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    拆遷正傳

    2010-05-14 17:16楊正蓮
    中國(guó)新聞周刊 2010年8期
    關(guān)鍵詞:使用權(quán)補(bǔ)償條例

    楊正蓮

    駱?shù)看粓?jiān)信,一部捍衛(wèi)公民私人產(chǎn)權(quán)的法律,最終會(huì)成為中國(guó)人的理性選擇。

    “現(xiàn)在必須說(shuō)話(huà)了?!?009年2月21日下午,北京西四環(huán)的一處居民樓里,駱?shù)看蝗绱讼颉吨袊?guó)新聞周刊》記者表達(dá)他對(duì)拆遷制度的關(guān)切。

    就在春節(jié)前夕,駱?shù)看坏?216名北京市民向國(guó)務(wù)院法制辦提交了“對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》的意見(jiàn)”,寄望于廢除此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、制訂征收條例來(lái)保護(hù)公民的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。

    2009年1月29日,由國(guó)務(wù)院法制辦正式向公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》,旨在規(guī)范對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償,而此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》亦將被廢止。

    值此關(guān)鍵時(shí)刻,城市居民的房屋土地使用權(quán)能否得到重視,并在制度層面給予明確保障尤為社會(huì)各界關(guān)注。而這,正是中國(guó)近20年間拆遷矛盾愈演愈烈的根源之一。為此,駱?shù)看辉谶^(guò)去十來(lái)年里,曾為之上下求索不已。

    “總體來(lái)說(shuō),總的方向我是看好的?!瘪?shù)看唬@個(gè)66歲的北京市民從1994年就開(kāi)始關(guān)注拆遷,并試圖弄清楚其法律依據(jù)和解決辦法,因而對(duì)有關(guān)拆遷的每一次法律修改都格外敏感。

    我的房產(chǎn)誰(shuí)做主

    駱?shù)看坏纳钆c拆遷糾結(jié)在一起,始于自家房屋的被拆遷。

    駱家的房子位于北京市西城區(qū)八寶胡同,是駱?shù)看桓赣H在1943年買(mǎi)下的,整個(gè)院落占地300多平方米,15問(wèn)房的建筑面積近200平方米。1994年12月12日,一紙拆遷公告貼在了駱家墻上。公告稱(chēng),為進(jìn)行金融街項(xiàng)目建設(shè),拆遷范圍內(nèi)的房屋及其附屬物將被拆遷,“被拆遷的單位和個(gè)人必須服從城市建設(shè)的需要。”

    金融街項(xiàng)目于1992年動(dòng)工興建。在1993年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》中,該項(xiàng)目將在西二環(huán)阜成門(mén)至復(fù)興門(mén)一帶建設(shè)國(guó)家級(jí)金融管理中心,集中安排國(guó)家級(jí)銀行總行和非銀行機(jī)構(gòu)總部。

    按照前述規(guī)劃,駱家的房子正在拆遷之列。這處房產(chǎn)由西城區(qū)房地產(chǎn)管理局房屋估價(jià)所作價(jià),賠償金額總計(jì)31218元。父輩置辦的房地產(chǎn)忽然變成了“地上物”折舊后的“磚頭瓦塊錢(qián)”,駱?shù)看幌氩煌槭裁捶课菡匾幌伦記](méi)了價(jià)值,“我們家的房契里寫(xiě)著買(mǎi)過(guò)地,多少地多少錢(qián),清清楚楚?!?/p>

    賠償款中沒(méi)有體現(xiàn)土地價(jià)值,這在拆遷波及到駱?shù)看患业膸啄昵?,就已?jīng)埋下了制度伏筆。1991年6月1日發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,是中國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)。條例雖然規(guī)定“拆遷房屋需要變更土地使用權(quán),必須依法取得土地使用權(quán)”,卻沒(méi)有對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償作出規(guī)定,其中明確的補(bǔ)償對(duì)象,只是“被拆除房屋及其附屬物的所有人(包括代管人、國(guó)家授權(quán)的國(guó)有房屋及其附屬物的管理人)”。

