城鄉(xiāng)一體化的土地市場運(yùn)行特征及利益保障制度

王克強(qiáng)，趙 露，劉紅梅

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234）

城鄉(xiāng)土地市場一體化是要素市場發(fā)展的必然趨勢。從20世紀(jì)80年代以來，中國經(jīng)歷了從沒有土地市場到積極探索和建立二元土地市場的過程。在此過程中，土地市場發(fā)揮了重要作用，社會對土地市場的完善提出了更高的要求，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場顯得十分必要。

1 文獻(xiàn)綜述

土地市場建設(shè)問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。Stephen K.Wegren分析了俄羅斯土地改革和土地市場的運(yùn)行機(jī)制、存在的問題和前景，希望通過土地市場彌補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地分配的不足［1］。D.C.諾斯研究認(rèn)為，香港房地產(chǎn)市場依托的“自由市場經(jīng)濟(jì)”恰恰是以最徹底的土地“政府”所有制為基礎(chǔ)的，土地“政府”所有制與市場機(jī)制的高度兼容是香港土地制度的突出特點(diǎn)［2］。Gregg Paget在研究斯洛伐克的鄉(xiāng)村公有土地時(shí)也認(rèn)為，公有的土地體系仍然是自然資源保護(hù)和可持續(xù)管理的有效機(jī)制［3］。Bas Van Bavel等詳細(xì)分析了世界上不同地區(qū)土地市場的出讓與產(chǎn)權(quán)的制度性限制和土地契約自由轉(zhuǎn)讓限制之間的關(guān)系，并提出農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)與一個(gè)動態(tài)發(fā)展的土地市場相結(jié)合會變得越來越安全，便于市場交換的制度是一個(gè)至關(guān)重要的因素［4］。Sérgio Sauer介紹了世界銀行在巴西實(shí)施的以市場為導(dǎo)向的土地改革的過程及其實(shí)施的前提和存在的問題，并指出土地市場才是緩解農(nóng)村貧困問題、使少地或無地農(nóng)民獲得土地的最有效的方式［5］。世界銀行在2008年的發(fā)展報(bào)告中明確提出，在貧窮的發(fā)展中國家，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先敦促對“現(xiàn)有土地資源的產(chǎn)權(quán)分配和使用權(quán)的重新界定”。Juliano認(rèn)為拉美國家的土地改革有著深植于經(jīng)濟(jì)環(huán)境內(nèi)的共同特征：市場不完備和政策扭曲，并運(yùn)用了職業(yè)選擇模型來檢討拉美國家的土地改革，認(rèn)為土地改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)小農(nóng)場主持有土地從而實(shí)現(xiàn)整體效率的提高，亞洲國家表現(xiàn)出與拉美國家相似的土地租賃結(jié)構(gòu)，但因?yàn)楦鼮槠降鹊耐恋胤峙涠沟谜w效率高于拉美國家，但改革的取向是相似的［6］。從已有研究可以看出，在土地公有基礎(chǔ)上建立土地市場是可能的，通過建立有效的土地市場機(jī)制提高農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)民收益十分重要，城鄉(xiāng)土地市場的一體化是提高土地等要素在整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)有效配置的有效手段。

中國城市土地市場二元結(jié)構(gòu)向一體化方向發(fā)展問題受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。中國二元土地市場特征明顯，存在的問題可總結(jié)為：土地市場分割明顯、一級土地市場政府壟斷、土地產(chǎn)權(quán)不明晰、法律法規(guī)體系有待完善、農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外、農(nóng)民權(quán)益得不到保護(hù)、“圈地運(yùn)動”特征明顯、城鄉(xiāng)二元土地市場刺激了城市蔓延擴(kuò)張等［7-10］。中國的現(xiàn)行土地市場制度深植于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)基本制度，城鄉(xiāng)土地市場割裂的背后是產(chǎn)權(quán)歧視，國家法律剝奪了農(nóng)村土地合理流動的權(quán)力，這種割斷不僅僅是城鄉(xiāng)土地市場在空間結(jié)構(gòu)上的割斷，而同時(shí)是價(jià)值割斷，市場機(jī)制和土地一般利用機(jī)制被破壞，行政權(quán)力濫用，由此造成土地市場的混亂、低效和一系列經(jīng)濟(jì)社會問題。所以，通過改革實(shí)行土地市場一體化勢在必行［10-14］?；诙恋厥袌龃嬖诘膯栴}，有學(xué)者提出了完善的建議，有些建議是基于二元制度本身基礎(chǔ)上的完善，有些提出城鄉(xiāng)土地市場一體化的建議［15］。本文在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場的基礎(chǔ)上，分析城鄉(xiāng)一體化土地市場的運(yùn)行特征和利益保障制度。

