基于農(nóng)用地分等的國家級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地方法

趙華甫，李月潔，吳克寧，路 婕，鄖文聚

（1.中國地質(zhì)大學(xué)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.國土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035；3.國土資源部土地整理中心，北京 100035）

1 引言

目前，中國土地變化的最大特征是耕地快速減少。統(tǒng)計(jì)表明，1997—2008年耕地凈減少了1.25億畝，平均每年有20.3×104hm2的耕地被建設(shè)占用。有研究表明，某省2006年度占用、補(bǔ)充耕地分析表明，僅有36％的補(bǔ)充耕地達(dá)到占用耕地等級(jí)，50％的補(bǔ)充耕地低于占用耕地1—4個(gè)等級(jí)，14％的補(bǔ)充耕地低于占用耕地5—7個(gè)等級(jí)［1］。全國來看，耕地?cái)?shù)量上“占多補(bǔ)少”，質(zhì)量上“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象比較普遍［2］，違法征地、占地案件也層出不窮［3］。同時(shí)，耕地的快速減少，國家級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占而不補(bǔ)是目前土地執(zhí)法面臨的“新挑戰(zhàn)”。審計(jì)署2007年的一份審計(jì)報(bào)告指出，“9個(gè)國家級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用的2000hm2以上耕地未依法得到開墾補(bǔ)充”，這占到全年建設(shè)占用耕地的1％強(qiáng)，占全年凈減少耕地的近5％［4］。根據(jù)《全國土地規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，未來10年國家仍然會(huì)嚴(yán)格監(jiān)控各省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)的落實(shí)情況，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，以確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；而對(duì)國家重大工程建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地任務(wù)，可以“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，通過實(shí)施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排”。全國范圍的土地整治項(xiàng)目實(shí)施中，如何考評(píng)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占地質(zhì)量和補(bǔ)充耕地質(zhì)量是否平衡，是制約當(dāng)前國家層面耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要瓶頸。但當(dāng)前制度框架下，還沒有開展耕地跨省（市）易地占補(bǔ)的試點(diǎn)，國家層面的大型補(bǔ)充耕地工程項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施乃至驗(yàn)收，基本上沒有與國家重大建設(shè)項(xiàng)目所占用實(shí)際耕地質(zhì)量比照，致使國家層面的占補(bǔ)平衡是面積平衡、質(zhì)量懸殊。

圖1 南水北調(diào)中線路線示意圖Fig.1 Route schematic draw ing of Mid-route of South-to-North water diversion central line project

在此背景下，國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)占補(bǔ)平衡工作，組織在有條件的地區(qū)補(bǔ)充耕地是必然趨勢(shì)。作為落實(shí)占用耕地補(bǔ)償制度、耕地質(zhì)量建設(shè)的重要途徑，以及土地開發(fā)整理項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，補(bǔ)充耕地按等級(jí)折算工作受到重視［2］。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號(hào)）明確指出：各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀a(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。據(jù)此，2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》，要求除西藏以外的30個(gè)省（區(qū)、市）（不含港澳臺(tái)）完成折算基礎(chǔ)工作。目前，該項(xiàng)工作已整體完成，但無論國家和地方，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算的具體實(shí)踐非常少。本文以南水北調(diào)國家項(xiàng)目橫跨4?。ㄊ校┱加酶嘏c黑龍江補(bǔ)充耕地為假設(shè)（國家法律現(xiàn)在尚不容許跨?。ㄊ校┳灾螀^(qū)搞易地占補(bǔ)平衡），以農(nóng)用地分等為基礎(chǔ)的折算系數(shù)進(jìn)行占與補(bǔ)地區(qū)的等級(jí)折算，以達(dá)到“數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)”的占補(bǔ)平衡，對(duì)未來國家重大建設(shè)項(xiàng)目的異地占補(bǔ)平衡具有借鑒意義。