    《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》出臺(tái)前后,雖然擁有房屋產(chǎn)權(quán)的個(gè)人正逐年增加,但是在“統(tǒng)一管理,統(tǒng)一分配,以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度下,絕大部分城鎮(zhèn)居民的住房是租賃單位或房屋管理部門(mén)的房屋,只有少數(shù)居民擁有自已的住房,大約有47.5%的城鎮(zhèn)居民家庭缺房或無(wú)房。

    據(jù)1990年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),中國(guó)城市居民當(dāng)年的人均居住面積大約為6.7平方米,相應(yīng)每戶(hù)居住面積只有46.9平方米。通過(guò)城市規(guī)劃、舊城改造和房屋拆遷,改善城市居民的住房條件,是當(dāng)時(shí)各級(jí)政府很重要的一個(gè)任務(wù)。因此,1991年發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,主要采取的是“拆一還一”的實(shí)物補(bǔ)償制度,既給予房屋所有權(quán)人補(bǔ)償,又給房屋使用人補(bǔ)償,甚至房屋所有人得到的補(bǔ)償可能低于房屋使用人。

    在這種背景下,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》要求被拆遷人必須服從城市改造,在規(guī)定的期限內(nèi)完成搬遷。駱?shù)看患业姆孔泳捅灰笞圆疬w公告日起,25日內(nèi)完成拆遷。

    讓駱?shù)看粺o(wú)法接受的一點(diǎn)是,在他見(jiàn)到拆遷公告之前,西城區(qū)政府已經(jīng)先行劃撥土地并發(fā)放拆遷許可證。

    細(xì)心的駱?shù)看话l(fā)現(xiàn),早在1994年12月12日拆遷公告出來(lái)之前,駱家房屋所在的地塊,就已經(jīng)在當(dāng)年的7月27日先行被劃撥給了北京市金融街建設(shè)公司,并且在12月2日取得了拆遷許可證。這份拆遷許可證顯示,金融街建設(shè)開(kāi)發(fā)公司金融街項(xiàng)目具備的拆遷條件包括:建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、按照條例制定了拆除房屋計(jì)劃、拆房安置補(bǔ)償方案和規(guī)劃許可證等。其中,并無(wú)提及被拆遷戶(hù)的權(quán)利,駱?shù)看坏故窃诓疬w公告上發(fā)現(xiàn):“被拆遷的單位和個(gè)人必須服從城市建設(shè)的需要”。

    那時(shí)起,駱?shù)看徊虐l(fā)現(xiàn),自己作為被拆遷人的身份,早就被“劃撥”出來(lái)了。

    個(gè)人的土地使用權(quán)

    不明白自家房地產(chǎn)為什么會(huì)被別人處置掉,駱?shù)看晦D(zhuǎn)而尋求與土地和房產(chǎn)相關(guān)的法律依據(jù),作為北京市某冷凍機(jī)廠的總質(zhì)量師,20世紀(jì)60年代參加工作后,駱?shù)看灰恢必?fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和檢查,而產(chǎn)品質(zhì)檢必須按照國(guó)家、行業(yè)、工廠內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)依次進(jìn)行,這培養(yǎng)了他對(duì)于條文規(guī)定一絲不茍的態(tài)度。

    駱?shù)看粚?duì)著法律一條一條地?fù)?,一?xiàng)一項(xiàng)地落實(shí)。他發(fā)現(xiàn),城市國(guó)有土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?zhuān)@在1988年修改通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》《土地管理法》中均有明確規(guī)定。駱?shù)看贿€發(fā)現(xiàn),當(dāng)時(shí)的國(guó)家土地局在1990年給最高人民法院民事審判庭的《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)使用權(quán)等問(wèn)題的復(fù)函》中明確指出:“我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有以后,公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)當(dāng)自然享有使用權(quán)?!?/p>

    據(jù)此,駱?shù)看淮_信自家房子下面的土地是有價(jià)值的,這個(gè)土地價(jià)值如何在拆遷中體現(xiàn)出來(lái)?駱?shù)看徽业搅藝?guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第78號(hào)令)中的第八條:“拆遷房屋需要變更土地使用權(quán),必須依法取得土地使用權(quán)。”

