)目立項(xiàng)到管理、監(jiān)督以及最后的評(píng)估都有詳細(xì)完整的體系和專門的機(jī)構(gòu)管理，各機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，相互補(bǔ)充[10](P1—9)。歐盟在區(qū)域政策方面主要采用分權(quán)化原則，由歐盟制定援助資金的使用、管理和監(jiān)督制定基本規(guī)則，成員國(guó)根據(jù)該基本規(guī)則進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃和管理；除特殊項(xiàng)目外，具體項(xiàng)目的規(guī)劃和管理的權(quán)利都下放給成員國(guó)；歐盟對(duì)成員國(guó)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督并定期對(duì)成員國(guó)的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，如果歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)成員國(guó)項(xiàng)目執(zhí)行情況較差或管理和監(jiān)督體系出現(xiàn)問題，那么歐盟將削減對(duì)該國(guó)該領(lǐng)域的援助或回收該項(xiàng)目未使用資金[11](P10—15)。這種方法既確立了歐盟和成員國(guó)各自責(zé)任，又有利于歐盟和各成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)配合。而且歐盟在從具體的項(xiàng)目管理者轉(zhuǎn)變成為整個(gè)區(qū)域政策的管理者，這樣既有利于把區(qū)域政策的具體履行者確定在最適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)當(dāng)局層次，使得成員國(guó)可以根據(jù)具體情況選擇適合本國(guó)的項(xiàng)目，又有利于歐盟從大局出發(fā)執(zhí)行或調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此外，歐盟還簡(jiǎn)化了決策和管理方面的有關(guān)規(guī)定以加強(qiáng)決策效率[12](P6—12)。

5.根據(jù)實(shí)際情況不斷完善區(qū)域政策

歐盟區(qū)域政策經(jīng)歷了四次改革：1988年歐共體對(duì)區(qū)域政策進(jìn)行的第一次改革、1993年的第二次改革、1999年的第三次改革和今年即將進(jìn)行的第四次改革。通過不斷的改革，歐盟適時(shí)地根據(jù)實(shí)際情況變化進(jìn)一步完善了歐盟區(qū)域政策。歐盟區(qū)域政策剛建立時(shí)僅有五個(gè)援助對(duì)象，只有ERDF、ESF、EAGGF三個(gè)工具，管理以共同體為主；隨著希、葡、西、愛經(jīng)濟(jì)較落后4國(guó)的加入，歐盟又增加了團(tuán)結(jié)基金；隨后瑞典和芬蘭的加入又設(shè)立了FIFG，且新定義了援助對(duì)象；1999年由于歐盟援助基金運(yùn)行效率較低，歐盟又簡(jiǎn)化目標(biāo)區(qū)，集中援助對(duì)象，并定義了入盟前援助為東擴(kuò)做準(zhǔn)備；考慮到中東歐10國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，歐盟2006年的改革又進(jìn)一步將援助對(duì)象簡(jiǎn)化為3個(gè)，集中發(fā)展落后地區(qū)，并針對(duì)不同成員國(guó)采用了不同的政策，同時(shí)由于歐盟區(qū)域政策在執(zhí)行過程中暴露出中央地方分工不合理、效率低下等缺陷，因此歐盟采用了分權(quán)化和簡(jiǎn)化的管理方法以加強(qiáng)管理和決策的效率，達(dá)到合理分工。此外，每一期的援助金額也不斷增大以滿足越來越多成員國(guó)的需要。

總體而言，雖然歐盟作為一個(gè)區(qū)域性國(guó)際組織，其區(qū)域政策以指導(dǎo)性為主，需要?dú)W盟和各成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)配合，但從其結(jié)果來看，歐盟通過具有針對(duì)性的扶持措施以及完善的監(jiān)督機(jī)制等方法在縮小歐盟內(nèi)部差距方面取得了較好的效果，并通過改革及時(shí)解決出現(xiàn)的問題以及針對(duì)不同階段制定不同的區(qū)域政策，形成了較為完善的政策體系。因此，我國(guó)可以借鑒其優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)自身的情況，采用指導(dǎo)性和指令性政策相結(jié)合的方法，促進(jìn)我國(guó)西部大開發(fā)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、歐盟區(qū)域政策對(duì)我國(guó)西部大開發(fā)的啟示

