世界衛(wèi)生組織的政策類型及其特點(diǎn)

代 濤 韋 瀟 郭 巖

1. 中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院衛(wèi)生政策與管理研究中心 北京 100020

世界衛(wèi)生組織以戰(zhàn)略規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和策略等多種政策形式，通過各成員國的認(rèn)同與自覺執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與解決全球衛(wèi)生問題，促進(jìn)衛(wèi)生保健工作的目標(biāo)。世界衛(wèi)生組織的政策是一種世界范圍內(nèi)的公共政策，與一般政策一樣，具有一定導(dǎo)向、控制、分配等功能。[1]不同的是，由于世界衛(wèi)生組織具備國際組織的特有屬性，它無論在政策類型、制定程序、效力與影響等方面都與一般公共政策有所區(qū)別。

1 世界衛(wèi)生組織政策的特征與作用

1.1 世界衛(wèi)生組織政策的特征

世界衛(wèi)生組織政策具有與一般公共政策相似的特征，即政策的選擇是與組織的價(jià)值和目標(biāo)相一致的，綜合考慮了不同成員國及其利益主體的多方需求，傾向于保護(hù)多數(shù)人的長遠(yuǎn)、整體和根本利益，以及努力將政策貫徹到工作實(shí)踐中。[2]因此，可以說，世界衛(wèi)生組織的政策是一種世界范圍內(nèi)的公共政策。[3]

作為政府間國際組織，世界衛(wèi)生組織是主權(quán)國家的集合體，其本質(zhì)上是國家間多邊合作的一種有效和固定的組織形態(tài)。[4]全球化趨勢客觀上要求所有國家加強(qiáng)合作和協(xié)商，相互作用、相互依存，這為國際組織，尤其是政府間的國際組織提供了廣闊的舞臺。同時(shí)，全球化也是國際社會(huì)逐步走向制定全球共同認(rèn)可的規(guī)則和策略道路的過程。

1.2 世界衛(wèi)生組織政策的作用

政府間組織的存在和發(fā)揮作用，不僅僅是在組織法的規(guī)定下以特定形式確立的國家間多邊合作的模式，也正在逐步成為全球化進(jìn)程中加強(qiáng)合作、強(qiáng)調(diào)一致性的重要手段。[5]世界衛(wèi)生組織及其政策的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是創(chuàng)制全球性衛(wèi)生規(guī)則和制度。國際社會(huì)沒有統(tǒng)一的凌駕于各國之上的立法機(jī)構(gòu)，把全球性的規(guī)則和制度條約化、政策化是協(xié)調(diào)各國關(guān)系活動(dòng)的基礎(chǔ)。世界衛(wèi)生組織承擔(dān)著全球性健康相關(guān)條約、規(guī)則和制度創(chuàng)立者的角色，其政策正是把全球性策略固定下來，達(dá)到各方共同認(rèn)可、共同執(zhí)行的有效模式。如2003年世界衛(wèi)生組織推動(dòng)制定的《煙草控制框架公約》是世界上第一個(gè)限制煙草的全球性公約，標(biāo)志著煙草控制已經(jīng)由國內(nèi)立法控制擴(kuò)大到國際法上的共識。[6-8]

二是監(jiān)督和履行全球性衛(wèi)生行動(dòng)。目前國際社會(huì)雖然沒有一個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行的國際法律規(guī)則和對所有國家都有管轄權(quán)的司法機(jī)構(gòu)，但政府間國際組織一般都通過訂立公約、締約協(xié)定，幫助和督促各國履行公約和協(xié)定，并通過監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上推動(dòng)全球性規(guī)則付諸實(shí)施。如世界衛(wèi)生組織在2005年對《國際衛(wèi)生條例》進(jìn)行修訂后，明確要求各國在評估后24小時(shí)內(nèi)通報(bào)可能造成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。[9-10]

2 世界衛(wèi)生組織政策的類型

2.1 按照政策作用層次劃分

世界衛(wèi)生組織的政策按照作用層次分可以分為元政策和具體政策?！督M織法》是世界衛(wèi)生組織的“衛(wèi)生大憲章”，是制定任何衛(wèi)生政策的元政策。[11]它明確了組織的宗旨、原則，是組織行動(dòng)的總綱領(lǐng)。在這一總政策下，世界衛(wèi)生組織制定出了各種不同形式、不同功能的具體政策，用于解決技術(shù)工作、機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理中的具體問題。