    循此路徑,駱?shù)看簧踔琳业搅?994年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》中對(duì)土地使用權(quán)價(jià)格的規(guī)定,其中明確指出,人民政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)必須制訂基準(zhǔn)地價(jià)。在北京,此基準(zhǔn)地價(jià)包括土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)和城鎮(zhèn)拆遷費(fèi),其中城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)給公房承租人?!肮裨谕恋毓谢百?gòu)買(mǎi)的土地依據(jù)《憲法》和《土地管理法》完成土地所有權(quán)公有化時(shí)依法登記的土地使用權(quán),是公民的合法財(cái)產(chǎn),享有占有、使用,收益和處分的權(quán)利,受憲法和國(guó)家基本法律的保障,在土地批租中任何組織和個(gè)人不得侵犯?!瘪?shù)看蝗绱讼颉吨袊?guó)新聞周刊》解釋他對(duì)于土地使用權(quán)的理解。

    因而,駱?shù)看粓?jiān)信法律上并不存在“拆遷”,拆遷所涉及的私房主的土地使用權(quán)以及公房承租戶(hù)的城鎮(zhèn)拆遷費(fèi),均可納入“公民財(cái)產(chǎn)權(quán)”的框架。

    駱?shù)看缓貌蝗菀着靼椎耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán),其實(shí)早已被各地政府?huà)故爝\(yùn)用。比如,北京市1991年10月1日起開(kāi)始實(shí)施的《北京市實(shí)施(城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)細(xì)則》中,

    就沒(méi)有提及“拆遷房屋需要變更土地使用權(quán),必須依法取得土地使用權(quán)”。該市房地產(chǎn)管理局在1995年7月21日簽發(fā)的《關(guān)于拆遷城市私有房屋國(guó)有土地使用權(quán)是否補(bǔ)償問(wèn)題的請(qǐng)示》中認(rèn)為,在城市建設(shè)拆遷私有房屋時(shí),只對(duì)私房主的正式房屋及其附屬物予以補(bǔ)償,對(duì)私有房屋國(guó)有土地使用權(quán)不能給予補(bǔ)償,并就此請(qǐng)求建設(shè)部給予批示。

    那時(shí),土地價(jià)值正在釋放并不斷攀升,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)加速。1992年鄧小平南方講話(huà)之后,出現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的圈地、炒地風(fēng)潮,并在海南省、廣西北海市發(fā)展成房地產(chǎn)泡沫。

    地方政府熱衷于“賣(mài)地生財(cái)”的制度安排,在1994年的分稅制改革后更進(jìn)一步被強(qiáng)化。旨在解決中央財(cái)政危機(jī)的分稅制改革,在中央政府與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新劃分。其中,中央將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制,通過(guò)征收增值稅,將75%的增值稅收歸中央,而地方只能獲得25%的收益。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)等預(yù)算開(kāi)支,而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。在財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況下,由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力,絕大多數(shù)地方政府將增加財(cái)政收入的目光投向土地開(kāi)發(fā),土地進(jìn)而成為很多地方政府的第二財(cái)政。

    伴隨著狂飆突進(jìn)的大拆大建,城鎮(zhèn)住房制度改革則力圖把城市居民的住房推向市場(chǎng)。1994年7月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國(guó)發(fā)199443號(hào))指出,要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度,實(shí)現(xiàn)住房商品化,社會(huì)化。

    各方矛盾在此匯集。一方面,城鎮(zhèn)住房制度改革鼓勵(lì)更多的人擁有產(chǎn)權(quán)房(含有房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩種產(chǎn)權(quán)),另一方面,以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為核心的拆遷制度,卻規(guī)避對(duì)被拆遷戶(hù)的城市土地使用權(quán)的保護(hù),追逐土地財(cái)政的地方政府,則以各種手段爭(zhēng)取土地收益最大化。