2 城鄉(xiāng)一體化土地市場運(yùn)行的基本框架

2.1 二元分割土地市場的基本框架

現(xiàn)行的二元土地市場包括割裂的城市土地市場和農(nóng)村土地市場（圖1）。這種二元土地市場框架的特點(diǎn)是：（1）城市土地市場只有國有建設(shè)用地市場①需要說明的是，城市內(nèi)存在一定的集體土地和少量農(nóng)業(yè)用地，但以建設(shè)用地為主，所以城市土地市場基本上是國有建設(shè)用地市場。，包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場進(jìn)行壟斷。（2）農(nóng)村土地市場目前合法的只有農(nóng)業(yè)用地市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場。（3）農(nóng)村建設(shè)用地必須經(jīng)過征用變?yōu)閲型恋睾蠓娇蛇M(jìn)入市場。（4）征地的價(jià)格壟斷。（5）只有集體土地向國有土地的單向流動。（6）國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的調(diào)控主要通過用途管制和通過征地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后才能進(jìn)入市場兩個(gè)行政措施實(shí)現(xiàn)。

圖1 分割的二元土地市場框架Fig.1 Intersected binary land market structure

2.2 城鄉(xiāng)一體化土地市場的基本框架

本研究提出的城鄉(xiāng)一體化的土地市場是一個(gè)完全融合的市場。從區(qū)域上仍然可以將其劃分為緊密連通的城市土地市場和農(nóng)村土地市場（圖2）。城鄉(xiāng)一體化的土地市場有以下特點(diǎn)：（1）城市土地市場分為國有建設(shè)用地市場和少量集體建設(shè)用地市場，包括一級土地市場和二級土地市場。國家對一級土地市場適度放開。（2）農(nóng)村土地市場除農(nóng)業(yè)用地市場外，還有集體建設(shè)用地市場、未利用土地市場、農(nóng)地非農(nóng)化市場和非農(nóng)用地農(nóng)化市場等，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場。（3）集體土地變?yōu)閲型恋爻魇胀猓€可以通過一般的市場交易進(jìn)行。（4）征地的價(jià)格基本市場化；征收土地嚴(yán)格限制在公益性用地范圍內(nèi)，征收的土地中加大農(nóng)村生態(tài)公益性用地的比重。（5）國有土地和集體土地可以根據(jù)需要互相演化。（6）城鄉(xiāng)一體化土地市場的運(yùn)行，需要協(xié)調(diào)好利益分配機(jī)制，建立更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的多樣化的、以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)手段為主的管理機(jī)制，這些措施包括土地規(guī)劃、權(quán)籍管理、用途管制、價(jià)格管理、財(cái)政稅收、法律手段、行政手段和生態(tài)倫理等。

圖2 城鄉(xiāng)一體化的土地市場架構(gòu)Fig.2 Land market framework under urban-rural integration

3 城鄉(xiāng)一體化的土地市場運(yùn)行特征

3.1 實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等化

由于土地市場的歷史延續(xù)性，在推動城鄉(xiāng)土地市場一體的過程中仍然可以保留土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種產(chǎn)權(quán)主體，對于農(nóng)戶的土地承包權(quán)可以采用將使用權(quán)永久賦予農(nóng)戶而虛化所有權(quán)的辦法，從而實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位。除去公共使用部分外，將農(nóng)村和城郊集體土地的使用權(quán)永久賦予農(nóng)民，而對農(nóng)民以土地入股、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等方式進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)而實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性收益的行為，要予以制度上的保證和支持。這樣權(quán)利流轉(zhuǎn)和利益實(shí)現(xiàn)就有了保障，在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市合法流轉(zhuǎn)。城市土地市場與農(nóng)村土地市場建成一體化土地交易平臺，對于符合土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)依法批準(zhǔn)使用或取得的建設(shè)用地，不論其屬于集體所有還是國有，不論是首次出讓或者政府收購儲備還是破產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)出讓，在轉(zhuǎn)讓時(shí)均由供地方和用地方自由發(fā)布土地供求信息，并且由用地雙方直接議價(jià)，以市場價(jià)格實(shí)現(xiàn)土地交易，消除土地先征后用制度下的政府壟斷供地格局［12］。

3.2 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場與城市土地市場的直接對接

城鄉(xiāng)土地市場一體化要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場直接與城市土地市場的銜接而不再通過土地征收間接聯(lián)系。在成熟的市場中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用和社會福利最大化?？梢越梃b國外的經(jīng)驗(yàn)，在保留土地征收制度的前提下，使土地征收作為服務(wù)于土地利用總體規(guī)劃和特殊公共需要的行政手段。土地“征收”范圍要有嚴(yán)格的界定，對集體土地規(guī)劃為為公益性用地之后，也要嚴(yán)格按照市場價(jià)格由國家土地管理部門統(tǒng)一收購。對現(xiàn)有的《土地管理法》中土地補(bǔ)償條款進(jìn)行修訂，做到合法化、合理化、細(xì)致化、規(guī)范化、可操作化［15］。

3.3 使農(nóng)民及集體在土地征收和流轉(zhuǎn)中獲得足額的市場價(jià)格補(bǔ)償

集體土地征收和一般所有權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)以優(yōu)化配置土地資源和提高農(nóng)民利益為目標(biāo)，同時(shí)更好地推進(jìn)城市化和工業(yè)化。在制度層面上要保證土地交易的利益無障礙地傳達(dá)給各個(gè)利益主體，尤其是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)以市場價(jià)格為基礎(chǔ)，使流轉(zhuǎn)出土地權(quán)利的人獲得足額的市場價(jià)格補(bǔ)償。政府應(yīng)該推進(jìn)土地的高效流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民合法地利用入股、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，更好地促進(jìn)土地資源利用效率的提高和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)和提高。

