完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系的思考

桂 莉， 劉 蕾， 曹云清

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系的思考

桂 莉， 劉 蕾， 曹云清

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

廣大中低收入者的收入與目前急速上漲的房?jī)r(jià)之間的差距，使得住房保障體系建立和完善的要求日益突出。針對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度中存在的問題，結(jié)合社會(huì)保障性住房的特點(diǎn)，提出了完善住房保障制度的建議。

中低收入家庭；住房保障體系；廉租房；經(jīng)濟(jì)適用房

一、問題的提出

近年來，由于房?jī)r(jià)上漲過快，普通居民傾其所有，或背負(fù)數(shù)十年巨額銀行貸款買房，加重了生活負(fù)擔(dān)，這將最終導(dǎo)致貧富差距加大，影響社會(huì)公平，危害社會(huì)的安定和諧。由此可見，住房問題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題。針對(duì)房?jī)r(jià)上漲過快的現(xiàn)象，國(guó)家適時(shí)地做出了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的一系列決策，同時(shí)，為了建立與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段相適應(yīng)的住房保障體系，出臺(tái)了許多政策措施，進(jìn)行了一些有益的探索。但住房保障面仍相對(duì)狹窄，完善的住房保障體系還未形成，特別是對(duì)城鎮(zhèn)中低收入家庭而言，買房難、住房難的問題更為突出，引起了人們的關(guān)注和思考。

二、現(xiàn)有住房保障體系存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)適用房的購買主體定位不明確

確定中低收入群體的數(shù)量是制定保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)計(jì)劃的基礎(chǔ)，是住房保障政策的核心問題。國(guó)家目前的政策是最低收入者租賃廉租房，中低收入者購買經(jīng)濟(jì)適用房，高收入者購買商品房。由于定位不準(zhǔn)確，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象的設(shè)定范圍過于寬泛，再加上對(duì)戶型、購買對(duì)象控制不嚴(yán)，從而導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)了富人，窮人無力購買|”的局面，與之相伴隨還出現(xiàn)了一人多房的現(xiàn)象，更違背了這項(xiàng)政策的初衷。造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段購買經(jīng)濟(jì)適用住房出具的證明太簡(jiǎn)單，購買者只要出具工資收入證明即可，而目前個(gè)人資金管理、信用管理等宏觀條件還不完備，購買者收入的核實(shí)取證難度較大，無法區(qū)分窮人和富人。況且，收入的信息通常具有分散性、流動(dòng)性和有償性［1］。分散性是指關(guān)于收入的信息分散在每個(gè)人手中，政府很難全面把握。流動(dòng)性是指窮人和富人并不是一成不變的，今天的窮人明天可以變成富人，今天的富人明天可以變成窮人。有償性是指獲取信息需要支付代價(jià)，有時(shí)候獲取信息的成本有可能大于經(jīng)濟(jì)適用房帶來的收益。由此造成政府很難給經(jīng)濟(jì)適用房的購買主體明確定位，投在經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼自然而然就會(huì)補(bǔ)給了不該接受補(bǔ)貼的人。

2.經(jīng)濟(jì)適用房不經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)錯(cuò)位，出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)適用房不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。［2］

其一是面積過大。各地對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房單套建筑面積都有規(guī)定，大多控制在90平方米以下，但由于經(jīng)濟(jì)適用房定價(jià)相對(duì)同區(qū)域內(nèi)的商品房來說較低，利潤(rùn)有限，于是大多數(shù)開發(fā)商只好將房屋面積擴(kuò)大，以此來降低成本。這既偏離經(jīng)濟(jì)房本意，很多應(yīng)受益人群被排斥，又造成許多投機(jī)和套購行為。

其二是價(jià)格優(yōu)勢(shì)不明顯。盡管經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格確實(shí)比商品房低一些，但是仍有許多市民表示還是沒有能力購買經(jīng)濟(jì)適用房，本來屬于政策照顧對(duì)象的中低收入者依然買不起房子。

其三是供求關(guān)系相對(duì)緊張。近年來，各地不斷加大經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的力度，但經(jīng)濟(jì)適用房土地供應(yīng)量大不等于投放量大。有些開發(fā)商補(bǔ)交地價(jià)后將經(jīng)濟(jì)適用房的土地建成商品房，而僅有的一些經(jīng)濟(jì)適用房又沒有切實(shí)地投放到適當(dāng)?shù)馁I主身上，中低收入者購房難的現(xiàn)象就更加明顯了。