2.2 按照政策時(shí)間期限劃分

世界衛(wèi)生組織的政策可分為中長期政策和短期政策。工作總規(guī)劃從準(zhǔn)備規(guī)劃要點(diǎn)到制定規(guī)劃框架，到最后完成規(guī)劃制定并呈世界衛(wèi)生大會(huì)批準(zhǔn)一般需要3～4年時(shí)間，并是以6年為一周期周而復(fù)始的連續(xù)過程。中期規(guī)劃以總規(guī)劃為基礎(chǔ)，遵循總規(guī)劃制定的目標(biāo)和措施，并對總規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展，中期規(guī)劃一般也以6年為一周期。此外，每隔兩年制定雙年度規(guī)劃和每年的具體政策措施是世界衛(wèi)生組織制定實(shí)施的短期政策。[12]

2.3 按照政策作用范圍劃分

世界衛(wèi)生組織的政策可分為全球政策、區(qū)域政策和國家政策。全球政策一般解決世界范圍內(nèi)有普遍意義和發(fā)展性的問題，由總部、地區(qū)辦事處、成員國提出，經(jīng)世界衛(wèi)生大會(huì)通過，由執(zhí)委會(huì)在全球范圍內(nèi)監(jiān)督實(shí)施；區(qū)域政策一般是以落實(shí)全球性政策和解決帶有區(qū)域性特點(diǎn)的問題為主，由地區(qū)辦事處制定，在地區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)行；國家政策一般落實(shí)全球或區(qū)域政策、解決國家具體衛(wèi)生問題，可以以世界衛(wèi)生組織與國家政府簽訂的合作戰(zhàn)略、備忘錄等形式出現(xiàn)。

2.4 按照政策表現(xiàn)形式劃分

世界衛(wèi)生組織的政策并不像主權(quán)國家政策一樣有嚴(yán)格的形式和明確的效力，它往往存在多種表達(dá)形式，而且不同類型政策發(fā)揮了不同功能。[13]按政策表現(xiàn)形式，可以分為憲章、宣言、條例、公約、決定、決議、指南等。具體來說，憲章是組織的根本政策，確立了組織存在的基本準(zhǔn)則，約束了所有組織行為，如《組織法》。在組織法下，還有各種類型的政策表現(xiàn)形式，如條例、公約、決定、決議以及宣言和指南等。條例和公約是對某一領(lǐng)域或具體問題的政策框架和協(xié)定[14]，如《國際衛(wèi)生條例》和《煙草控制框架公約》。決定和決議是世界衛(wèi)生組織最常見的政策形式，數(shù)量多、內(nèi)容雜，一般力求全面，提醒各成員國注意相關(guān)問題。各種類型的規(guī)劃、戰(zhàn)略計(jì)劃是推動(dòng)工作的重要手段，往往有明確的目標(biāo)、時(shí)間、主要措施和經(jīng)費(fèi)保障，是日常工作的重要指導(dǎo)。此外，世界衛(wèi)生組織編制的具體工作指南、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和研究報(bào)告等技術(shù)文件，雖然不是嚴(yán)格意義上的政策，但這些技術(shù)文件往往既包括了具體的技術(shù)方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也包括了目標(biāo)和階段性任務(wù)，體現(xiàn)了工作思路，是世界衛(wèi)生組織技術(shù)優(yōu)勢的核心，也是不同于國家或其他組織政策之處。

3 世界衛(wèi)生組織政策的制定、效力與特點(diǎn)

3.1 世界衛(wèi)生組織政策制定過程

世界衛(wèi)生組織政策制定要遵循一定的組織決策機(jī)制，此外，作為一種公共政策，政策制定也要符合一般政策循環(huán)。[15]世界衛(wèi)生組織政策制定的完整過程包括“提出問題、確定目標(biāo)、擬定方案、實(shí)施政策”幾個(gè)步驟，以及各個(gè)步驟之間的多次反饋(圖1)。其中目標(biāo)和方案是公共政策制定所必須具備的兩個(gè)基本要素。在政策制定之初，首先要依據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀水平和發(fā)展趨勢，分析國際衛(wèi)生和各成員國的需要，對現(xiàn)有的地區(qū)和衛(wèi)生政策進(jìn)行評估，結(jié)合衛(wèi)生政策需求來確定政策重點(diǎn)領(lǐng)域，并研究制定不同階段的可測量的政策目標(biāo)，通過政策制定者和執(zhí)行者間的研究與反復(fù)磋商，制訂出詳細(xì)的實(shí)施方案，并加以實(shí)施，最終由世界衛(wèi)生組織定期進(jìn)行評估，并在這一過程中不斷提出建議，以便有助于政策更好的實(shí)施。這一過程提示我們，要對世界衛(wèi)生組織的政策有所影響，就應(yīng)從政策的提出入手，多根據(jù)我國自身情況提出政策需求，在這過程中，地區(qū)和全球的執(zhí)委會(huì)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

圖1 世界衛(wèi)生組織政策循環(huán)

