世界衛(wèi)生組織的管理體制機(jī)制及其影響

韋 瀟 代 濤 郭 巖 李世綽

1. 中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院衛(wèi)生政策與管理研究中心 北京 100020

一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織的政策與其組織目標(biāo)密切相關(guān)，也受到資金來源、行政體制等多方面影響。世界衛(wèi)生組織是聯(lián)合國(guó)下屬的衛(wèi)生專門機(jī)構(gòu)，是衛(wèi)生領(lǐng)域重要的國(guó)際組織，除了具有一般國(guó)際組織的特性外[1]，還有其特有的職責(zé)定位、行政管理體制、籌資機(jī)制和決策程序等，這些因素均在一定程度上對(duì)其政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生影響。

1 世界衛(wèi)生組織的主要職責(zé)

世界衛(wèi)生組織既有管理職能，同時(shí)又具有較強(qiáng)的專業(yè)性和政治性。其活動(dòng)內(nèi)容既包括專業(yè)問題研究、知識(shí)和思想的傳播，又包括對(duì)衛(wèi)生重點(diǎn)工作的資源協(xié)調(diào)、項(xiàng)目開展和為成員國(guó)決策提供咨詢指導(dǎo)等[2-3]。世界衛(wèi)生組織的職能主要包括以下幾個(gè)方面。

1.1 指導(dǎo)協(xié)調(diào)國(guó)際公共衛(wèi)生事務(wù)，制定相關(guān)國(guó)際規(guī)則

世界衛(wèi)生組織《組織法》明確規(guī)定世界衛(wèi)生組織所擁有的權(quán)力來自兩個(gè)方面，一是作為聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)，被《聯(lián)合國(guó)憲章》授予規(guī)定的權(quán)力，包括召開衛(wèi)生國(guó)際會(huì)議、確定主要衛(wèi)生問題和重點(diǎn)工作領(lǐng)域、籌集和分配國(guó)際衛(wèi)生相關(guān)資金、處理衛(wèi)生有關(guān)國(guó)際事務(wù)和爭(zhēng)端、制定衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)國(guó)際規(guī)則，以及開展全球范圍的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)合作和執(zhí)行緊急救援任務(wù)等。二是各成員國(guó)通過簽署《組織法》承認(rèn)其法律約束力。如會(huì)員國(guó)應(yīng)發(fā)布境內(nèi)有關(guān)衛(wèi)生的重要法令規(guī)章，并有將流行病向世界衛(wèi)生組織報(bào)告的義務(wù)?！督M織法》還規(guī)定世界衛(wèi)生組織的職責(zé)包括: “遇有各政府請(qǐng)求或愿接受援助時(shí)，予以適當(dāng)之技術(shù)協(xié)助，并于緊急狀況下，予以必需之援助”。[4-6]通過世界衛(wèi)生組織大會(huì)、執(zhí)委會(huì)和日常行政機(jī)構(gòu)來行使該職責(zé)。

1.2 從事特定問題研究，制定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

作為在衛(wèi)生領(lǐng)域中具有先進(jìn)科學(xué)技術(shù)與豐富專業(yè)知識(shí)的國(guó)際組織，世界衛(wèi)生組織從事特定的衛(wèi)生問題研究、開展相關(guān)領(lǐng)域教育培訓(xùn)、傳播大眾健康知識(shí)、收集眾多專門類別的衛(wèi)生信息。其研究成果和技術(shù)指南的修訂變化，往往反映了一個(gè)時(shí)期衛(wèi)生工作的重點(diǎn)、衛(wèi)生理念的變化和衛(wèi)生技術(shù)的發(fā)展，具有十分重要的意義。

1.3 協(xié)調(diào)爭(zhēng)取資源，有針對(duì)性地開展項(xiàng)目，向目標(biāo)群體提供特定的產(chǎn)品和服務(wù)

