秋 風(fēng)

春節(jié)前，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》草案完成了征求意見(jiàn)程序。該法何時(shí)通過(guò)，尚是未知數(shù)?？紤]到各地仍廣泛存在暴力拆遷，該條例應(yīng)當(dāng)盡快頒布。不過(guò)，該條例如欲有效保障民眾權(quán)利，也必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，按照《物權(quán)法》的精神再進(jìn)行修改。

目前的征收條例與先前的拆遷條例最大的問(wèn)題，其實(shí)是共同的，它們的名稱就已經(jīng)顯示出來(lái)了。誰(shuí)都知道，在城市里，房屋轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)之轉(zhuǎn)讓。真正值錢的不是房屋，而是房屋占用的土地。征收的實(shí)質(zhì)也是政府借助強(qiáng)制性權(quán)力，購(gòu)買市民對(duì)自己房屋所占用之土地的產(chǎn)權(quán)。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所犯的最大錯(cuò)誤就是，它把房屋當(dāng)做征收行為的對(duì)象。因?yàn)檫@個(gè)錯(cuò)誤，連帶地犯了第二個(gè)錯(cuò)誤：引入所謂“拆遷”概念。但從漢語(yǔ)語(yǔ)義上看，“拆遷”一詞令人難以理解：拆遷人支付了數(shù)額不菲的拆遷補(bǔ)償，獲得了被拆遷人的房屋，卻立刻雇人把這些房屋拆了。拆遷人圖的是什么?

顯然，拆遷人想獲得的東西不是房屋，而是房屋所占用之土地，更準(zhǔn)確地說(shuō)是房屋所占用的國(guó)有土地的建設(shè)使用權(quán)。對(duì)拆遷人來(lái)說(shuō)，唯一有價(jià)值的是房屋下面的土地產(chǎn)權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中，房屋所占用的土地的價(jià)值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于房屋自身的價(jià)值。房屋本身的價(jià)值甚至是負(fù)的——因?yàn)檫€得花錢雇人來(lái)拆它、整理土地。

但整個(gè)拆遷制度就是以這個(gè)概念為基礎(chǔ)，結(jié)果導(dǎo)致種種問(wèn)題：比如，評(píng)估拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是針對(duì)什么評(píng)估?房屋的價(jià)格嗎?可是房屋建筑成本能有多少錢?因?yàn)榛乇芡恋禺a(chǎn)權(quán)，給了一些政府機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)商以壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有力借口。這恐怕是拆遷引發(fā)糾紛、沖突的根源。

正在制定過(guò)程中的征收條例要超越拆遷條例，就必須走出這個(gè)陷阱。為此，它不應(yīng)當(dāng)再自稱《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，而應(yīng)當(dāng)稱為《國(guó)有土地上土地產(chǎn)權(quán)與房屋征收和補(bǔ)償條例》。根據(jù)這樣的說(shuō)法，被強(qiáng)制出讓土地產(chǎn)權(quán)的市民應(yīng)當(dāng)被稱為“土地產(chǎn)權(quán)持有人”，而不是完全處于被動(dòng)地位的“被征收人”，更不是“被拆遷人”。

從政府官員、到法律專家，乃至購(gòu)買了房屋的市民都在懷疑，自己真的擁有對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)嗎?回答是肯定的。

“城區(qū)土地屬國(guó)家”的正確含義

理解這一問(wèn)題的關(guān)鍵是正確地理解憲法的相關(guān)條款。1982年憲法增加了一條：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”很多政府官員、乃至法學(xué)專家據(jù)此認(rèn)為，城市政府對(duì)土地?fù)碛兴椒ㄒ饬x上的所有權(quán)，就像一個(gè)人對(duì)他的存款、牙膏的所有權(quán)一樣。地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的理論依據(jù)就是如此理解的土地所有權(quán)，城市的大規(guī)模拆遷同樣以此為依據(jù)。民眾似乎也覺(jué)得，政府確實(shí)有權(quán)這樣做。

這樣的理解是完全錯(cuò)誤的。首先。不管是從政治學(xué)上還是從法學(xué)上說(shuō)，“國(guó)家”與“政府”都是兩個(gè)完全不同的概念。哪怕是最狹義的國(guó)家，也是指整個(gè)政治共同體，換言之，“全民所有制”倒是道出了“國(guó)家所有”的真實(shí)含義。城市的土地屬于國(guó)家所有的含義是，城市的土地屬于全民所有。當(dāng)然，這個(gè)全民的范圍有多大，是全國(guó)人民還是全市人民，有待厘清。但起碼可以確認(rèn)一點(diǎn)，不論是哪個(gè)范圍內(nèi)的全體人民，都不等于政府。那么，政府當(dāng)然就不對(duì)城市土地?fù)碛兴袡?quán)。政府最多可以由人民委托代理某些權(quán)利。因此，依據(jù)憲法，所謂“經(jīng)營(yíng)城市”的概念是完全不能成立的。

其次，這一條款所宣告的毋寧只是一種政治上、象征性的所有權(quán)。因?yàn)?，按照正義的基本原則。國(guó)家要獲得私人所有的土地所有權(quán)，必須給予原持有人以合理而充分的補(bǔ)償。在和平年代，不可能存在國(guó)家沒(méi)收私人所有權(quán)的事情。而該法律并沒(méi)有宣告如何給予補(bǔ)償。由此可以推定，立法者本無(wú)意獲得對(duì)于城市市區(qū)土地的私法意義上的所有權(quán)，而僅僅意在取得政治意義上的權(quán)利，以便對(duì)城市進(jìn)行公共管理。