    這種矛盾的集中體現(xiàn),成為《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所界定的普遍拆遷模式:由建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可,獲批后實(shí)施拆遷,發(fā)生糾紛由政府裁決,被拆遷人拒絕拆遷的,實(shí)行強(qiáng)制拆遷,政府既是拆遷許可者,又是爭(zhēng)議裁決者,其中的被拆遷戶(hù),只是義務(wù)主體。

    由此不難理解,1994年開(kāi)始遭遇拆遷的駱?shù)看?,十?lái)年間上下求索,卻至今仍沒(méi)能討到他想要的“公道”。

    駱?shù)看辉?995年開(kāi)始,主張自家房屋土地使用權(quán)。那年5月份,他一紙?jiān)V狀把西城區(qū)房地局告到了、法院。此時(shí),質(zhì)疑拆遷并對(duì)拆遷不滿(mǎn)的,并非駱?shù)看灰粋€(gè)人。有數(shù)據(jù)顯示,從1992年起,有關(guān)北京城建問(wèn)題的群眾上訪事件驟然增加,以1995年為例,1至7月有163批,3151人次,占這一時(shí)期各種上訪批數(shù)和人數(shù)的46.5%和43.2%,其中多數(shù)涉及拆遷安置問(wèn)題。

    與大多數(shù)人質(zhì)疑安置補(bǔ)償不公相比,駱?shù)看粚?duì)拆遷合法性的質(zhì)疑以及他對(duì)法條的獨(dú)到理解,贏得了眾多被拆遷戶(hù)的尊重。甚至有人在提到最先關(guān)注拆遷并懂得運(yùn)用法律的人時(shí),稱(chēng)他為“第一人”。

    駱?shù)看坏闹車(chē)?,很快聚集起了一群相互討論法律?wèn)題的人們。駱?shù)看环Q(chēng)其為“普法學(xué)習(xí)”:“那時(shí)候我家院子大,又有空房,冬天就在兩間空房里,夏天在院子里,一開(kāi)始就是幾戶(hù)、小范圍的,后來(lái)從復(fù)興門(mén)到阜成門(mén)就有人自己找過(guò)來(lái),這些拆遷的人大伙兒在一塊兒聊,自己去買(mǎi)法律書(shū)看。”

    在“普法學(xué)習(xí)”的過(guò)程中,被拆遷戶(hù)們開(kāi)始認(rèn)為,北京市房地局的評(píng)估違反了《房地產(chǎn)管理法》。1995年6月,駱?shù)看坏?00余人為此發(fā)起了集團(tuán)訴訟,第一次跳出補(bǔ)償多少、安置遠(yuǎn)近、環(huán)境好壞等具體利益的訴訟標(biāo)的,轉(zhuǎn)向?qū)τ诔橄蟮臋?quán)利和法律的訴求。

    此后,駱?shù)看贿M(jìn)一步明確,要聯(lián)合被拆遷市民學(xué)習(xí)法律,并且認(rèn)為只有從法律人手,從財(cái)產(chǎn)權(quán)入手,才能夠抓住拆遷問(wèn)題的根本,“各家各戶(hù)的具體問(wèn)題都不一樣,只有財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,才是一個(gè)共同的問(wèn)題”。以私人產(chǎn)權(quán)的名義

    訴訟集團(tuán)的影響不斷擴(kuò)散,并受到媒體關(guān)注。1998年6月18日,《中國(guó)改革報(bào)-時(shí)代周刊》發(fā)表了“百姓與學(xué)者對(duì)話(huà)”系列的第一篇文章“私房土地使用權(quán)該不該補(bǔ)償”,駱?shù)看辉谄渲姓劦降挠嘘P(guān)土地使用權(quán)的問(wèn)題產(chǎn)生了較大影響。

    半個(gè)月后,1998年7月3日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了具有里程碑意義的房改文件《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)199823號(hào)文),該文件宣布,全國(guó)城鎮(zhèn)從1998下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配,全面實(shí)行住房分配貨幣化。

    彼時(shí),亞洲金融危機(jī)正在深化。中國(guó)堅(jiān)持人民幣不貶值,而以住房制度改革為代表的擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策,幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)從亞洲金融風(fēng)暴中盡快脫離了出來(lái)。

