中國城市化的健康發(fā)展之路

王桂新

2009年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出,要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”,“當(dāng)前,要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上。要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。2010年中央一號(hào)文件又一次強(qiáng)調(diào),要“深化戶籍制度改革,加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策,促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”。這一系列號(hào)召和部署,顯示中央政府已下決心改革戶籍制度、推進(jìn)城市化發(fā)展?？梢哉f,這是深化改革開放的又一重要行動(dòng),對(duì)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。為了推進(jìn)城市化健康發(fā)展,使城市化真正成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持久動(dòng)力,必須正確認(rèn)識(shí)和努力抓好以下幾個(gè)問題。

一、要正確認(rèn)識(shí)城市化的科學(xué)內(nèi)涵和重要意義

所謂城市化,簡(jiǎn)單地說就是農(nóng)村人口遷移到城市或農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)而使城市人口數(shù)量增加、比重提高的過程。在正常情況下,農(nóng)村人口向城市遷移的城市化過程本身,也是一種生產(chǎn)要素空間配置的效率化過程、集聚經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)出過程和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)過程。在這一城市化過程中,農(nóng)村人口伴隨著向城市的遷移,不僅自身將發(fā)生深刻變化,而且還將引發(fā)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)效率、創(chuàng)新能力、生活方式及價(jià)值觀念等多方面的轉(zhuǎn)變和提升,因而城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力和必然趨勢(shì),也是人類社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律和重要標(biāo)志。特別像中國這樣一個(gè)已經(jīng)歷了30多年改革開放和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的發(fā)展中人口大國,大規(guī)模城市化的快速發(fā)展,不僅將成為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?而且對(duì)世界發(fā)展也具有重要意義。所以早在2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨就極為看重中國的城市化,并把中國的城市化與美國的高科技發(fā)展看做“深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題”。

二、要避免城市化的制度設(shè)計(jì)和政策行動(dòng)有違城市化規(guī)律

根據(jù)上述城市化的內(nèi)涵和規(guī)律,農(nóng)村人口要向城市遷移轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì),也是人類社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。但新中國成立以來的制度設(shè)計(jì),卻在一定程度上拒絕和制約城市化。在新中國成立不久,政府就出臺(tái)了戶籍制度,以此把城鄉(xiāng)分割對(duì)立起來,把全體國民劃分為城市人口和農(nóng)村人口兩大人口集團(tuán),并嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)變。此后,又以二元戶籍制度為基礎(chǔ),進(jìn)一步附加就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障等若干“身份”性福利于城市人口集團(tuán),逐步建立起以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)制度(或體制),由此構(gòu)成了阻擋農(nóng)村人口向城市遷移的制度性屏障。從中國城市化波瀾起伏的曲折發(fā)展歷程即可看出,中國城市化的發(fā)展是何等艱難!由于受以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)制度(或體制)的制度性屏障,城市化不能自發(fā)、順利地發(fā)展,只能依賴政府文件的號(hào)召來推動(dòng),這難免違背城市化自身的發(fā)展規(guī)律,使城市化的發(fā)展主要表現(xiàn)為政府推一推、城市化動(dòng)一動(dòng)的“大躍進(jìn)”、“運(yùn)動(dòng)型”城市化。

就城市化人口的歸宿即農(nóng)村人口城市化遷移的目的地——城市而言,規(guī)模有大有小,功能各不相同。在市場(chǎng)化條件下,農(nóng)村人口可以根據(jù)各方面的利益權(quán)衡,選擇遷向不同規(guī)模的城市(鎮(zhèn))。但中國長(zhǎng)期以來的城市化政策卻機(jī)械地主張“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展中心城市或小城鎮(zhèn)”。其實(shí)大城市的規(guī)模效益和對(duì)腹地輻射能量遠(yuǎn)比中小城市大得多,而且也能為推動(dòng)中國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。還有,農(nóng)村人口遷移到城市以后,雖然已在遷入城市長(zhǎng)期工作和生活,但現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)就是不給他們城市戶籍,不允許他們享受市民待遇,使他們只能成為農(nóng)民工或外來人口。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來中國對(duì)城市化的制度設(shè)計(jì)和政策行動(dòng)有違城市化規(guī)律,所以就限制了城市化的發(fā)展,削弱了城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用,使城市化不能有效地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。中國經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以來仍較落后,社會(huì)矛盾的激化,無疑與此有密切關(guān)系。