既然國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)只是一種政治性權(quán)利，那么，政府就不應(yīng)當(dāng)試圖以商人的身份，按照商業(yè)的原則來(lái)行使、來(lái)獲得收益。能夠按照商業(yè)原則交易的產(chǎn)權(quán)，只能是私法意義上的產(chǎn)權(quán)。這些權(quán)利才是可交易的產(chǎn)權(quán)。而且，這些權(quán)利的交易無(wú)須征得身為所有權(quán)之代理人的政府的同意。但當(dāng)然，這些交易可能需要身為城市之公共管理者的政府的同意。也就是說(shuō)，民眾就土地使用權(quán)進(jìn)行的交易只需經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)即可。

市民已經(jīng)獲得土地產(chǎn)權(quán)

另一方面，目前城市的幾乎所有土地，在過(guò)去幾十年間。市民們已經(jīng)通過(guò)各種各樣的方式，獲得了合法的產(chǎn)權(quán)。目前至少存在三種情形：

第一種情形，在1982年憲法土地條款宣告之前，有很多私人住宅是享有土地所有權(quán)的，這種所有權(quán)是祖?zhèn)鞯?，政府也承認(rèn)，這些市民對(duì)其原來(lái)享有所有權(quán)的土地，現(xiàn)在享有無(wú)限期之使用權(quán)。

第二種情形，中國(guó)有很多民眾原來(lái)——及現(xiàn)在——生活在國(guó)有“單位”，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)、企業(yè)單位。國(guó)有單位在國(guó)有土地上建造房屋。分配給員工。90年代以來(lái)通過(guò)房改。員工獲得了對(duì)房屋的私人產(chǎn)權(quán)。連帶地，他們也就獲得了房屋占用國(guó)有土地的使用權(quán)。

當(dāng)然，大量國(guó)家機(jī)關(guān)、甚至國(guó)有企業(yè)，同樣占有國(guó)有土地的使用權(quán)。需要注意的是，由于法律沒(méi)有明確規(guī)定，因而，可以推定，上述這些對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)是無(wú)期限的。

第三種情形，過(guò)去二十多年來(lái)。越來(lái)越多的市民購(gòu)買了建筑于國(guó)有土地上的商品房，他們當(dāng)然同時(shí)獲得了國(guó)有土地的建設(shè)使用權(quán)。

這種權(quán)利是非常完整的?！段餀?quán)法》第一百四十三條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外?！边@一規(guī)定賦予了業(yè)主以支配自己所持有的土地之充分權(quán)利，從根本上取消了“拆遷”“舊城改造”“危舊房改造”的必要性。比如，業(yè)主們完全可以在居住50年后，通過(guò)投票程序，拆除舊樓，改建新樓。這是法律賦予自己的產(chǎn)權(quán)，政府無(wú)權(quán)剝奪。

業(yè)主們通常以為，自己持有的土地的使用權(quán)期限只有70年。乍一看確實(shí)如此，但《物權(quán)法》第一百四十九條又規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！边@意味著，住宅的建設(shè)用地使用權(quán)其實(shí)是無(wú)限期的，至少占有、使用的權(quán)利是無(wú)限期的，政府無(wú)權(quán)中止。

總之，目前居民對(duì)自己房屋所占用的各類國(guó)有土地的使用權(quán)，基本上都是無(wú)期限的。那么，企業(yè)要開(kāi)發(fā)土地，就必須向市民購(gòu)買這種土地產(chǎn)權(quán)；同樣，政府為了公共利益需要而進(jìn)行建設(shè)，同樣需要購(gòu)買市民持有的這種土地產(chǎn)權(quán)。在無(wú)法自愿達(dá)成買賣協(xié)議的時(shí)候，方可啟動(dòng)征收程序。

征收的對(duì)象是土地產(chǎn)權(quán)

由上面兩點(diǎn)，可以得出一個(gè)明確的結(jié)論：征收條例所應(yīng)調(diào)整的征收活動(dòng)的對(duì)象，主要是市民占通過(guò)各種方式合法占有的土地的產(chǎn)權(quán)，即《物權(quán)法》所界定的建設(shè)用地使用權(quán)。

《物權(quán)法》已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。該法第一百二十一條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”

當(dāng)然，房屋也是有價(jià)值的，土地產(chǎn)權(quán)持有人在該土地上已建有房屋，在喪失土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)也喪失了房屋，因而主張或?qū)嵤┱魇盏囊环阶詰?yīng)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)持有人喪失房屋的損失。但是，房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，僅僅是為了完成土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓而進(jìn)行，它是附屬性的，而非轉(zhuǎn)讓的主要對(duì)象。

如果明確了征收主要是征收土地使用權(quán)這一點(diǎn)，那么，對(duì)于征收程序來(lái)說(shuō)，唯一需要仔細(xì)規(guī)范的，就是土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。只要完成了土地產(chǎn)權(quán)的交割，政府就獲得了對(duì)土地及附屬房屋的支配權(quán)，原產(chǎn)權(quán)持有人當(dāng)然就會(huì)搬遷，根本不需要法律特別規(guī)定什么搬遷的程序。至于政府，在完成征收程序之后，愿意留下房子，還是拆除它，隨便。它完全可以不拆除這個(gè)房屋，只是簡(jiǎn)單地改變其用途。

不過(guò)，現(xiàn)有的征收條例把征收對(duì)象確定為房屋，第十二條第二款加了一句話：“征收房屋的，應(yīng)當(dāng)依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。”仿佛房屋之下的土地使用權(quán)根本就沒(méi)有價(jià)值，是依附于房屋的。這樣的規(guī)定沒(méi)有面對(duì)當(dāng)代中國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)配置的現(xiàn)實(shí)，也有悖于《物權(quán)法》的精神與明文規(guī)定。