1.通過確定明確的援助對(duì)象和政策工具，加大對(duì)西部落后地區(qū)的投入

由于政府援助有限而西部落后地區(qū)較多，因此我國(guó)在開發(fā)西部時(shí)可以仿效歐盟區(qū)域政策，針對(duì)受援地區(qū)制定明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)和專門的援助工具，從而使援助資金正?；褪茉貐^(qū)集中化，保證有穩(wěn)定足夠的援助資金用在最需要且效率最高的地區(qū)。此外，我國(guó)可以針對(duì)每個(gè)受援對(duì)象設(shè)立一個(gè)專門工具，每個(gè)工具都側(cè)重解決不同問題，從而保證每個(gè)問題的解決都能獲得穩(wěn)定可靠的資金來源。

首先，將大部分政府援助用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在一定標(biāo)準(zhǔn)以下的落后地區(qū)(農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)、資源貧乏地區(qū)等)，尤其要注重加強(qiáng)交通、能源、通訊和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，以激發(fā)這些地區(qū)的發(fā)展?jié)摿拖h(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響。其次，將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和鼓勵(lì)所有制結(jié)構(gòu)多樣化作為西部大開發(fā)的另一重點(diǎn)，必要時(shí)可以考慮采用一定的強(qiáng)制指標(biāo)。我國(guó)應(yīng)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展放在重要位置，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，同時(shí)要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而降低第一產(chǎn)業(yè)的比重，同時(shí)吸引東部制造業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，增加第二產(chǎn)業(yè)比重和競(jìng)爭(zhēng)力以及致力于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)要加快推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，扶植私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展、同時(shí)為三資企業(yè)創(chuàng)造環(huán)境以吸引外商投資。最后，加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人力資源開發(fā)。我國(guó)應(yīng)將援助重點(diǎn)從理論創(chuàng)新向應(yīng)用創(chuàng)新轉(zhuǎn)移，同時(shí)提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育和培訓(xùn)的投資，鼓勵(lì)民間開展職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)出適合的人才，解決高素質(zhì)人才不足以及大量勞動(dòng)力外流的問題。

2.針對(duì)各個(gè)地區(qū)不同情況制定不同的援助政策，使政策發(fā)揮最大效用

首先，西部自然資源很豐富，勞動(dòng)力和土地資源也具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，我國(guó)政府在制定援助項(xiàng)目時(shí)應(yīng)該根據(jù)各省市具體情況重點(diǎn)促進(jìn)各地具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如四川的水能和礦產(chǎn)資源很豐富，可以建立水電站，礦業(yè)；甘肅可以開展旅游業(yè)等。其次，參考?xì)W盟區(qū)域政策的附加性原則，國(guó)家在加大對(duì)西部援助的同時(shí)，可以硬性規(guī)定地方政府需給予配套的資金，通過加強(qiáng)地方政府的參與度來加強(qiáng)地方自主發(fā)展能力，但可根據(jù)地方政府財(cái)政能力的大小制定不同的配套資金比例。例如，對(duì)于人均GDP較高的新疆、內(nèi)蒙古、重慶可以要求地方政府給予較高的配套資金比例，對(duì)于貴州、甘肅等人均GDP較低的省市則要求較低的配套資金比例?？偠灾?，要根據(jù)各地實(shí)際情況制定配套資金比例。最后，考慮到西部地區(qū)比較落后，各地區(qū)政府管理水平、資金吸收能力較低，過多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致資金運(yùn)用效率低下和政府管理無法滿足需要的情況。因此應(yīng)根據(jù)西部地區(qū)實(shí)際能力對(duì)各省市采取援助封頂以及差別上限的措施；同時(shí)可以制定特別條款，提供特殊補(bǔ)助以解決各地出現(xiàn)的特殊問題。