三、要充分認(rèn)識(shí)中國城市化的特殊性和復(fù)雜性

中國以農(nóng)村人口向城市遷移為主體的城市化發(fā)展的特殊性,主要表現(xiàn)在農(nóng)村人口向城市遷移的城市化受到嚴(yán)格控制,即使他們遷移到城市也不能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?使農(nóng)村人口的城市化緩慢曲折,并呈不完全、非正規(guī)特征。筆者曾把中國特有戶籍制度下農(nóng)村人口的這種城市化過程概括為三個(gè)階段:第一階段為集中化階段。在這一階段,農(nóng)村人口從廣大農(nóng)村地區(qū)遷出并集中遷向城市,完成由農(nóng)村趨向城市、由分散趨向集中的空間轉(zhuǎn)移。由于這一階段農(nóng)村人口的遷移集中、空間轉(zhuǎn)移主要表現(xiàn)為外部形式,故又稱為形式(或空間)城市化階段;第二階段為常住化階段,又稱過渡城市化階段;第三階段為市民化階段,即已常住化的農(nóng)民工,試圖通過持續(xù)努力逐步獲得遷居城市的戶籍,爭(zhēng)取在就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等若干方面也獲得與城市居民同樣的權(quán)益,真正實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村人口向城市居民的質(zhì)變——市民化。農(nóng)民工在這一階段的城市化,屬于真正的實(shí)質(zhì)性城市化,故稱為實(shí)質(zhì)城市化階段。如果把市民化看做是一個(gè)過程,那么也可以把中國國情條件下的城市化過程簡(jiǎn)單劃分為集中化和市民化兩個(gè)階段?？傮w來講,目前中國農(nóng)村人口的城市化基本仍處于集中化階段,尚未發(fā)展到市民化階段:大量的農(nóng)村人口目前正在、未來一段時(shí)間也仍將源源不斷地向城市集中,處于集中城市化階段;而改革開放以來特別是近十幾年先期遷居城市的農(nóng)民工則已進(jìn)入市民化階段,但由于現(xiàn)有戶籍制度的制約,都還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?實(shí)現(xiàn)完全城市化。也就是說,從集中城市化來看,改革開放以來中國城市化已獲得很大發(fā)展,但若以市民化標(biāo)準(zhǔn)衡量,則中國的城市化實(shí)質(zhì)上卻進(jìn)展不大。因?yàn)橐詰艏贫葹榛A(chǔ)的二元社會(huì)體制,嚴(yán)重阻礙和延緩了中國城市化過程中農(nóng)民工市民化的進(jìn)展,造成了中國城市化不完全或非正規(guī)的反傳統(tǒng)發(fā)展。中國要推進(jìn)城市化的正常發(fā)展,必須認(rèn)識(shí)中國城市化的這一特殊性和復(fù)雜性,這一特殊性和復(fù)雜性增大了中國推進(jìn)城市化發(fā)展的困難。

四,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),堅(jiān)定不移地推進(jìn)城市化健康發(fā)展

城市化是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、成為發(fā)達(dá)國家的必經(jīng)之路。中國還是一個(gè)發(fā)展中國家,要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,成為大國強(qiáng)國,也同樣必須推進(jìn)城市化發(fā)展。近來中央政府相繼部署戶籍制度改革和推進(jìn)城市化工作,是一個(gè)積極的信號(hào),說明中央政府已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),也已下了決心,并在政策上給了積極的指導(dǎo)和支持。無論現(xiàn)在中國的城市化有多特殊、多復(fù)雜,也一定要按照中央政府的部署,堅(jiān)定不移地推進(jìn)城市化健康發(fā)展。為此,必須努力做到以下幾點(diǎn):

首先,要積極推進(jìn)戶籍制度改革。改革現(xiàn)行戶籍制度,破除以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制,是推進(jìn)城市化健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。30多年的改革開放已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ),最近中央政府連續(xù)的文件部署和政策安排,更為推進(jìn)戶籍制度改革提供了政策層面的指引和保障,深化改革戶籍制度的大好時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。因此,一定要貫徹中央決定,抓住目前時(shí)機(jī),堅(jiān)定不移地大膽推進(jìn)戶籍制度以及以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制的改革,為保障城市化健康發(fā)展掃清制度障礙。

其次,要按照城市化規(guī)律推進(jìn)城市化健康發(fā)展。城市化有其自身的發(fā)展規(guī)律,政府的推動(dòng)是城市化發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?但更重要的是城市化應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相互推動(dòng),協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)該按照市場(chǎng)化和城市化規(guī)律,主要發(fā)揮市場(chǎng)的力量,推動(dòng)城市化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在市場(chǎng)化條件下,農(nóng)村人口可以根據(jù)各方面的利益權(quán)衡,選擇遷向不同規(guī)模的城市(鎮(zhèn)),因此在城市化過程中應(yīng)該尊重他們對(duì)遷入目的地的選擇。大城市能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),目前也已集中了大部分外來人口和農(nóng)民工;大城市的規(guī)模效益和對(duì)腹地輻射能量遠(yuǎn)比中小城市大得多,在全球化背景下能為推動(dòng)中國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。然而直到近期中央政府在推進(jìn)城市化發(fā)展的政策文件中,把戶籍制度改革及農(nóng)村人口的遷入地仍控制在中小城市與小城鎮(zhèn)。中央政府可能主要考慮問題的復(fù)雜性和困難性,把城市化按城市規(guī)模分步推進(jìn),這樣安排也許有一定的合理性,但未必符合城市化的發(fā)展規(guī)律。大部分農(nóng)民工都集中在大城市,他們?yōu)榇蟪鞘械陌l(fā)展作出了重要貢獻(xiàn),如何推進(jìn)他們的市民化,幫助他們完成城市化的關(guān)鍵一步,近期中央政府接連出臺(tái)的戶籍制度改革和城市化推進(jìn)政策尚未涉及,但早已得益于農(nóng)民工的大城市政府則應(yīng)該高度重視這個(gè)問題。