    由此,地方政府也更加倚重房地產(chǎn)業(yè)和土地財(cái)政。此間,駱?shù)看坏热说膫€(gè)人訴訟多以“房地局(針對(duì)各家)的《城市房屋糾紛裁決書(shū)》違反法律和法定程序,侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)”為案由;北京市各區(qū)的分訴集團(tuán)則以“房地局《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》或者《拆遷許可證》違反法定程序,侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和擇居權(quán)”為案由。截至1999年底,各分訴集團(tuán)累計(jì)達(dá)26個(gè),涉及原告近一萬(wàn)人。

    1999年12月27日,包括駱?shù)看辉趦?nèi)的訴訟主體10357人根據(jù)信訪程序,向北京市房地局遞交了一份申請(qǐng),“要求北京市房屋土地管理局在土地批租中依法行政。履行保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的法定職責(zé),停止侵權(quán),糾正侵權(quán)?!北本┦蟹康鼐譀](méi)有在《信訪條例》規(guī)定的30日時(shí)限內(nèi)給予答復(fù),訴訟總集團(tuán)于2000年2月22日以“行政不作為”為由,對(duì)北京市房地局正式提起訴訟。

    該訴訟并未得到回應(yīng)。2000年10月,訴訟主體提交了“致北京市人大的公開(kāi)信”,“強(qiáng)烈要求北京市人大行使強(qiáng)有力的監(jiān)督權(quán)”,要求成立“特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)”。12月,北京市人大常委會(huì)辦公廳就此信作出了答復(fù)。否決了成立特定委員會(huì)的請(qǐng)求。這就是10多年前在北京拆遷戶(hù)中家喻戶(hù)曉的萬(wàn)人訴訟事件。

    至此,駱?shù)看坏热艘蟊Wo(hù)城市房屋土地使用權(quán)的法定程序全部走完,卻沒(méi)有得到任何實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。駱?shù)看徊⒉桓械揭馔猓骸八械臈l款都是為拆房服務(wù)的,制度設(shè)計(jì)的初衷就是這樣?!?/p>

    拆遷制度的確到了不得不改的時(shí)候。建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司司長(zhǎng)謝家瑾在2001年就拆遷條例修改答疑時(shí)承認(rèn),原條例的一些規(guī)定?!耙呀?jīng)明顯不適應(yīng)城市房屋拆遷工作的需要”,比如,對(duì)被拆遷房屋所有人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,以實(shí)物安置為主的安置方式單一,以戶(hù)口因素作為確定安置面積的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中引發(fā)了許多難以處理的問(wèn)題,有關(guān)強(qiáng)制拆遷的規(guī)定不明確,對(duì)拆遷單位的資金運(yùn)用缺乏有效監(jiān)督等。

    因此,2001年11月1日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上綜合考慮被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定貨幣補(bǔ)償金額,重點(diǎn)對(duì)房屋所有人進(jìn)行補(bǔ)償,兼顧對(duì)使用人的補(bǔ)償,增加了被拆遷人對(duì)補(bǔ)償方式

    的選擇權(quán)。

    然而,上述修改依然沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)拆遷對(duì)象的城市私有房屋國(guó)有土地使用權(quán)的保護(hù),被拆遷戶(hù)也沒(méi)有參與是否拆遷的決策權(quán)。時(shí)任建設(shè)部副部長(zhǎng)的劉志峰當(dāng)時(shí)承認(rèn),城市房屋拆遷具有政府規(guī)定的強(qiáng)制性,一旦拆遷程序啟動(dòng),不論被拆遷人意愿如何,房屋終將被拆除,被拆遷人是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的分散的個(gè)體,是相對(duì)的弱勢(shì)群體,是“被動(dòng)地加入到拆遷活動(dòng)中來(lái)”。

    2003年,房地產(chǎn)業(yè)第一次被作為中國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。地方政府經(jīng)營(yíng)城市的理念也得到快速?gòu)?fù)制。比如,在2003年到2004年間,為了推進(jìn)湖南省嘉禾縣的珠泉商貿(mào)城建設(shè),湖南嘉禾縣城的許多圍墻上,貼上了這樣的標(biāo)語(yǔ):“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子,我影響他一輩子。”

