新時(shí)期承德壩上及接壩地區(qū)貧困問題的調(diào)查

花永蘭

21世紀(jì)初,承德有6個(gè)國定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,1個(gè)省定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,1024個(gè)貧困村,貧困人口104.4萬,占農(nóng)業(yè)人口的36.3%。自實(shí)施《承德市農(nóng)村扶貧規(guī)劃(2001—2010年)》以來,承德的扶貧開發(fā)取得了階段性成果。截至2008年底,全市已有715個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)了整村推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo),7個(gè)扶貧縣農(nóng)民人均純收入由2001年的1408.8元增長到2008年的3370元,有40.92萬人實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。但由于承德集多種貧困類型于一體,處于特殊的貧困區(qū)域,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期扶貧開發(fā)仍面臨著許多新的嚴(yán)峻形勢,經(jīng)過8年的扶貧開發(fā),迄今仍有貧困人口 63.48萬人(2009年國家新定標(biāo)準(zhǔn)),是河北省貧困人口最為集中的地區(qū)。

一、承德壩上及接壩地區(qū)貧困現(xiàn)狀

承德市壩上及接壩地區(qū)主要包括圍場、豐寧、隆化、灤平四縣,2008年該地區(qū)農(nóng)民人均純收入僅2979元。受歷史、自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等條件的制約,壩上及接壩地區(qū)與其他地區(qū)在多方面形成了巨大的差距,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚存在諸多特殊困難和突出問題。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,生產(chǎn)生活成本較高。壩上及接壩地區(qū)目前仍有143個(gè)行政村不通水泥路,3634個(gè)自然村不通路,不通公路里程達(dá)3286公里;因連年干旱造成水位下降,38.4萬人和16.4萬頭大牲畜飲水困難;111個(gè)行政村沒有醫(yī)療點(diǎn),普遍存在著行路難、飲水難、上學(xué)難、就醫(yī)難、通信難問題。又由于該地區(qū)幅員遼闊,自然村組多,居住分散,山高路遠(yuǎn),大多是路況較差的鄉(xiāng)村路,導(dǎo)致生產(chǎn)、生活物資價(jià)格高,農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格低,進(jìn)一步加大了生產(chǎn)、生活壓力。

(二)整體開放開發(fā)較晚,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。新中國成立后國家對(duì)承德的投入總體較少, 很長時(shí)間基本上是不修路、不輸電、不上工業(yè)項(xiàng)目,錯(cuò)過了國家加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和先期開放發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。改革開放初期,承德市的縣域經(jīng)濟(jì)與京津兩市毗鄰的遠(yuǎn)郊縣基本處于同一發(fā)展水平,但是在30多年后的今天,兩者之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平形成了巨大的落差。一是國內(nèi)生產(chǎn)總值相差懸殊:2008年,承德市豐寧滿族自治縣GDP總量僅為53.9億元,人均GDP為1.37萬元;與之相鄰的北京市懷柔區(qū)的GDP總量為130.2億元,人均GDP為4.69萬元。二是財(cái)政收入差距大:2008年,承德市隆化縣財(cái)政收入8.4億元,與之相鄰的天津薊縣則為18.6億元。三是農(nóng)民收入差距大:2008年,承德市灤平縣農(nóng)民人均純收入為3142元,與之相鄰的北京密云縣則已達(dá)到9529元。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,產(chǎn)業(yè)化程度低。壩上和接壩地區(qū)的農(nóng)業(yè)以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主,但由于長年干旱,土地沙化嚴(yán)重,地力薄弱,不適于經(jīng)濟(jì)作物和高產(chǎn)作物的種植。大田作物品種主要為小麥、莜麥,部分地區(qū)種植土豆等蔬菜品種,單一的結(jié)構(gòu)使種植業(yè)收入增長緩慢。養(yǎng)殖業(yè)受國家京津周圍生態(tài)治理項(xiàng)目制約,實(shí)行禁牧政策,農(nóng)民養(yǎng)殖收入銳減。而舍飼養(yǎng)殖業(yè)由于國家支持不夠、農(nóng)民自身投入不足和技術(shù)所限而發(fā)展緩慢。近幾年壩上地區(qū)嚴(yán)重干旱,農(nóng)作物產(chǎn)量偏低,年人均純收入不足1000元,增收困難。