世界衛(wèi)生組織在確定問題、擬定方案上有一定的技術(shù)優(yōu)勢，政策審查和通過機(jī)制也比較成熟健全，但在實(shí)施和評價(jià)政策方面難以做到有效監(jiān)督和貫徹。如一位世界衛(wèi)生組織官員曾指出，“世界衛(wèi)生組織的政策往往停留在紙上，愿景多、行動(dòng)少”。這一方面是因?yàn)椋澜缧l(wèi)生組織的主要職能是對全球衛(wèi)生工作發(fā)揮指導(dǎo)協(xié)調(diào)的功能，并不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，政策缺乏約束力，是要通過各成員國認(rèn)同與內(nèi)化得以實(shí)施，難以監(jiān)督協(xié)調(diào)落實(shí)。另一方面健康的改善需要一個(gè)長期的過程，其影響因素也越來越多，尤其對長期戰(zhàn)略性的政策難以評價(jià)。同時(shí)，由于政策類型多種多樣，也難以制定較科學(xué)合理的評價(jià)方法。

此外，世界衛(wèi)生組織政策還有從長期政策到短期政策，從全球政策到區(qū)域政策的逐漸細(xì)化和落實(shí)的過程。如圖2就顯示了從一個(gè)十年的總規(guī)劃到五年的戰(zhàn)略計(jì)劃再到1～2年的具體計(jì)劃，以及如何從全球的戰(zhàn)略目標(biāo)到區(qū)域具體策略的變化過程。此外，政策從成員國提出，通過全球范圍內(nèi)的討論調(diào)整和認(rèn)同，最終作用于成員國。對此，西太區(qū)辦事處的官員解釋說，“如果政策需要是由成員國提出的，就應(yīng)由成員國根據(jù)需要形成戰(zhàn)略文件，提交地區(qū)委員會(huì)討論，政策根據(jù)全球情況進(jìn)行調(diào)整后，落實(shí)回國家和地區(qū)?！?/p>

圖2 世界衛(wèi)生組織工作規(guī)劃流程圖

3.2 世界衛(wèi)生組織政策的效力

世界衛(wèi)生組織的非主權(quán)性決定了其政策的非強(qiáng)制性，除《組織法》外，世界衛(wèi)生組織政策的效力均不強(qiáng)。但也不完全相同，近年來世界衛(wèi)生組織也在加強(qiáng)其政策的效力和約束力。相比起一般的決定和決議，條例和公約要經(jīng)成員國的立法機(jī)構(gòu)承認(rèn)，出臺各國配套的具有法律效力的政策文件加以落實(shí)，并且由于需要各國代表國家主權(quán)共同簽署，因此對其執(zhí)行也有相應(yīng)的監(jiān)督和懲治措施。[12]相比起來，公約往往要求統(tǒng)一思想理念和原則框架，各國需要在公約原則框架基礎(chǔ)上按照本國的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化和實(shí)化；而條例更類似于國家行政政策，其規(guī)定的內(nèi)容較具體，成員國權(quán)利義務(wù)、需要遵守的規(guī)范和針對違規(guī)將采取的措施都有比較明確的規(guī)定。公約和條例因?yàn)榫哂休^強(qiáng)的效力，一般使用在比較具體的衛(wèi)生領(lǐng)域(表1)。[16-18]

表1 世界衛(wèi)生組織不同形式政策的比較

3.3 世界衛(wèi)生組織政策的特點(diǎn)

一是政策形式多樣。世界衛(wèi)生組織的政策形式多樣，這是與世界衛(wèi)生組織承擔(dān)多種職能有關(guān)，它既是這一領(lǐng)域的組織領(lǐng)導(dǎo)者，又要引領(lǐng)技術(shù)的開發(fā)和運(yùn)用，還要進(jìn)行倡導(dǎo)和宣傳。因此世界衛(wèi)生組織的政策不同于一般公共政策，沒有嚴(yán)格的界定和劃分，即使是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃指南也是其表達(dá)政策理念的一種形式，其政策形式可以包括憲章、法律、公約、宣言等，也可以包括指南、標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告等。一些發(fā)達(dá)國家正是通過這些技術(shù)文件來影響發(fā)展中國家的，這提示我們，要注重各種形式的政策。對具有法律效力的政策，如《國際衛(wèi)生條例》和《煙草控制框架公約》要充分重視，同時(shí)也要對技術(shù)文件給予關(guān)注，積極參與和干預(yù)技術(shù)文件的起草和制定。