    被拆遷戶(hù)中,開(kāi)始有人以極端形式捍衛(wèi)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2003年8月22日,南京市鄧府巷39歲男子翁彪因?yàn)椴粷M(mǎn)房屋被強(qiáng)拆,憤而沖進(jìn)拆遷辦公室點(diǎn)燃汽油自焚身亡。而就在這起自焚事件發(fā)生前的2003年前8個(gè)月,國(guó)家信訪局就收到11641封有關(guān)拆遷問(wèn)題的投訴信件,比2002年同期增加5成,上訪人數(shù)5360人,比2002年增加47%。

    如此激烈的對(duì)抗,很快引起中央政府的高度重視。2003年9月19日。國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》。隨后,中央又派出4路人馬,分赴山東、上海、南京、杭州等地,突擊調(diào)查拆遷問(wèn)題,為中央最高決策層制定消除動(dòng)遷糾紛隱患的方案提供參考。2003年12月,建設(shè)部出臺(tái)了《房屋拆遷評(píng)估指導(dǎo)意見(jiàn)》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》,前者力圖完善拆遷的評(píng)估程序,后者則對(duì)強(qiáng)制拆遷進(jìn)行了限制。

    此時(shí),人們對(duì)拆遷條例的質(zhì)疑也達(dá)到了前所未有的高度。2003年,杭州市機(jī)械工業(yè)學(xué)校退休教師劉進(jìn)成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大,要求對(duì)拆遷條例進(jìn)行違憲審查。2004年,北京才良律師事務(wù)所律師王才亮,通過(guò)全國(guó)律師協(xié)會(huì)上書(shū)全國(guó)人大等部門(mén),建議規(guī)范拆遷法律、廢除違憲的拆遷條例。

    駱?shù)看粋冏罱K迎來(lái)了制度層面的新突破。2004年3月,十屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》,在將人權(quán)寫(xiě)入憲法的同時(shí),對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作了規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?!?/p>

    然而,對(duì)于拆遷條例進(jìn)行違憲審查的要求卻石沉大海。有知情人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示,2003年的那次百人上書(shū),其實(shí)得到了全國(guó)人大的高度重視,全國(guó)人大將這封信轉(zhuǎn)交給國(guó)務(wù)院,并授權(quán)其處理,“隨后,由建設(shè)部組織專(zhuān)家論證會(huì),對(duì)拆遷條例進(jìn)行違憲審查,但結(jié)果卻出人意料,專(zhuān)家論證的結(jié)果是拆遷條例并不違反憲法”。

    以不動(dòng)產(chǎn)征收取代拆遷?

    對(duì)于駱?shù)看粊?lái)說(shuō),要求政府依法保護(hù)城市居民房屋土地使用權(quán)的努力,一直要到2007年,才有可能再次出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

    2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?!蓖瑫r(shí),法律還明確規(guī)定。“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?!?/p>

    由于與上述條款相抵觸,國(guó)務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》曾被傳言要停止執(zhí)行。2007年8月,十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議上通過(guò)了《城市房地產(chǎn)管理法修正案》,其中規(guī)定:“為了公共利益需要,國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋,并依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?!?/p>

    此間,要求審查拆遷條例的民間呼吁一直不斷。比如,2007年3月,上海東方昆侖律師事務(wù)所律師王克健和其他20余名律師上書(shū)國(guó)務(wù)院,建議國(guó)務(wù)院修改或廢止2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,要求取消強(qiáng)制拆除制度。2008年4月,上海律師張黔林向全國(guó)人大常委會(huì)建言,要求審查拆遷條例。北京法學(xué)院學(xué)者沈巋、王錫鋅,陳端洪、錢(qián)明星、姜明安于12月7日聯(lián)名建言全國(guó)人大常委會(huì),要求審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

    2009年12月16日,國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)專(zhuān)家研討會(huì),聽(tīng)取了包括北大5名教授在內(nèi)的民法、行政法方面的專(zhuān)家對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改工作的意見(jiàn)。2010年1月20日,國(guó)務(wù)院法制辦再次組織專(zhuān)家座談,聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)。