在國(guó)際社會(huì)中，有些國(guó)際組織只進(jìn)行倡議和宣傳性的活動(dòng)，而有些國(guó)際組織還開展一些發(fā)展項(xiàng)目，資助或直接參與地區(qū)、行業(yè)建設(shè)，世界衛(wèi)生組織就是如此。如從事農(nóng)村和城市社區(qū)的衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供疫苗的冷鏈設(shè)備、進(jìn)行健康促進(jìn)和行為干預(yù)活動(dòng)等。世界衛(wèi)生組織用于開展此類發(fā)展項(xiàng)目的資金是有限的，因此該類項(xiàng)目規(guī)模一般不大，其主要目的是要建立示范和樣板，或集中力量解決一個(gè)地區(qū)的實(shí)際問題。

1.4 向政府、行業(yè)組織和社會(huì)傳播政策理念和健康知識(shí)

雖然國(guó)際組織對(duì)各國(guó)政府自身的衛(wèi)生決策行為沒有直接作用，但由于國(guó)際組織不斷宣傳理念、提供資金和技術(shù)幫助以及成員國(guó)考慮自身國(guó)際形象等因素，國(guó)際組織在成員國(guó)衛(wèi)生工作和決策上還是有一定的影響，越來越多的政府和國(guó)際社會(huì)也歡迎國(guó)際組織的參與或咨商活動(dòng)。此外，通過倡議和游說來宣傳自己的思想主張、進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，也是世界衛(wèi)生組織的重要活動(dòng)方式之一。

1.5 危機(jī)時(shí)刻采取衛(wèi)生行動(dòng)

遇戰(zhàn)亂、海難、地震、疫病流行等緊急狀況時(shí)，世界衛(wèi)生組織還直接進(jìn)入事發(fā)地點(diǎn)和國(guó)家開展工作，以幫助當(dāng)?shù)卣岣呶C(jī)處理能力。如針對(duì)公共衛(wèi)生危害重點(diǎn)采取有效及時(shí)的行動(dòng)，防止發(fā)生大規(guī)模的公共衛(wèi)生疫情；提供各種指導(dǎo)原則和信息，為其他政府和組織提供技術(shù)支持；在災(zāi)害發(fā)生后，幫助國(guó)家恢復(fù)衛(wèi)生系統(tǒng)，減輕危機(jī)對(duì)健康的影響等。[7]

2 世界衛(wèi)生組織的管理體制機(jī)制

一個(gè)機(jī)構(gòu)為較好地實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，認(rèn)真履行職責(zé)，必然要設(shè)置與其主要職能和特征相適應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。行政管理體制是指行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和權(quán)力運(yùn)行所構(gòu)成的有機(jī)體系。無論是在一個(gè)國(guó)家還是一個(gè)組織，其行政體制的設(shè)置是其運(yùn)行和組織管理的基礎(chǔ)，有什么樣的行政體制，就會(huì)有什么樣的決策機(jī)制和政策特點(diǎn)，制定的政策實(shí)質(zhì)上是其行政體系特點(diǎn)的反映。[8]

2.1 世界衛(wèi)生組織的重要特征

國(guó)際組織的基本特征通常包括地域的跨國(guó)性、有明確的組織宗旨、常設(shè)的機(jī)構(gòu)、合法的地位等。[9]世界衛(wèi)生組織除了具有一般國(guó)際組織的特征外，還有不同于其他相關(guān)國(guó)際組織的主要特征。

較強(qiáng)的專業(yè)性。世界衛(wèi)生組織的工作集中于健康和衛(wèi)生相關(guān)領(lǐng)域，并在這一領(lǐng)域具有較強(qiáng)的號(hào)召力，聚集了衛(wèi)生領(lǐng)域最優(yōu)秀的專家，掌握了先進(jìn)理念和技術(shù)，引領(lǐng)著全世界醫(yī)學(xué)和健康發(fā)展的方向。[9-10]世界衛(wèi)生組織制定的標(biāo)準(zhǔn)、指南以及公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息，即使不具有法律或行政效力，也往往作為國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，被廣泛認(rèn)可。與近年來涌現(xiàn)出的參與衛(wèi)生工作、能夠集結(jié)大量資金和政治資源的其他國(guó)際組織相比，世界衛(wèi)生組織的最大優(yōu)勢(shì)在于其專業(yè)性，目前它在衛(wèi)生領(lǐng)域的思想和技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位仍然不可取代。