（二）廉租住房制度中存在的主要問題

1.廉租對(duì)象覆蓋面過于狹窄

根據(jù)目前的規(guī)定和各地的做法，廉租住房的分配對(duì)象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，即享受低保的同時(shí)人均居住面積低于某一標(biāo)準(zhǔn)的家庭。這種比較狹窄的范圍規(guī)定，在廉租住房體系的培育初期對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定起到了重要的作用。但一個(gè)社會(huì)中總會(huì)存在有過渡性的“夾心”階層，我國(guó)的“夾心”階層，目前主要是指家庭收入水平和住房標(biāo)準(zhǔn)超過廉租住房保障范圍，而又無能力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的家庭。一些超越了最低收入線的低收入家庭就屬于這個(gè)范圍。他們無力負(fù)擔(dān)購買經(jīng)濟(jì)適用住房的首付款，屬于目前住房體系被忽略的一個(gè)階層。另外，從目前的社會(huì)弱勢(shì)人群定義所覆蓋的范圍來看，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，城市打工者、進(jìn)城民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征后的農(nóng)民也是一個(gè)不可忽略新的住房弱勢(shì)群體。這個(gè)群體的形成不但有歷史的因素，而且在中國(guó)這個(gè)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)，隨著城市化進(jìn)程的加快，這個(gè)群體還將不斷地?cái)U(kuò)大。如果不對(duì)他們的住房問題給予充分的重視，這將給城市的發(fā)展帶來不小的沖擊［3］，而問題不及早地得到解決，拖的越久，越遲延，所付出的代價(jià)也將越大。

2.缺乏穩(wěn)定的廉租房源和資金來源渠道

目前廉租住房資金來源渠道包括住房公積金增值收益、財(cái)政預(yù)算、直管公房出售或出租收入、社會(huì)捐贈(zèng)等。由于房改后可用于出租的公房很少，且受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活習(xí)慣的影響，社會(huì)捐贈(zèng)廉租住房資金的情形難成氣候，因此各地廉租住房資金主要表現(xiàn)在住房公積金增值收入和財(cái)政撥款兩項(xiàng)，資金來源渠道比較單一。而僅靠政府房管部門的財(cái)力，就難以長(zhǎng)期支撐以市場(chǎng)價(jià)購置廉租住房和租金補(bǔ)貼的資金支出。根據(jù)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，我國(guó)目前可提供廉租住房的途徑有四種，即空置的或現(xiàn)由最低收入家庭承租的符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的公有住房，政府和單位興建或購置的廉租住房，社會(huì)捐贈(zèng)的符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的住房，廉租對(duì)象在社會(huì)上租住的符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)際上，這四種供房途徑都同樣面臨一個(gè)房源嚴(yán)重不足的尷尬局面［4］。因此，與眾多需要政府提供廉租住房的家庭急迫的住房需求相比，廉租房源的拓展與落實(shí)將成為廉租住房發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵所在。

3.缺乏社會(huì)力量參與的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，房地產(chǎn)開發(fā)公司不愿承建廉租住房。廉租住房不同于商品房，也不同于經(jīng)濟(jì)適用住房。建設(shè)商品住房可以獲得較高利潤(rùn)。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，在房?jī)r(jià)中除了可以記入1%～3%的管理費(fèi)外，還可以記入3%的利潤(rùn)，可以實(shí)現(xiàn)保本微利。廉租住房只能租給城鎮(zhèn)最低收入家庭居住，其租金實(shí)行政府限價(jià)，租金標(biāo)準(zhǔn)較低，無法形成建設(shè)資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，因此，一般房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)從經(jīng)濟(jì)效益和自身的承受能力出發(fā)，不愿從事廉租住房的開發(fā)建設(shè)。

三、完善城鎮(zhèn)中低收入家庭住房保障體系的建議

（一）制定相應(yīng)的住房保障法規(guī)

國(guó)外如美國(guó)、日本、英國(guó)等，都制定了完善的住房保障制度。我國(guó)目前還缺乏專門的住房保障法規(guī)，因此建議有關(guān)部門盡快出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。制定出符合我國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，可從立法上規(guī)定住房保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立以及給一些騙取保障優(yōu)惠的行為予以嚴(yán)懲等。各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，制定出地方性的住房保障法規(guī)，嚴(yán)格制定住房保障對(duì)象的進(jìn)入、退出管理辦法，規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用袷杖氚l(fā)生變化以后，保障措施也要相應(yīng)的發(fā)生變化。比如原居住廉租住房的居民，收入達(dá)到中等收入水平后，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)令搬出，必要時(shí)可以采取法律手段予以配合。

