從城鄉(xiāng)平等選舉權(quán)起步

孫英臣

今年3月14日,第十一屆全國人民代表大會第三次會議審議通過了全國人民代表大會關(guān)于修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)的決定。

這次《選舉法》修正案多達(dá)23條,涉及內(nèi)容非常廣泛,但最引人矚目的是這樣一條——

“全國人民代表大會代表名額,由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù),按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則,以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”

人們普遍認(rèn)為,這一修改,把城鄉(xiāng)代表比例從1∶4改為1∶1,實現(xiàn)了城鄉(xiāng)平權(quán),意味著農(nóng)村人口在選舉上及政治權(quán)利的實現(xiàn)上向平等原則邁出了一大步,將促成憲法規(guī)定的平等原則的充分實現(xiàn)。媒體還不吝贊美之詞:中國從此開啟了選民平等、城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”的平等時代,《選舉法》修改一小步,中國民主政治前進(jìn)一大步!

追溯歷史,我們可以看到城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的變化軌跡——

新中國成立后,1953年制定第一部《選舉法》時,我國的城鎮(zhèn)人口比重較低,根據(jù)當(dāng)年人口普查統(tǒng)計,只有13.26%?？紤]到我國當(dāng)時工人階級主要集中在城市的具體情況,為了體現(xiàn)工人階級在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向,《選舉法》對農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。按照王兆國副委員長的解釋:“這樣規(guī)定,符合我國的政治制度和當(dāng)時的實際情況,是完全必要的?！币驗檫@樣的規(guī)定克服了單純以人口數(shù)作為全國人大代表名額分配方法所帶來的種種制度上的弊端,是一種追求“形式平等”與“實質(zhì)平等”相結(jié)合的“積極措施”,是將個人利益、集體利益與國家利益有機(jī)結(jié)合的制度保障措施。這一規(guī)定絕對不能簡單地被解讀為“實行不完全平等的選舉”。

1979年修訂《選舉法》時,當(dāng)時的城鎮(zhèn)人口比重為18.96%,因此基本上延續(xù)了1953年的規(guī)定,對于選舉人大代表的城鄉(xiāng)不同人口比例未作大的修改,但對不同層級規(guī)定得更加明確:全國為8∶1,省、自治區(qū)為5∶1,自治州、縣、自治縣為4∶1。

1982年修改《選舉法》,增加規(guī)定:縣、自治縣境內(nèi),鎮(zhèn)的人口特多或者企事業(yè)組織職工人數(shù)比例較大的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會決定,農(nóng)村每一代表與鎮(zhèn)或企事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4∶1直至1∶1。

1995年修改《選舉法》,將全國和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例,與自治州、縣一樣,統(tǒng)一修改為4∶1。

從8∶1到4∶1再到今天的1∶1,農(nóng)村人口歷經(jīng)57年終于獲得了和城鎮(zhèn)人口平等的選舉權(quán)。這一歷史變遷令人感慨萬端。因為無論如何,此前農(nóng)村人口的選舉權(quán)被嚴(yán)重縮水了。中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍教授曾親歷、參與和推動中國選舉制度的發(fā)展,被公認(rèn)為是該領(lǐng)域最權(quán)威的專家之一,在他看來,城鄉(xiāng)人口同票同權(quán),具有“政治上的象征意義”,意味著“農(nóng)民在這個國家有地位、有同等的話語權(quán)”。

黨的十七大報告指出:“人民民主是社會主義的生命?！倍嗣裥惺姑裰鳈?quán)利很重要的一點(diǎn)就是享有選舉權(quán)。研究《選舉法》的專家認(rèn)為,我國的人民代表大會制度是一種非常優(yōu)越的制度,它由人民選舉代表組成人民代表大會,其他國家機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生,對人民代表大會負(fù)責(zé),受人民代表大會監(jiān)督,人民代表大會受人民監(jiān)督。但是,長期以來,人民民主選舉人民代表并沒有得到很好的落實,農(nóng)村人口選舉權(quán)的縮水就是一個旁證。不過,分析世界民主政治的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn),并非所有的人都擁有選舉權(quán)。