第三,堅(jiān)持“以人為本”,創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),提高城市對(duì)農(nóng)村人口的吸納能力。推進(jìn)城市化,把大量農(nóng)村人口集中到城市,關(guān)鍵取決于城市對(duì)農(nóng)村遷入人口的吸納能力。就業(yè)為民生之本,有了就業(yè)機(jī)會(huì),才可獲得收入來源,獲得生存居住的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)在中央政府提出,要“深化戶籍制度改革,加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策,促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”。要做到這一點(diǎn),前提是中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)具有足夠的就業(yè)機(jī)會(huì),能保證農(nóng)村遷入人口落戶的生存基礎(chǔ)。為此,作為農(nóng)村人口城市化遷移目的地的各級(jí)各類城市,都應(yīng)該大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),特別要注意轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式,促進(jìn)由“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先”發(fā)展模式向“就業(yè)增長(zhǎng)優(yōu)先”發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。通過這一轉(zhuǎn)變,注重人力資源的開發(fā),以就業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)良性互動(dòng);并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),提高對(duì)農(nóng)村人口的吸納能力,開拓城市化的發(fā)展空間,為推進(jìn)城市化健康、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

第四,要科學(xué)規(guī)劃,保護(hù)耕地,嚴(yán)禁浪費(fèi)土地資源。改革開放以來,城市化的科學(xué)內(nèi)涵被曲解,城市建設(shè)貪大求洋,城市化盲目冒進(jìn)。幾乎所有大大小小的城市,甚至包括縣級(jí)市及小城鎮(zhèn),都建設(shè)大廣場(chǎng)、大草坪,有的地方政府辦公樓前廣場(chǎng)面積達(dá)1500畝。政府辦公樓越建越大,越建越豪華,有的縣級(jí)政府辦公大樓竟媲美美國白宮。要充分認(rèn)識(shí)到,人多地少是中國的基本國情,土地資源是中國彌足珍貴的非再生資源,保護(hù)耕地也是中國的重要國策之一,城市化在本質(zhì)上也應(yīng)該有利于節(jié)約和充分利用土地資源。

第五,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加快“新農(nóng)村”建設(shè)。推進(jìn)城市化健康發(fā)展,一個(gè)基本前提就是應(yīng)該創(chuàng)造條件,逐步縮小城鄉(xiāng)差距和收入差距。而要縮小城鄉(xiāng)差距和收入差距,就必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加快“新農(nóng)村”建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,就是要在資源投入、福利分配等方面搞好“雙補(bǔ)償”、“雙反哺”,即城市要補(bǔ)償和反哺農(nóng)村,市民要補(bǔ)償和反哺農(nóng)民。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加快“新農(nóng)村”建設(shè),大力發(fā)展義務(wù)教育,提高農(nóng)民文化素質(zhì);減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),提高農(nóng)民收入水平;增加農(nóng)業(yè)投入,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;增加農(nóng)村建設(shè)投資,改變農(nóng)村落后面貌;縮小城鄉(xiāng)差距,提高農(nóng)村的“城市化”水平。這樣可以減輕戶籍制度改革可能造成的城市化快速推進(jìn)的沖擊和壓力,同時(shí)這也是推進(jìn)城市化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本目的。

第六,要很好地學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。中國特殊背景下的戶籍制度和城市化十分復(fù)雜,還有很多問題需要研究解決,但筆者特別想強(qiáng)調(diào),在推進(jìn)戶籍制度改革和城市化時(shí),一定要很好地學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槌鞘谢鋵?shí)是一個(gè)老問題。早在數(shù)百年前伴隨工業(yè)化快速發(fā)展的城市化,就已引起了人們的關(guān)注和研究。到今天,城市化的相關(guān)理論已經(jīng)發(fā)展得比較成熟。只要遵循城市化發(fā)展規(guī)律,就自然會(huì)收獲城市化“效益”。由于中國長(zhǎng)期以來比較落后,在制度設(shè)計(jì)上也不怎么提倡城市化,不少國人誤認(rèn)為城市化是一個(gè)新問題,而且還常搞什么創(chuàng)新。如提出要?jiǎng)?chuàng)新城市化概念,走“新型”城市化道路;城市化道路不符合國情,應(yīng)走中國式城鎮(zhèn)化道路,等等?？纯茨切┧^的新型城市化表述,并未超出現(xiàn)有城市化理論框架。須知,城市化自有它的發(fā)展規(guī)律,歐美國家已經(jīng)通過推進(jìn)城市化上百年的實(shí)踐,率先發(fā)展成為發(fā)達(dá)國家,他們已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國只要遵循城市化發(fā)展規(guī)律,借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)城市化健康發(fā)展就一定能取得成功。當(dāng)然,中國的情況比較復(fù)雜,需要根據(jù)國情創(chuàng)新發(fā)展,但需要的是真正的制度創(chuàng)新,而不是一些所謂的“中國式”創(chuàng)新。

作者:復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)、城市與區(qū)域發(fā)展研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師

(責(zé)編/張立新)