楊正蓮

一直懸而未決的芙蓉區(qū)東牌樓項目，此次以棚戶區(qū)改造的名義推進，而這正是長沙市實行國有土地上房屋征收補償安置新政策后的第一個項目。

2月24日，農(nóng)歷正月十一，一度飆升至30.1℃的湖南長沙，創(chuàng)下有氣象紀(jì)錄以來2月氣溫最高值。艷陽之下，紅色的“征”字，在長沙東牌樓粉白的墻壁上格外醒目。

這一天，長沙市民丁文茵再次確信，東牌樓地塊已經(jīng)被規(guī)劃為中央商務(wù)區(qū)的核心，她家房屋所在的地方將被用于商業(yè)開發(fā)。此前，丁文茵家的房子已經(jīng)被政府以“公共利益”的名義征收，并在—個月之前被強制執(zhí)行。其依據(jù)是2009年7月開始實施的《長沙市國有土地上房屋征收與補償安置工作規(guī)定》。

十幾天前，國務(wù)院法制辦就《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》面向社會公開征求意見也已經(jīng)結(jié)束。一改此前的“拆遷”為“征收”，正是中國城市房屋拆遷制度變革中的最新亮點，其用意在于規(guī)范政府對國有土地上房屋的征收與補償。長沙市政府征收的先行試驗，無疑具有樣本意義。

“征收”名義下，補償并無改觀

2009年8月5日，早起的丁文茵和長沙市芙蓉區(qū)東牌樓居民發(fā)現(xiàn)，一夜之間，巨大的征收公告貼遍了社區(qū)的各個角落。長沙市芙蓉區(qū)政府在公告中宣稱，要對東牌樓棚戶區(qū)改造第一期工程項目用地紅線范圍內(nèi)的國有土地上房屋及其附屬物進行征收。

根據(jù)國務(wù)院對近幾年的全國城市建設(shè)總體部署，“棚戶區(qū)改造”是解決中低收入家庭擺脫常年失修的危房，住上質(zhì)量安全住房為宗旨的。其要義是，“改善配套設(shè)施，改善居住環(huán)境”。

但丁文茵和街坊們“改善居住環(huán)境”的訴求，卻很快落空。丁文茵發(fā)現(xiàn)，政府委托的評估公司對他們的房地產(chǎn)分類評估結(jié)果顯示，新住宅基價只有4563元／平方米。評估公司就此評估結(jié)果作出的說明顯示，這個價格已經(jīng)包括了被征收房屋和該房屋所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)及其附屬物。

彼時，長沙市的商品房均價已經(jīng)是5000～6000元／平方米。而東牌樓位于長沙的城市中心，湖南當(dāng)?shù)孛襟w形容此地為“流金淌銀之地”。此地居民，有相當(dāng)一部分人依靠租金或者經(jīng)營謀生。丁文茵則在2000年把自家占地三十多平方米的四層小樓房，改成了11間客房，收入足夠一家人的日常生活所需。

“按照這個補償標(biāo)準(zhǔn)，我們只能在距離現(xiàn)在居住地十公里以外的郊區(qū)買到住房。”丁文茵對此頗為不滿：“這樣不僅損害我們的入學(xué)、就醫(yī)、生活的便利，同時意味著我們很多靠租金生活的住戶每月租金損失一半以上?！?/p>

丁文茵希望，能夠在棚戶區(qū)改造中就地安置，這也是許多東牌樓原住民的共同心愿。然而，政府的“征收規(guī)劃中”并沒有此項安排，在致東牌樓居民的公開信中，芙蓉區(qū)政府明確表示，就地安置不可能。

國家住建部發(fā)布的《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確指出，城市和國有工礦棚戶區(qū)改造實行實物安置和貨幣補償相結(jié)合，由被拆遷人自愿選擇，可以是貨幣補償，也可以產(chǎn)權(quán)置換補償。