（二）在公共住房集中建設(shè)中推行代建制模式

代建制（BOT）作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要建設(shè)模式，在我國(guó)已在高速公路、醫(yī)院等建設(shè)領(lǐng)域逐步推行。公共住房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也可以探索代建制的建設(shè)模式，有私人機(jī)構(gòu)成立專門的項(xiàng)目公司，融資建房，向政府認(rèn)定的補(bǔ)助對(duì)象提供住房和相應(yīng)的服務(wù)，經(jīng)營(yíng)期滿后，公共住房歸政府所有。其優(yōu)點(diǎn)在于：對(duì)于開發(fā)商而言，項(xiàng)目住戶由政府指定，需求穩(wěn)定，現(xiàn)金流的大部分由政府補(bǔ)貼，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，能帶來長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益，甚至還可能獲得其他投資機(jī)會(huì)，如項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)一定土地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)，用于社區(qū)的配套經(jīng)營(yíng)設(shè)施；對(duì)于政府而言，住房建設(shè)往往需要大量的啟動(dòng)資金，而通過代建制動(dòng)員社會(huì)資本建設(shè)和營(yíng)運(yùn)公共住房項(xiàng)目，有助于降低政府的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)避免自行投資建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)的腐敗、效率低下等問題。

（三）充分發(fā)揮政策性金融支持手段

銀行的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)決定了中低收入家庭在購房貸款上的困難，對(duì)這部分人最為適合的是采用政策性住房貸款的支持手段。利用政策性住房貸款利率較低或固定利率、償還期長(zhǎng)、首付款低、政府擔(dān)保等特點(diǎn)，幫助和引導(dǎo)居民到市場(chǎng)上購房，以緩解建設(shè)保障住房的壓力［5］。在當(dāng)前條件下，應(yīng)充分發(fā)揮住房公積金的作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)在目前住房公積金制度的基礎(chǔ)上逐漸建立起完善的政策性住房金融體系。

（四）嚴(yán)格申請(qǐng)、審批和退出制度

在廉租房制度建設(shè)上，要建立起一套嚴(yán)格的申請(qǐng)、審批和退出制度，建立健全住房保障對(duì)象檔案，對(duì)廉租住房保障對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，保障政府資源切實(shí)落實(shí)到最低收入家庭［6］。如上海的廉租房制度規(guī)定：區(qū)廉租辦對(duì)配租家庭的成員、住房、收入等狀況每半年進(jìn)行復(fù)核。如果發(fā)現(xiàn)配租家庭收入超過標(biāo)準(zhǔn)，或因人數(shù)減少，人均居住面積超過5平方米的，將通知其遷出廉租住房或者停發(fā)補(bǔ)貼租金。同時(shí)政府應(yīng)該建立長(zhǎng)效監(jiān)督體系，對(duì)申請(qǐng)資格、審批條件加強(qiáng)監(jiān)控制，定期復(fù)查，動(dòng)態(tài)管理，保證低收入群體致富后退租，以制度、法規(guī)來保證廉租房的入住公平性。

［1］王朝才，張東.發(fā)展廉租房解決低收入人群基本住房問題［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（62）：3.

［2］蔣曉嵐，孔令剛.經(jīng)濟(jì)適用房制度：主要缺陷產(chǎn)生原因及改革取向［J］.合肥學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）：30.

［3］張惠，劉深.廣州廉租房政策分析及改進(jìn)建議［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2008（11）：85.

［4］王穎.廉租房制度保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.經(jīng)濟(jì)管理，2006（1）：71.

［5］郭玉坤.中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度［D］.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006：167.

［6］黃建鋼，宋富軍.社會(huì)穩(wěn)定問題研究［M］.北京：紅旗出版社，2005：145.

Consideration on Improving Housing Security System for Urban Families of Low-and-middle Income

GUI Li，LIU Lei，CAO Yun-qing
（School of Public Administration，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）

Facing the gap between low-and-middle-income families and the rapid rise in house prices，the need for perfecting housing security system becomes urgent.Based on the problems existing in the low-rent housing and economical housing system，combining the characteristics of the housing security system，this article puts forward advices on how to improve the housing security system.

low-and middle-income families；housing security system；low-rent housing；economical housing

F840

A

16740386（2010）01007403

2009 05 02

河北省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：S080227）。

桂莉（1975-）女，講師，研究方向：社會(huì)保障、人力資源。