3.完善相關(guān)法規(guī)和體制，處理好中央與地方以及各地方之間的關(guān)系

歐盟的經(jīng)驗(yàn)顯示，制定明確而完善的區(qū)域政策有助于縮小地區(qū)差距。而建立專門機(jī)構(gòu)、完善相關(guān)法規(guī)、中央地方形成合理分工則有利于區(qū)域政策更好的執(zhí)行，是增強(qiáng)落后地區(qū)自我發(fā)展能力的一條有效途徑。我國(guó)也可效仿歐盟的做法，就西部大開發(fā)制定專門針對(duì)西部特殊問題的政策，建立一套完整的體系并制定相應(yīng)的法規(guī)，而且設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來管理和實(shí)施。在明確中央和地方各自責(zé)任的情況下適當(dāng)下放權(quán)力給地方政府，擴(kuò)大西部地區(qū)政府的自主調(diào)控、管理權(quán)，形成中央和地方相互協(xié)調(diào)的局面。例如地方政府在遵守中央規(guī)定的大原則下可以自主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策等，而中央只是定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查。地方政府所獲得的這種彈性可以促使其選擇適合本地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目，有利于加快本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)援助資金的效率。此外，地方政府也應(yīng)加強(qiáng)體制改革。伴隨西部長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)落后的體制落后是西部大開發(fā)的一大障礙。為配合中央采取的區(qū)域政策，地方政府也應(yīng)改革完善地方法規(guī)和政策，尤其要注重加強(qiáng)各地區(qū)之間的合作。

4.注重與其他相關(guān)政策的配合，并根據(jù)實(shí)際情況變化及時(shí)調(diào)整西部大開發(fā)戰(zhàn)略

我國(guó)在加強(qiáng)對(duì)西部無償援助的同時(shí)，也要加強(qiáng)其他相關(guān)政策的配合。在金融投資方面，向西部提供優(yōu)惠貸款、培育西部金融和資本市場(chǎng)。在財(cái)政稅收方面，向西部提供稅收減免和稅費(fèi)返還等優(yōu)惠政策，同時(shí)通過實(shí)施差別稅收政策促進(jìn)一些適合西部發(fā)展產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移。在加強(qiáng)西部對(duì)外開放度方面，在加強(qiáng)投資環(huán)境的同時(shí)對(duì)外商投資于西部提供更多的優(yōu)惠政策。在人力資本開發(fā)方面，應(yīng)在加強(qiáng)人才培養(yǎng)的同時(shí)改革西部地區(qū)人事管理制度，完善激勵(lì)機(jī)制，形成引進(jìn)人才與人力資源優(yōu)先積累的良性機(jī)制。

我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)歐盟區(qū)域政策，根據(jù)實(shí)際情況變化及時(shí)調(diào)整西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在不同階段制定不同的援助重點(diǎn)。例如在西部大開發(fā)之初，以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村為主，從而解決貧困問題，并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)，在經(jīng)過了一二個(gè)五年規(guī)劃后，應(yīng)將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)移為以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為主，加強(qiáng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以減少第一產(chǎn)業(yè)比重、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以提高有發(fā)展?jié)摿Φ牡诙a(chǎn)業(yè)的比重并加大服務(wù)業(yè)發(fā)展的力度。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到一定程度的優(yōu)化后，可以考慮對(duì)發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)提供一定的優(yōu)惠政策，從而形成增長(zhǎng)極以帶動(dòng)整個(gè)西部的發(fā)展。同時(shí)在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的過程中，如果出現(xiàn)不能預(yù)見的情況，我國(guó)應(yīng)及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略以保證西部大開發(fā)的順利進(jìn)行。

注釋：

①西部包括12個(gè)省市：廣西、內(nèi)蒙古、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆，土地面積686.7萬平方公里，占全國(guó)的71.5%；人口3.71億，占全國(guó)人口的28.7%。

②該比例分別為第一產(chǎn)業(yè)∶第二產(chǎn)業(yè)∶第三產(chǎn)業(yè)。

③指一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)出口總額占GDP比重。

④根據(jù)附加性原則，在共同體援助資金之外，成員國(guó)須提供配套資金。

⑤由于波蘭貨幣正處在考察期，因此波蘭在2007～2009年間所獲援助上限為1.04規(guī)定上限，保加利亞和羅馬尼亞也照上述規(guī)定辦理。

⑥指所有援助的資金必須在劃撥后兩年內(nèi)用完，如果沒有用完則由歐盟收回未用完的部分。

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