(四)生態(tài)環(huán)境脆弱,自然資源匱乏。壩上地區(qū)冬季漫長、低溫寒冷、干燥多風(fēng),秋季降水少、蒸發(fā)量大,全年無霜期短,晝夜溫差大,屬于典型的土壤沙化嚴(yán)重的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)。接壩地區(qū)溝壑縱橫,土地貧瘠零散,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件制約,產(chǎn)量低而不穩(wěn),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條短、效益低。由于缺少必要的調(diào)蓄工程,地表水流失嚴(yán)重,多年連續(xù)干旱使地下水位嚴(yán)重下降,水資源人均占有量不及全國的十分之一,屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。同時(shí),在自身水資源極度匱乏的情況下,還承擔(dān)著向京津供水的任務(wù)。干旱缺水已成為壩上及接壩地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)、工業(yè)的最主要限制因素。

二、加速推進(jìn)承德扶貧開發(fā)的幾點(diǎn)建議

承德市乃至全省的農(nóng)民貧困問題對(duì)于河北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展,特別是縮小貧富差距,實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo),帶來了一定的負(fù)面效應(yīng),應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和全社會(huì)的充分關(guān)注與重視,在制定發(fā)展改革規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略上,要從政策導(dǎo)向、信息技術(shù)、資金投入等方面給予必要的扶持。

(一)建議省加大扶貧專項(xiàng)投入和幫扶力度。近年來,河北省的財(cái)政收入大幅攀升。從2001年到2008年,全省全部財(cái)政收入由448.7億元增加到1820.8億元,8年增長了305.79%。財(cái)政實(shí)力的不斷壯大,為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。但省扶貧配套投入增幅與財(cái)政收入增幅不成比例,全省配套財(cái)政扶貧資金由2001年的8724萬元增加到2008年的1.2億元,只增長了37.55%。建議今后將省財(cái)政增收部分按照一定比例用于扶貧開發(fā)事業(yè),逐年加大對(duì)農(nóng)村貧困群體的扶持力度。同時(shí)建議省政府協(xié)調(diào)京津與承德建立定點(diǎn)幫扶機(jī)制。

(二)建議中央按中西部地區(qū)給予承德市特殊政策支持。承德與西部最貧困的“三西地區(qū)(定西、隴西、西海固)”處于同一發(fā)展水平,有些指標(biāo)甚至比“三西地區(qū)”還要低。然而,承德既享受不到西部大開發(fā)的政策,也享受不到振興東北的政策。建議國家成立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),打破行政區(qū)劃的限制,參照西部大開發(fā)政策,制定特殊的戰(zhàn)略措施和優(yōu)惠政策。一是加大轉(zhuǎn)移支付力度,對(duì)國家出臺(tái)的增資、增支和減收政策予以全額轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,不留缺口。二是調(diào)減或取消各類專款(如一般性配套要求,農(nóng)業(yè)及教科文衛(wèi)等項(xiàng)目方面的配套要求)的地方配套比例,以減輕市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府財(cái)政壓力。三是加大對(duì)承德建設(shè)性資金的補(bǔ)助力度。

(三)建議建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境共建共享。承德位于京津的上游,為保護(hù)好首都水資源,實(shí)施了“稻田改旱田”項(xiàng)目,并取締了一大批工業(yè)項(xiàng)目和高用水項(xiàng)目。建議京津冀按照“誰治理誰受益,誰使用誰付費(fèi)”的原則,著手研究包括水資源使用權(quán)損失補(bǔ)償、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補(bǔ)償、生態(tài)工程管護(hù)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)仍趦?nèi)的一系列生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。京津兩地可對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)發(fā)展通過資金注入、技術(shù)優(yōu)先轉(zhuǎn)讓、勞動(dòng)力優(yōu)先使用等形式給予一定的補(bǔ)償,加快承德市的生態(tài)環(huán)境建設(shè),實(shí)現(xiàn)京津冀大生態(tài)環(huán)境共建共享。

(四)建議加大對(duì)承德基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,改善農(nóng)村貧困群眾生產(chǎn)生活條件。在改善承德生產(chǎn)生活條件方面,建議國家和省加大投入,突出解決好以下幾個(gè)問題:一是“水”的問題。組織和幫助貧困群眾打井、修渠、筑壩、蓄水,推廣先進(jìn)適用節(jié)水灌溉技術(shù),發(fā)展旱作農(nóng)業(yè),提高水資源利用率。二是“路”的問題。抓住國家對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)投入逐年加大的有利時(shí)機(jī),積極推進(jìn)自然村“村村通”工程。三是“電”的問題。做好貧困農(nóng)村電力增容和低壓改造工作。四是“?！钡膯栴}。辦好基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育,提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì),當(dāng)前尤其需要大力加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能免費(fèi)培訓(xùn),提高其創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力,幫助他們?cè)鍪彰撠殹?/p>

(本文系作者主持的2009年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《河北省少數(shù)民族地區(qū)反貧困問題研究——以承德少數(shù)民族地區(qū)為個(gè)案》的階段性成果之一)

作者單位:中共河北省委黨校科社部

(責(zé)編/郭建民)