公共利益疑云

出現(xiàn)在東牌樓的“征”字，主要是源于《長沙市國有土地上房屋征收與補償安置工作規(guī)定》。該規(guī)定由長沙市政府門戶網(wǎng)2009年7月29日公布，并且在2009年7月1日已經(jīng)開始實施，其中明確的使用范圍是“符合公共利益的建設(shè)項目需要”。

然而，長沙市發(fā)改委網(wǎng)站上一份《長沙招商項目目錄(2009)》卻引起丁文茵的懷疑。在這個文件中，東牌樓項目被介紹為，處于中央商務(wù)區(qū)商業(yè)圈，擬建大型購物商場、高檔酒店、服務(wù)式公寓等。同樣的表述，也出現(xiàn)在中國政府采購招標(biāo)網(wǎng)上。

疑點越來越多。在解釋為什么只能實行貨幣補償安置時，東牌樓棚戶區(qū)改造項目征收工作指揮部直言，根據(jù)長株潭城市群中整體規(guī)劃，東牌樓將作為商務(wù)商業(yè)用地，沒有住宅規(guī)劃。

此前，關(guān)于東牌樓地區(qū)的拆遷傳言一直流傳。2006年，當(dāng)?shù)卣噲D引進香港恒隆集團進行商業(yè)拆遷。恒隆地產(chǎn)有限公司也曾在其官方網(wǎng)站上公告稱，該公司計劃投資40億元人民幣，在長沙市芙蓉區(qū)東牌樓舊城改造區(qū)建—個大型綜合商業(yè)項目，包括高檔次購物中心、辦公大樓、酒店式公寓等，總建筑面積約達50萬平方米。但該項目卻遲遲沒有簽訂合同。

“(恒隆)覺得前期的成本太大”，芙蓉區(qū)人民政府副區(qū)長嚴(yán)國益曾經(jīng)對媒體表示，長沙市政府一直與開發(fā)商進行洽談，“最后皆因拆遷成本的原因放棄”。

一直懸而未決的芙蓉區(qū)東牌樓項目，此次以棚戶區(qū)改造的名義推進，正是長沙市實行國有土地上房屋征收補償安置新政策后的第一個項目。

在長沙市的整體規(guī)劃中，未來3年時間，改造二環(huán)線以內(nèi)的棚戶區(qū)，啟動棚改項目109個，拆遷面積730萬平方米，涉及18萬居民。2008年底，在接受央視經(jīng)濟頻道《獻計中國增長》欄目訪談時，長沙市市長張劍飛曾經(jīng)表示：“如果能夠把這18萬居民從棚戶區(qū)‘解放出來，還可以產(chǎn)生很大一部分商品房需求。”根據(jù)他的推算，1平方米棚戶區(qū)拆遷可以產(chǎn)生1.5平方米需求，730萬平方米棚戶區(qū)拆遷，就可以帶動千余萬平方米的購買需求。

丁文茵證實，自從2009年8月份東牌樓棚戶區(qū)改造項目啟動以來，周邊房價漲幅高達兩千元每平方米。其中，前十—個月的二手房交易套數(shù)同比翻了一番，房價上漲成為2009年下半年的長沙市場主旋律。

長沙市政府法制辦副主任錢曉剛向《中國新聞周刊》證實，《長沙市國有土地上房屋征收與補償安置工作規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)主要是基于地方建設(shè)的現(xiàn)實需求?！盎鶎诱趯嵺`的過程中遇到了大量的拆遷與《物權(quán)法》相矛盾的地方，老的拆遷條例沒有修改，國家法律配套的東西暫時還沒有出臺?！彼f，“現(xiàn)實中存在的建設(shè)要搞，而下面政府的操作方式又不一樣，就必須要有—個規(guī)范的工作程序。”

此前，湖南省高院也出臺了關(guān)于房地產(chǎn)征收與拆遷司法案件的內(nèi)部指導(dǎo)性意見，試圖平衡公民權(quán)益與城市建設(shè)，并向長沙市發(fā)了司法建議的函件，期望地方政府在這一塊“先行先試”。