同時(shí)具有政治性和公眾性。一方面，各成員國(guó)通過各種國(guó)際會(huì)議，或是正式或非正式的多邊外交談判表達(dá)意愿。作為政府間的國(guó)際組織，政治性貫穿到世界衛(wèi)生組織的組織機(jī)制、資源分配和決策程序等各環(huán)節(jié)。[8]另一方面，健康和衛(wèi)生問題是人的基本權(quán)利，與每個(gè)人息息相關(guān)，控制傳染病和改善生活方式需要全社會(huì)動(dòng)員、參與、認(rèn)可和配合，因此世界衛(wèi)生組織只有在公眾中具有權(quán)威性和影響力，其開展的疾病干預(yù)、健康教育等活動(dòng)才能取得預(yù)期效果。

2.2 世界衛(wèi)生組織的行政管理體制

作為國(guó)際組織，世界衛(wèi)生組織行政體制在設(shè)計(jì)、執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分等方面與主權(quán)國(guó)家有所不同，它采取的是國(guó)際組織通用的三級(jí)行政體制[8-9]，即世界衛(wèi)生大會(huì)、執(zhí)委會(huì)和日常行政機(jī)構(gòu)。

世界衛(wèi)生大會(huì)是世界衛(wèi)生組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也是立法機(jī)構(gòu)，由全體成員國(guó)共同決定組織目標(biāo)和政策，有權(quán)決定組織的各方面工作。[8]

執(zhí)委會(huì)是世界衛(wèi)生組織中的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)所作出的決議和決定等。[11]一般在國(guó)際組織中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)都發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用，不僅根據(jù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，而且積極參與最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策過程，世界衛(wèi)生大會(huì)的決議很多都是由執(zhí)委會(huì)磋商后起草，再由最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在組織的運(yùn)行中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)作用。

日常行政管理機(jī)構(gòu)是為組織提供各項(xiàng)活動(dòng)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行各機(jī)構(gòu)制定的方針與政策，落實(shí)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)制定的各項(xiàng)活動(dòng)計(jì)劃與方案。世界衛(wèi)生組織的日常行政管理機(jī)構(gòu)均是常設(shè)機(jī)構(gòu)，包括總部秘書處、地區(qū)辦事處和駐成員國(guó)的代表或規(guī)劃協(xié)調(diào)員。

2.3 世界衛(wèi)生組織的籌資機(jī)制

資金是組織運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，影響政策的制定和執(zhí)行。世界衛(wèi)生組織一般依靠會(huì)員國(guó)的會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)等方式獲得資金，資金來源有限，使用的靈活性也不同于其他國(guó)際組織。[12-13]世界衛(wèi)生組織的籌資機(jī)制一方面保證了資金使用方面的客觀和透明，另一方面也對(duì)資金使用設(shè)置了一些限制條件。

近年來，自愿捐款占資金總數(shù)的比例越來越高， 2006/2007年度計(jì)劃的總預(yù)算為33億美元，其中28%來自于會(huì)員國(guó)繳納的會(huì)費(fèi)，而其他72%是各個(gè)國(guó)家、機(jī)構(gòu)和其他合作伙伴自愿捐獻(xiàn)的款項(xiàng)[14-18]，自愿捐助的2/3是由會(huì)員國(guó)提供的。與會(huì)費(fèi)不同的是，自愿捐款的數(shù)量和用途可以由各國(guó)政府決定，因此很多成員國(guó)不愿繳納會(huì)費(fèi)而希望通過自愿捐款方式來增加對(duì)世界衛(wèi)生組織資金使用的控制力(圖1)。

圖1 世界衛(wèi)生組織自愿捐款來源構(gòu)成

2.4 世界衛(wèi)生組織的決策程序與表決機(jī)制

世界衛(wèi)生組織的行政運(yùn)作是指它的各個(gè)機(jī)構(gòu)在行使職能時(shí)所遵循的各種程序性規(guī)則、制度和規(guī)定，以及具體開展活動(dòng)時(shí)的流程。了解行政運(yùn)作過程和決策程序是研究和掌握政策制定過程的重要內(nèi)容。[19]