二是通常有高質(zhì)量的研究證據(jù)支持。世界衛(wèi)生組織歷來重視研究工作，其研究成果不但引領(lǐng)衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)展，更為世界衛(wèi)生組織的政策制定提供了有力的證據(jù)。一方面研究為政策制定提供了依據(jù)，這些研究既包括健康問題的嚴(yán)重程度，也包括解決問題的路徑和方法，同時(shí)還要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源情況和技術(shù)水平，分析國際衛(wèi)生和各成員國的需要，準(zhǔn)確提出政策問題和擬定政策方案；另一方面，研究推動(dòng)了政策的實(shí)施。在世界衛(wèi)生組織《2008—2013年中期戰(zhàn)略性計(jì)劃》中寫道：“世界衛(wèi)生組織有最佳的國際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，依托這些研究和標(biāo)準(zhǔn)，世界衛(wèi)生組織的目標(biāo)就是縮小知道做什么與實(shí)際完成這項(xiàng)工作之間差距”。[19]尤其近年來，世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)將循證衛(wèi)生決策作為一種嶄新的、科學(xué)的決策方法促進(jìn)政策研究的開展和成功經(jīng)驗(yàn)的廣泛傳播，不但使政策制定更加科學(xué)化，也為各成員國制定本國衛(wèi)生政策和策略提供了極好的范式。

三是決策程序規(guī)范透明。與很多國際組織一樣，世界衛(wèi)生組織比較重視決策的程序和規(guī)范，一個(gè)政策的產(chǎn)生要經(jīng)歷問題提出、方案制定，決策、執(zhí)行和評估等多個(gè)環(huán)節(jié)，且每個(gè)環(huán)節(jié)都要開展深入研究和反復(fù)討論。決策過程透明，成員國各方都有平等參與的機(jī)會(huì)，并盡可能的吸收非政府組織、專家學(xué)者和其他利益相關(guān)方的意見，值得我們借鑒學(xué)習(xí)。

同時(shí)，世界衛(wèi)生組織政策也有一定的局限性。近年來世界衛(wèi)生組織拓展了關(guān)注領(lǐng)域，不斷更新健康理念，但其政策形式和內(nèi)容卻未跟上這種變化，技術(shù)指導(dǎo)性政策多，方向性、理念性、創(chuàng)新性的政策少，效力和影響力也較弱。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織通常缺乏有效監(jiān)督手段，難以評估政策效果。在籌集政策基金時(shí)，自愿捐款按照投入者的意愿流向指定的領(lǐng)域，也影響了政策重點(diǎn)的選擇。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳慶云. 公共政策分析[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2] WHO. Working for health: An introduction to the organization[M].Genevo: World Health Organization, 2007.

[3] 陳振明. 政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論[M]. 北京： 中國人民大學(xué)出版社， 2007.

[4] 楊永泉. 國際組織手冊[M]. 北京: 中國對外翻譯出版社, 1998.

[5] 于永達(dá). 國際組織學(xué)[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社，2006.

[6] WHO. 世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約[R]. 日內(nèi)瓦, 2003.

[7] 姜垣. 譜寫全球公共衛(wèi)生歷史新篇章——介紹世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》[J].中國慢性病預(yù)防與控制, 2005, 13(3)： 137-138.

[8] 楊焱. 對世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》的解析[J]. 中國健康教育, 2005, 26(9)： 715-716.

[9] WHO. 世界衛(wèi)生組織大會(huì)決議WHA26.55號:國際衛(wèi)生條例[C]. 日內(nèi)瓦， 1973.

[10] WHO. 修訂和更新《國際衛(wèi)生條例》：進(jìn)展報(bào)告[R]. 日內(nèi)瓦, 1999.

[11]Governance of WHO [EB/OL]. [2009-07-18]. http://www.who.int/about/governance/en/index.html.

[12] 陳敏章. 世界衛(wèi)生組織合作指南[M]. 北京: 人民衛(wèi)生出版社, 1994.

[13] 王鐵崖. 國際法[M]. 北京：法律出版社， 1995.

[14]聯(lián)合國宣言和公約數(shù)據(jù)庫用語定義[EB/OL]. [2010-03-10]. http://www.un.org/chinese/documents/instruments/definition.html.

[15] 羅伯遜. 通向正確的衛(wèi)生改革之路——提高衛(wèi)生改革績效和公平性的指南[M]. 北京：北京大學(xué)出版社， 2010.

[16] UN.聯(lián)合國公約匯編[EB/OL]. [2010-01-26]. http://www.un.org/chinese/documents/convents/.

[17] WHO. Strategic Approach to International Chemicals Management: Participation of Global Health Partners[EB/OL]. [2010-03-10]. http://www.wpro.who.int/NR/rdonlyres/4E209824-961D-4CF7-9A21-7BE40E041556/0/WHA5622.pdf.

[18] UN. United Nations Documentation: Research Guide[EB/OL]. [2010-03-10]. http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/gasess.htm

[19] WHO. 2008-2013年中期戰(zhàn)略性計(jì)劃修訂本(草案)[R]. 日內(nèi)瓦， 2008.