2 研究對(duì)象及數(shù)據(jù)獲取

2.1 研究對(duì)象界定

本研究以南水北調(diào)中線主體工程沿線的耕地和待補(bǔ)充耕地的黑龍江省后備耕地資源為對(duì)象（圖1）。南水北調(diào)中線主體工程由水源區(qū)工程和輸水工程兩大部分組成，水源區(qū)工程為丹江口水利樞紐后期續(xù)建和漢江中下游補(bǔ)償工程；輸水工程即引漢總干渠和天津干渠?？偢汕蕴詹砬滓驏|北行進(jìn)，經(jīng)南陽跨江淮分水嶺方城埡口入淮河流域，經(jīng)寶豐、禹州、新鄭西，在鄭州西北孤柏咀處穿越黃河，沿太行山東麓山前平原，京廣鐵路西側(cè)北上，過北拒馬河進(jìn)入北京市境，過永定河后進(jìn)入北京市區(qū)，全長1273km。天津干渠自河北省徐水縣西黑山村北總干渠上分水向東至天津西河閘，全長154km。南水北調(diào)中線途經(jīng)河南、河北、北京、天津4?。ㄊ校?。其中在河南省境內(nèi)有丹江口水庫庫區(qū)工程和輸水總干渠兩部分，丹江口水庫大壩加高后新增淹沒面積為1.44×104hm2，占地1.45×104hm2；總干渠在河南省境內(nèi)731km，占地2.37×104hm2，其中永久占地1.21×104hm2，臨時(shí)占地1.16×104hm2；河北段全長462km，永久征地約0.7×104hm2，臨時(shí)占地約0.97×104hm2；北京段總干渠全長約80km；天津輸水干線154km，其中河北段長131km，天津市段長23km，其中天津市永久征地7.83hm2，臨時(shí)用地426.13hm2①本研究涉及的農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)來源于國土資源部土地整理中心；南水北調(diào)中線干線工程路線圖來自國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室網(wǎng)上公布圖件，南水北調(diào)中線相關(guān)占地?cái)?shù)據(jù)來自各省南水北調(diào)網(wǎng)。。

2.2 資料數(shù)據(jù)處理

南水北調(diào)中線工程占用耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)的獲取方法有兩種：一是以南水北調(diào)中線工程沿線各?。ㄊ校┚唧w占地?cái)?shù)量為基礎(chǔ)，提取各?。ㄊ校┑谌喭恋乩每傮w規(guī)劃圖中的重大水利設(shè)施工程規(guī)劃用地信息，并與南水北調(diào)中線線路圖相疊加，確定南水北調(diào)中線的具體走線，以及相應(yīng)的占地情況；再將各?。ㄊ校┍徽加酶貓D拼接，與國家農(nóng)用地分等中部地區(qū)匯總成果圖相疊加，確定各省（市）占用耕地的數(shù)量及質(zhì)量。二是在確定南水北調(diào)中線工程在1∶20萬比例尺下的具體走線基礎(chǔ)上，用收集到的沿線耕地占用數(shù)據(jù)與相關(guān)?。ㄊ校┩恋乩每傮w規(guī)劃圖上標(biāo)明的明渠（涵管）長度相除，得到占地寬度，從而確定其上圖寬度，再將線路圖與農(nóng)用地分等圖疊加，確定占用耕地的等別及面積。兩種方法比較得知，第一種方法相對(duì)精確，但各省的數(shù)據(jù)獲取難度較大；第二種方法雖然精確性與前種方法有一定差距，但便于量化，易于計(jì)算，因此本研究中耕地占用數(shù)據(jù)由第二種方法取得。

3 按等級(jí)折算的理論依據(jù)及系數(shù)確定

3.1 按等級(jí)折算的理論依據(jù)

補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算研究是基于農(nóng)用地分等成果開展的，它將農(nóng)用地分等指數(shù)與糧食生產(chǎn)能力相掛鉤，評(píng)定各等別農(nóng)用地糧食生產(chǎn)能力的差異。根據(jù)土地生產(chǎn)潛力理論，在固定的光合作用速率及投入管理水平最優(yōu)的狀況下，作物的生產(chǎn)量由土地質(zhì)量所決定的，而土地質(zhì)量是光照、溫度、水分、土壤、地形等因素綜合影響的結(jié)果。進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡評(píng)價(jià)和換算時(shí)，選擇對(duì)該地塊生產(chǎn)潛力起主要作用的自然和經(jīng)濟(jì)因素，對(duì)諸因素進(jìn)行量化評(píng)分，然后用定性或定量方法進(jìn)行級(jí)別評(píng)定，根據(jù)級(jí)別進(jìn)行占補(bǔ)平衡換算。

3.2 全國統(tǒng)一的按等級(jí)折算思路

國家級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目一般規(guī)模大、涉及省份多，根據(jù)規(guī)定此類項(xiàng)目占用的耕地由國家協(xié)調(diào)補(bǔ)充。然而，項(xiàng)目涉及的各省份進(jìn)行的按等折算工作缺乏質(zhì)量可靠、區(qū)域可比的農(nóng)用地分等成果參照，更缺乏規(guī)范的技術(shù)規(guī)程指導(dǎo)，難以為項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡工作提供技術(shù)支撐。為確保全國糧食生產(chǎn)能力不降低，需要制定一套省際間可比的折算系數(shù)和折算方法以保證國家重大建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡工作的實(shí)施。