2.4.1 決策程序

決策是實(shí)現(xiàn)組織宗旨、履行組織職能的主要方式之一，是國(guó)際組織最重要的日?；顒?dòng)之一。在國(guó)際組織中，決策過程首先是一個(gè)程序問題，要研究每個(gè)程序的內(nèi)容和特點(diǎn)才能做到了解決策和影響決策。[20]世界衛(wèi)生組織的決策程序一般包括提出動(dòng)議、提交議案、進(jìn)行表決和決議生效等。

提出動(dòng)議，即針對(duì)某一特定問題而做的可能導(dǎo)致某種決定的建議或提議。在世界衛(wèi)生組織中，所有決策均始于動(dòng)議，動(dòng)議不一定能產(chǎn)生決議，但決議一定來自動(dòng)議。有權(quán)提出動(dòng)議的包括成員國(guó)政府、組織內(nèi)的有關(guān)機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際組織?？梢?，提出動(dòng)議是實(shí)現(xiàn)政策主張的首要環(huán)節(jié)，應(yīng)引起高度重視。

提交提案，即提交供討論和表決的決議草案。一般分為提案的準(zhǔn)備過程和提案的討論過程，通常只有正式的成員國(guó)才享有提案的提交權(quán)，但提案國(guó)不一定是動(dòng)議的提出者。提案準(zhǔn)備過程中的草案擬定非常關(guān)鍵，它關(guān)系到提案最終是否能夠被接受，所以要與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行反復(fù)的磋商和修改。提案在會(huì)議前提交到秘書處，再由各成員進(jìn)行討論和審議。

進(jìn)行表決，即投票決定決議草案是否生成正式?jīng)Q議的過程。世界衛(wèi)生組織采取的是一國(guó)一票制，且沒有設(shè)特別否決權(quán)。這種表決機(jī)制一方面體現(xiàn)了各成員國(guó)的平等權(quán)利，也考慮到了實(shí)際行政效率和運(yùn)行的可操作性。

決議生效，即按照世界衛(wèi)生組織規(guī)定，決議草案一旦獲得2/3及以上的支持票，即告生效。決議生效意味著決議將進(jìn)入執(zhí)行階段，一般分為立即生效和有條件生效。其中有條件生效是指有些決議雖然通過了表決，但是否執(zhí)行還需要成員國(guó)事先同意或事后批準(zhǔn)。

2.4.2 表決機(jī)制

表決機(jī)制是國(guó)際組織決策程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國(guó)際組織運(yùn)行機(jī)制中的最重要部分。一國(guó)一票多數(shù)表決制是世界衛(wèi)生組織和其他多數(shù)國(guó)際組織采用的方式。國(guó)際組織中表決機(jī)制除了這種方式外，還有兩種，即一國(guó)一票一致同意制和一國(guó)數(shù)票加權(quán)表決制。其中一國(guó)數(shù)票加權(quán)表決制是按照成員國(guó)實(shí)力強(qiáng)弱、責(zé)任大小、貢獻(xiàn)多少等因素分配投票權(quán)，如美國(guó)在國(guó)際貨幣基金組織中一國(guó)就有17.8%的投票權(quán)，而且擁有否決權(quán)，因此這很容易形成少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)組織事務(wù)的壟斷[21]，帶有明顯的大國(guó)意志傾向，與世界衛(wèi)生組織各成員國(guó)平等參與的機(jī)制形成鮮明對(duì)比。

3 世界衛(wèi)生組織管理體制機(jī)制對(duì)政策的影響

3.1 結(jié)構(gòu)清晰、功能明確的行政體制確保政策制定程序化

世界衛(wèi)生組織的行政體制層級(jí)明確、結(jié)構(gòu)清晰，各自功能職責(zé)明確，同時(shí)有較為系統(tǒng)的決策機(jī)制和流程，這種組織機(jī)構(gòu)和決策機(jī)制的設(shè)置在客觀上保障了決策的制度化、規(guī)范化和程序化。更重要的是，作為政府間國(guó)際組織，要在制度上保證各國(guó)有參與決策的平等機(jī)會(huì)，并且確保決策各環(huán)節(jié)的公正、透明，兼顧各方利益。在這方面，世界衛(wèi)生組織這樣的體制機(jī)制設(shè)置是有利的。