    北大法學(xué)院教授王錫鋅參加過(guò)這兩次會(huì)議,他在這兩次研討會(huì)上感覺(jué)到,“整個(gè)討論都是比較開(kāi)放:充分的,也是比較深入的”。對(duì)比兩次研討會(huì)所形成的稿件,王錫梓感覺(jué)專(zhuān)家參與座談“不是走過(guò)場(chǎng),而是各種意見(jiàn)得到了充分吸收消化”。

    在多次征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)反復(fù)研究、修改,形成了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》,并于2010年1月29日正式向公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。

    就在這次公開(kāi)征求意見(jiàn)之前,國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰向媒體表示,征收條例修改中遇到的困難包括如何界定公共利益、征收程序和補(bǔ)償問(wèn)題等。

    駱?shù)看徽J(rèn)為這是一個(gè)非常重要的機(jī)會(huì),“今天處在—個(gè)非常重大的十字路口”。

    新的《征求意見(jiàn)稿》中,有諸多重大重要的改革亮點(diǎn),比如:明確限定拆遷僅限于公共利益范圍,強(qiáng)制搬遷應(yīng)先予以被征收人補(bǔ)償;實(shí)施搬遷禁止斷水、斷電、斷氣,90%以上被征收人同意方可進(jìn)行危房改造,政府征收房屋補(bǔ)償金不得低于類(lèi)似房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)等等規(guī)定。但對(duì)于被征收的土地產(chǎn)權(quán)卻依然沒(méi)有被提及,而這,正是駱?shù)看槐救硕嗄陙?lái)為之奔走的核心內(nèi)容:“希望制定一部‘城市不動(dòng)產(chǎn)征收法,讓‘拆遷兩字永遠(yuǎn)不再回到我們的墻上,讓公民的私有財(cái)產(chǎn)真正得到保護(hù)?!?/p>

    對(duì)此,參與此次條例修改討論的一位人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》轉(zhuǎn)述,由房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定的征收補(bǔ)償中,已經(jīng)包括了對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償,因此可以不再提及。

    然而,1994年就開(kāi)始研究土地和房屋相關(guān)法規(guī)的駱?shù)看?,并不認(rèn)可對(duì)土地使用權(quán)給予“補(bǔ)償”的說(shuō)法。他認(rèn)為,在國(guó)家建設(shè)單位和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商依法取得土地使用權(quán)以后拆房用地時(shí),不存在拆遷條例中所規(guī)定的“拆遷人”“被拆遷人”,不產(chǎn)生拆遷當(dāng)事人之間的補(bǔ)償、安置、搬遷民事法律關(guān)系。“土地和房屋兩者權(quán)利不可分割,財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)必須同時(shí)轉(zhuǎn)移到—個(gè)單位或個(gè)人的名下。這其實(shí)是—個(gè)房地產(chǎn)交易問(wèn)題,這方面的法規(guī)已經(jīng)很多,不需要再制定新法了?!彼f(shuō),“關(guān)鍵是要依法取得土地使用權(quán)?!?/p>

    駱?shù)看凰f(shuō)的“依法取得土地使用權(quán)”包括:國(guó)家建設(shè)單位,應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府劃撥?chē)?guó)家享有的土地(包括征收獲得被征收人的土地)取得土地(包括地上房屋);房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府出讓國(guó)家享有的土地和通過(guò)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓取得公民土地(包括地上房屋),“《拆遷條例》中拆遷入的拆遷活動(dòng),是他們?cè)谏鲜鲆婪ㄈ〉猛恋刂?,拆除自己的房屋用地的行為”?/p>

    因而,駱?shù)看徽J(rèn)為,應(yīng)該立即廢止拆遷條例,而且無(wú)須用新法替代。眼下,駱?shù)看徽τ趯⒆约旱墓窠ㄗh提交給全國(guó)人大常委會(huì)。他堅(jiān)信,一部捍衛(wèi)公民私人產(chǎn)權(quán)的法律,最終會(huì)成為中國(guó)人的理性選擇。

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