按等級(jí)折算是利用農(nóng)用地分等成果，按照農(nóng)用地分等標(biāo)準(zhǔn)耕作制度二級(jí)區(qū)、農(nóng)用地利用等的等級(jí)序列等進(jìn)行分層抽樣，確定樣點(diǎn)單元，對(duì)樣點(diǎn)單元正常年景下的糧食產(chǎn)量進(jìn)行調(diào)查。運(yùn)用回歸分析法找出農(nóng)用地利用等指數(shù)與糧食生產(chǎn)能力的關(guān)系，進(jìn)而確定各等別農(nóng)用地的糧食生產(chǎn)能力，各等別農(nóng)用地的糧食生產(chǎn)能力的比值即是等級(jí)折算系數(shù)。

表1 農(nóng)用地利用等別與標(biāo)準(zhǔn)糧關(guān)系表Tab.1 Reltionship between agricultural land class and standard food output

表2 補(bǔ)充耕地按等級(jí)折算系數(shù)表Tab.2 Conversion coefficient based on classification for farm land supplement

其中，樣點(diǎn)采集要涵蓋所有農(nóng)用地利用等別，各等別樣點(diǎn)數(shù)量相對(duì)均勻。同時(shí)，要綜合考慮樣點(diǎn)的分布，在同一標(biāo)準(zhǔn)耕作制度二級(jí)區(qū)內(nèi)，各縣、各利用等均要有樣點(diǎn)，且均勻分布在該二級(jí)區(qū)內(nèi)，從而使樣點(diǎn)在轄區(qū)內(nèi)均勻分布。確定樣點(diǎn)后，從農(nóng)用地分等成果中提取樣點(diǎn)單元的分等信息，開展產(chǎn)量調(diào)查（樣點(diǎn)單元指定作物近3—5年正常年景下的實(shí)際產(chǎn)量）。樣點(diǎn)數(shù)據(jù)采集之后，要以標(biāo)準(zhǔn)耕作制度二級(jí)區(qū)為單位進(jìn)行整理，并按統(tǒng)計(jì)學(xué)要求進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)異常數(shù)據(jù)進(jìn)行處理或剔除。

3.3 全國統(tǒng)一的按等折算系數(shù)確定

本研究根據(jù)農(nóng)用地分等國家級(jí)匯總技術(shù)要求，全國農(nóng)用地（耕地）共分成30個(gè)利用等。每個(gè)農(nóng)用地利用等別都有對(duì)應(yīng)的糧食生產(chǎn)能力（表1），各等別間相差50kg/畝，隨著農(nóng)用地利用等別的提高標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量不斷提高。

全國統(tǒng)一的等級(jí)折算系數(shù)是占用耕地利用等別的標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量與補(bǔ)充耕地等別的標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量之比，比值小于1時(shí)，以1計(jì)（表2）。由于各利用等別間的糧食生產(chǎn)能力的差異是50kg/畝，差值是大，所以在測(cè)算等級(jí)折算系數(shù)時(shí)，選取了各利用等別糧食生產(chǎn)能力的上限值進(jìn)行等級(jí)折算系數(shù)的測(cè)算。

4 項(xiàng)目占用及補(bǔ)充耕地的情景分析

4.1 項(xiàng)目占用耕地的預(yù)測(cè)

本研究以永久占地計(jì)算項(xiàng)目占用耕地（表3），通過計(jì)算可知河南省占用耕地約0.73×104hm2（不包括丹江口水利樞紐淹沒的耕地），主要集中在14、15、17、18等地，分別為占用耕地面積的12.37％、10.14％、38.32％、15.82％；河北省占用耕地約0.42×104hm2，沿途占用耕地等別多，主要集中在10、12、15、16等地，分別為占用耕地面積的21.67％、13.27％、11.49％、25.95％；北京占用耕地約600hm2，主要集中在15、16等地，分別為占用耕地面積的40.68％、57.80％；天津占用耕地約4.67hm2，全部為12等地（圖2見封三）。

表3 南水北調(diào)中線占各省各等別面積 單位：hm2Tab.3 Classified areas in provinces passed through by South-to-North water diversion central line project unit：hm2

4.2 項(xiàng)目補(bǔ)充耕地情況的模擬

新疆、黑龍江等省（區(qū)）耕地資源豐富，是中國重要的農(nóng)墾地區(qū)，且耕地中夾荒地、棄耕地多，土地開發(fā)整理的潛力比較大，是后備耕地資源的主要集聚區(qū)，可作為國家協(xié)調(diào)補(bǔ)充耕地的預(yù)備區(qū)。在測(cè)算補(bǔ)充各等別耕地面積時(shí)，假設(shè)補(bǔ)充的耕地位于黑龍江?。▏夜矂澐譃?0個(gè)等，黑龍江省等別范圍為3—15等）；由于南水北調(diào)中線所經(jīng)4個(gè)省份占用耕地等別較多，因此只選取各省占用耕地總量10％以上的耕地等別，以省際間可比的折算系數(shù)為依據(jù)，補(bǔ)充相鄰等級(jí)耕地（占補(bǔ)等級(jí)差不超過3）為原則，確定補(bǔ)充不同等級(jí)耕地的面積。在確定占用耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和補(bǔ)充耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，查詢折算系數(shù)表確定補(bǔ)充耕地的數(shù)量，黑龍江補(bǔ)充耕地具體情況見表4。