3.2 條塊分割的行政體制難于形成政策合力

世界衛(wèi)生組織分為總部、區(qū)域辦事處和國(guó)家代表處?？偛總?cè)重于對(duì)全球問題的關(guān)注以及對(duì)區(qū)域和國(guó)家的技術(shù)支援。區(qū)域辦事處側(cè)重于技術(shù)支持和國(guó)家能力建設(shè)。各國(guó)的代表機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行總部和區(qū)域辦事處的政策，并收集和傳遞信息。此外，無論在總部還是在區(qū)域辦事處，世界衛(wèi)生組織還針對(duì)不同健康問題成立了專業(yè)委員會(huì)和特別小組，負(fù)責(zé)某一具體領(lǐng)域的研究和政策建議，目前世界衛(wèi)生組織擁有47個(gè)專業(yè)委員會(huì)，2 600名成員。[22]在管理和日常運(yùn)行上，總部和區(qū)域辦事處都有行政負(fù)責(zé)人，總干事不能任命區(qū)域辦事處的主任，區(qū)域負(fù)責(zé)人是由區(qū)域國(guó)家選舉產(chǎn)生[23]，這就造成了總干事對(duì)地區(qū)主任實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)力的下降。在資源分配和政策執(zhí)行上，地區(qū)辦事處對(duì)成員國(guó)往往影響更大。這樣條塊分割的體系會(huì)導(dǎo)致了政策制定和執(zhí)行的脫節(jié)，資源配置不順暢等問題。世界衛(wèi)生組織內(nèi)部就有“七個(gè)WHO”的說法，代指一個(gè)總部和六個(gè)辦事處各自為政的現(xiàn)象，為此，從2008年開始，世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)“一個(gè)世界衛(wèi)生組織”活動(dòng)，呼吁內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的團(tuán)結(jié)一致，形成政策合力。

3.3 多國(guó)協(xié)商的機(jī)制導(dǎo)致政策的妥協(xié)性

世界衛(wèi)生組織賴以建立的基礎(chǔ)就是國(guó)家間的多邊條約或協(xié)議，其決策模式著重于集體安全設(shè)計(jì)。外交和國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的研究早已證明，多國(guó)平等協(xié)商的機(jī)制雖然體現(xiàn)了平等參與的原則，保證了世界衛(wèi)生組織的公正透明，但這種原則性共識(shí)和妥協(xié)性策略并駕齊驅(qū)成了國(guó)際組織的“通病”。雖然世界衛(wèi)生組織在成立之初就超越國(guó)家利益把為全人類的健康和發(fā)展確立成組織的愿景，在現(xiàn)實(shí)中卻不得不協(xié)調(diào)各國(guó)利益，而國(guó)家眾多且實(shí)力和水平相差懸殊，這種協(xié)調(diào)往往是很難取得效果的。政策上就表現(xiàn)為制定過程效率低，針對(duì)性和可操作性差，政策內(nèi)容則是多方妥協(xié)的產(chǎn)物，其約束力、強(qiáng)制性都大大減弱。此外，國(guó)際組織也不能違反國(guó)家主權(quán)原則去干涉任何國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)[24]，這種非主權(quán)性決定了國(guó)際組織在政策實(shí)行上主要依靠成員國(guó)自覺自愿，難以督促實(shí)施，更難以監(jiān)督和評(píng)估，這也是很多政策停留在文件層面，難以得到成員國(guó)真正貫徹落實(shí)的根本原因。

3.4 依賴自愿捐助的籌資機(jī)制影響政策重點(diǎn)的選擇

資金支持是政策制定的重要保障。世界衛(wèi)生組織資金中自愿捐款大大超過了固定的會(huì)費(fèi)預(yù)算，這將對(duì)政策重點(diǎn)選擇、決策，乃至能否順利實(shí)施都產(chǎn)生重要影響。自愿捐款中很多都附帶有明確的要求和使用意向，這些要求和使用意向往往不是從世界衛(wèi)生組織需求出發(fā)，而是體現(xiàn)了捐助者和捐助國(guó)自身的意愿和利益，因此捐助者的偏好實(shí)際上左右了世界衛(wèi)生組織的優(yōu)先領(lǐng)域和其他工作。

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