在古希臘和古羅馬奴隸制民主政治中,貴族、平民都是公民,他們平等享有選舉權(quán)和被選舉權(quán),但婦女和奴隸則沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在英國資本主義初期,規(guī)定有產(chǎn)者才能有選舉權(quán),絕大多數(shù)工業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人是沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的,因為他們的年收入僅20～50鎊;那時候英國擁有選舉權(quán)的人數(shù)不超過總?cè)丝诘?%,比例非常小。在美國,19世紀(jì)上半葉在白人男性中實施全民選舉權(quán),19世紀(jì)六七十年代賦予男性黑人選舉權(quán),20世紀(jì)初賦予婦女選舉權(quán),20世紀(jì)60年代恢復(fù)黑人選舉權(quán)。由此可見,因為種族、性別、階級等原因而不能享有選舉權(quán)的現(xiàn)象是普遍存在的。由于城鄉(xiāng)二元的區(qū)分而導(dǎo)致我國農(nóng)村人口選舉權(quán)縮水的現(xiàn)象,有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和歷史原因,的確不能簡單看待。

毫無疑問,新中國成立半個多世紀(jì)以來,特別是改革開放30多年來,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,根據(jù)社會主義民主選舉制度建設(shè)規(guī)律的基本要求,中國民主選舉制度建設(shè)從當(dāng)代中國實際出發(fā),堅持和完善人民代表大會制度,同時認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒人類社會民主選舉制度建設(shè)的一些有益成果,體現(xiàn)了中國特色,取得了長足發(fā)展,為切實推進(jìn)社會主義民主政治體制建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但也毋庸諱言,我國的民主選舉制度建設(shè)與人民的要求和期望還存在一定的距離,與馬克思主義追求的完全的普遍、平等、公開、競爭、直接和秘密投票的選舉還相距甚遠(yuǎn)。

筆者認(rèn)為,實行城鄉(xiāng)平等選舉權(quán)固然是中國民主政治的一大進(jìn)步,但似乎不必評價太高;與其為之歡呼喝彩,不如把它視為中國民主政治的新起點(diǎn)。從這里起步,中國民主政治還有很長的路要走。

即以這次《選舉法》修正案而言,有學(xué)者毫不客氣地評論道,本次修法最大“亮點(diǎn)”與“看點(diǎn)”的“城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表”,其真正意義在于增加了在農(nóng)民選區(qū)“當(dāng)選”的代表人數(shù),增加的代表名額在現(xiàn)行體制下并不意味著農(nóng)民利益和公共利益的代言人增多,而意味著要把那些需要“當(dāng)選”的代表拿到農(nóng)民選區(qū)去“通過”,農(nóng)民選民需要為各級政府“選”中的人“舉”出比以往更多的代表。質(zhì)言之,普通農(nóng)民并不是選舉的真正參與者和決定者。

為什么這么說呢?因為根據(jù)法律規(guī)定,無論是選民直接選舉還是間接選舉,人大代表都應(yīng)該由民主選舉產(chǎn)生。但事實上,人大代表基本上都是由選舉委員會內(nèi)部提名,經(jīng)過平衡、協(xié)調(diào)后安排確定的。選舉委員會把這些候選人塞到農(nóng)民選區(qū),然后由農(nóng)民選民經(jīng)過法定程序把他們“舉”出來。在這種背景下,農(nóng)民選區(qū)選舉產(chǎn)生的人大代表有幾位是基層農(nóng)民?又有幾位會真正代表農(nóng)民的利益呢?

人大代表肩負(fù)著代表人民參與管理國家事務(wù)、履行法定職責(zé)的重任,在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活中的作用越來越重要,但擁有提名權(quán)的選舉委員會似乎走入了提名誤區(qū)。一是把“人大代表”等同于“黨政官員”,相當(dāng)一部分名額分配給了各級官員;二是把“人大代表”等同于“社會賢達(dá)”,把不少名額安排給了社會知名人士甚至文藝、體育界明星;三是把“人大代表”等同于“勞動模范”,總是有意無意地將一些先進(jìn)模范人物納入視野。這些提名標(biāo)準(zhǔn)致使許多代表的代表性、參政議政能力受到質(zhì)疑,一些常發(fā)雷人之語的代表更是令人瞠目。

有學(xué)者指出,選舉的要義在于政治參與和選賢與能,是人民通過投票的方式來選擇他們的代表和領(lǐng)導(dǎo)人的活動,只有存在競爭才能保證選舉的使命得以實現(xiàn)。競爭是選舉的本質(zhì)特征,沒有競爭就沒有選舉。所以,競爭選舉才是《選舉法》的第一原則。這番意見堪稱真知灼見。我們不妨把選舉程序設(shè)計成候選人之間的競爭,讓代表候選人在選區(qū)進(jìn)行競選演講、自我介紹和宣傳,讓選民進(jìn)行充分比較,然后再投票選舉。唯有如此,選舉才能真正成為選賢與能的政治活動。這樣的民主選舉對于中國民主政治來說,將具有里程碑意義。

(責(zé)編/朱艷秋)