初稿由長沙市拆遷辦起草，并在2008年11月成文。文件起草過程中，包括國家建設(shè)部、湖南省高院、省政府等各方均參與討論，省市區(qū)三級法院也協(xié)商研究?！兑?guī)定》也借鑒了國家建設(shè)部在征收制度設(shè)計上的理念，“我們看到了建設(shè)部起草的草稿手抄本，這樣就能夠掌握國家的方向，我們的一些思考方向不能失誤”。錢曉剛說，“我們的程序應(yīng)該正當(dāng)合法和公平公正，而且征收的前提必須是公共利益。”

棚戶區(qū)改造到底算不算公共利益?長沙市政府法制辦副主任錢曉剛認(rèn)為，他們并沒有權(quán)力界定公共利益，“我們只是把公共利益作為政府進行征收的前提?！?/p>

政府主導(dǎo)

盡管疑點頗多，但是政府作為征收主體卻是不爭的事實。

早在2009年3月，芙蓉區(qū)政府就注資成立了“長沙城東棚戶區(qū)改造投資有限責(zé)任公司”，作為實施芙蓉區(qū)舊城區(qū)、棚戶區(qū)改造項目融資和拆遷等工作的主體。

東牌樓棚改項目樓第一期拆遷的總用地面積約78畝，擬籌措資金12億元，補償?shù)馁Y金來自予市區(qū)兩級政府的公共財政以及政府貸款融資。

《長沙市人民政府關(guān)于進一步加快改造工作的通知》顯示，政府棚區(qū)改造由財政部門返還拆遷補償安置騰地標(biāo)準(zhǔn)后，按市與區(qū)5:5比例分享收益或者同比例分擔(dān)虧損。

在官方的愿景里，政府作為主體進行征收，有助于保護公民利益。但是在丁文茵等居民看來，面對強勢的政府公權(quán)力時，他們不可能作為平等的博弈主體去談判。

自從2009年9月起，每天早晨8點整，社區(qū)中心的征收指揮部樓頂?shù)拇罄瓤倳?zhǔn)時宣讀區(qū)政府的公告。丁文茵本人明顯感覺到壓力加大，是從11月開始，“區(qū)直單位全部人員都上馬輪番轟炸，包括檢察院、法院、稅務(wù)局、統(tǒng)計局、審計局、衛(wèi)生局，等輪番上陣，最多的時候八個人圍著你一家?！?/p>

根據(jù)芙蓉區(qū)官方統(tǒng)計，從8月29日開始，芙蓉區(qū)各部門抽調(diào)50％以上機關(guān)干部全面參與征收補償工作。工作的成效，被納入年終考核。在東牌樓部分居民手里流傳著一份《東牌樓拆遷手法》顯示，全區(qū)先后四批抽調(diào)區(qū)機關(guān)和街道干部582人參與拆遷，加上5個拆遷事務(wù)所工作人員462人，全區(qū)共計1044人參與拆遷工作，他們甚至總結(jié)出拆遷“五招三十六法”。

芙蓉區(qū)人民政府副區(qū)長嚴(yán)國益曾經(jīng)向媒體透露，按照以前的拆遷模式，之前預(yù)想的是兩年，現(xiàn)在不到半年就搬走92％。一位不肯透露姓名的被拆遷戶曾先生向《中國新聞周刊》記者表示，因為父母年歲已高，身體不好，經(jīng)不起十幾個人的輪番轟炸不得不簽約，“我媽媽有高血壓、心臟病，簽完合同就住院了，我們耗不起?！?/p>

盡管堅持原地回遷，不肯簽約，丁文茵的房產(chǎn)還是沒有避免被強制執(zhí)行征收的命運。2010年1月20日，在她和征收主體的談判尚未達成之前，位于東牌樓尚德街34號的丁文茵老宅被“征收”。