南水北調(diào)中線工程占用河南省14等地895.91hm2，在黑龍江省若補(bǔ)充13等地需964.83hm2，補(bǔ)充12等地需1045.23hm2，11等地需1140.25hm2，分別需多補(bǔ)充68.92hm2、149.32hm2、244.34hm2耕地才能保證糧食生產(chǎn)能力不降低；占用河北省10等地910.01hm2，是河北省被占用耕地總面積的21.67％，若補(bǔ)充9等地需1011.12hm2、8等地需1137.51hm2；占用天津市12等地4.70hm2，若補(bǔ)充11等地需5.12hm2、10等地需5.64hm2、9等地需6.25hm2，分別比被占用耕地多0.43hm2、0.94hm2、1.55hm2。

5 結(jié)論與討論

本文結(jié)合國家重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中補(bǔ)充耕地的技術(shù)需求，探討了補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)系數(shù)的測(cè)算思路，以及全國統(tǒng)一的按等級(jí)折算系數(shù)在跨?。ㄊ校└卣佳a(bǔ)平衡工作中的方法。同時(shí)，以國家重大水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目——南水北調(diào)中線工程為例，分析了工程途經(jīng)各?。ㄊ校└氐牡燃?jí)質(zhì)量，以及擬補(bǔ)充耕地目標(biāo)省——黑龍江省后備耕地資源的可實(shí)現(xiàn)等級(jí)水平，并應(yīng)用全國統(tǒng)一的按等折算系數(shù)，測(cè)算了實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量雙平衡目標(biāo)下，黑龍江省需補(bǔ)充的耕地面積和等級(jí)結(jié)構(gòu)。南水北調(diào)中線途經(jīng)各?。ㄊ校┡c黑龍江省的協(xié)調(diào)占補(bǔ)工作可以緩解北京、天津等區(qū)域后備耕地資源緊張的壓力。同時(shí)，給予黑龍江省土地整理開發(fā)的資金保障。依照全國統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算，在國家重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地工作中實(shí)施跨區(qū)域的耕地后備資源調(diào)配，既是對(duì)重大工程沿線發(fā)展與用地保護(hù)關(guān)系緊張、后備耕地資源緊缺現(xiàn)狀的順承；又是落實(shí)國家主體功能區(qū)劃，優(yōu)化用地空間格局的重要途徑；確保國家層面實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量平衡，保住18億畝耕地紅線，穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。

表4 黑龍江補(bǔ)充各省各主要等別面積匯總表 單位：hm2Tab.4 Main classified areas of supplementary farm land of Heilongjiang Province for each province unit：hm2

本研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)重大建設(shè)項(xiàng)目涉及的占用耕地等別，一般都遠(yuǎn)大于或等于補(bǔ)充耕地區(qū)域的耕地質(zhì)量等別，要保證相同的糧食生產(chǎn)能力需要投入更大的成本，或更多的耕地。因此，國家重大建設(shè)項(xiàng)目工程占用耕地的異地占補(bǔ)工作，可能會(huì)加重資金不足的現(xiàn)狀，也可能由于新補(bǔ)充耕地過多而造成補(bǔ)而不用等現(xiàn)象發(fā)生。因此在確定補(bǔ)充區(qū)域時(shí)應(yīng)慎重考慮，選擇最高耕地等別與被占用耕地等別有一定差距、后備耕地資源豐富、以農(nóng)墾為主的地區(qū)進(jìn)行。

雖然十七屆三中全會(huì)《決定》明確指出，耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨?。▍^(qū)、市）進(jìn)行占補(bǔ)平衡。但補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算作為落實(shí)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量精細(xì)化管理、并重化管理、數(shù)字化管理的重要抓手，在國家層面的耕地占補(bǔ)平衡中，利于減少地方政府的土地違法行為，避免犧牲環(huán)境開發(fā)邊際后備耕地，理性實(shí)現(xiàn)國家尺度的耕地占補(bǔ)平衡［5］。同時(shí)，補(bǔ)充耕地按等折算工作的推行，也會(huì)促進(jìn)新造耕地的質(zhì)量鑒定及補(bǔ)、占耕地間的對(duì)比，有利于扭轉(zhuǎn)耕地占補(bǔ)平衡中的“占優(yōu)補(bǔ)劣”局面。

圖2 南水北調(diào)中線占耕地等別示意圖Fig.2 Classification schematic drawing of the farm land occupied by South-to-North water diversion central line project

（References）：

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