3.4 使集體所有權(quán)土地的流轉(zhuǎn)收益歸屬各級集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民

《土地管理法》第10條規(guī)定將集體分為3種：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織（即村民小組）。在實(shí)踐中可能難以區(qū)分本集體屬于何種集體，不宜硬性地規(guī)定不同級別集體之間的分配標(biāo)準(zhǔn)和比例，所以在不同的集體組織內(nèi)部如何實(shí)現(xiàn)利益分配還需進(jìn)一步研究。但集體所有土地收益基本留歸集體經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)體農(nóng)民毫無疑義，這也是運(yùn)用市場機(jī)制通過土地交易希望達(dá)到的目標(biāo)。

3.5 促使農(nóng)地發(fā)展權(quán)得到充分補(bǔ)償

農(nóng)村土地市場要融入城鄉(xiāng)一體化的土地市場中，保證農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營的土地在符合規(guī)劃的前提下以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等形式實(shí)現(xiàn)用途變更，以保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)［16］。應(yīng)該鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過市場化對土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行探索，但必須遵守不影響農(nóng)業(yè)的根本穩(wěn)定和18億畝耕地紅線的前提，畢竟農(nóng)村土地承載著糧食供給和保障國民經(jīng)濟(jì)安全的重任，不可能完全從純粹的經(jīng)濟(jì)利益角度去實(shí)現(xiàn)其價(jià)值［17］。因發(fā)展權(quán)受限給農(nóng)民造成的損失，政府要買單。

3.6 重新定位政府在土地市場中的角色

在城鄉(xiāng)土地市場一體化的背景下，政府對集體土地不再作為利益分配的主宰者直接決定和參與土地利益的初次直接分配，而是作為土地利益分配鏈條中的一環(huán)，分享屬于自己的部分利益。政府是土地利用總體規(guī)劃的制定者和實(shí)施者，在此過程中政府也是土地市場的管理者和土地公共產(chǎn)品的提供者［18］。政府主要在土地供求交易和利用的過程中通過稅費(fèi)等形式實(shí)現(xiàn)對土地利益的分享和調(diào)節(jié)。當(dāng)然對國有土地，政府以所有者身份可獲得土地利益。

3.7 重新定位城市土地儲備制度

中國的城市土地儲備制度一直扮演著雙重角色：一是經(jīng)政府授權(quán)而行使政府職能；二是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)規(guī)律從事企業(yè)經(jīng)營活動。這難以保證土地儲備制度的健康發(fā)展。筆者認(rèn)為隨著土地市場化改革步伐的加快，土地儲備制度的目標(biāo)也必須重新定位：即調(diào)節(jié)土地市場波動，避免土地利益流失。當(dāng)前要加快完善城鄉(xiāng)地價(jià)評估和基準(zhǔn)地價(jià)制度，在此基礎(chǔ)上使土地儲備制度發(fā)揮熨平土地交易市場的波動、避免土地利益不必要流失的新功能［19］。

4 城鄉(xiāng)一體化土地市場運(yùn)行中的利益保障制度

4.1 建立合理的中央和地方土地財(cái)政收入分配機(jī)制

1994年分稅制改革的一大缺陷就是造成了地方政府和中央政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的局面。一方面，中央政府將大部分財(cái)源集中以后卻難以實(shí)現(xiàn)資金的有效利用；另一方面，地方政府因財(cái)源少而事權(quán)大，出現(xiàn)財(cái)政赤字連連、發(fā)債告急的窘?jīng)r。這種現(xiàn)象深層次的原因是不合理的管理機(jī)制導(dǎo)致的資源錯(cuò)配和低效利用。所以要實(shí)現(xiàn)利益格局的根本性改變，中央政府應(yīng)該放權(quán)讓利，重新安排中央與地方的財(cái)政和事權(quán)，避免土地財(cái)政的繼續(xù)發(fā)展。

4.2 確保地方政府獲取并維持穩(wěn)定長期的土地稅收收入

應(yīng)該增加地方政府在土地交易和房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收分成比例，試行地方多渠道籌資用于規(guī)劃內(nèi)的城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以穩(wěn)定可持續(xù)的收入渠道使地方政府更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長以及要素配置效率的提高并遏止其盲目投入和粗放發(fā)展。要把稅制改革和引導(dǎo)地方政府自覺遵守土地利用總體規(guī)劃聯(lián)系起來。改變地方政府和土地使用者是利益共同體的現(xiàn)狀，重新定位土地供求中的利益分配關(guān)系，把稅收收入主要留給地方政府，從而使得地方政府主要通過稅收的形式間接分享土地利益。

4.3 建立健全稅收體制以調(diào)控土地利益分配

集體建設(shè)用地在市場流轉(zhuǎn)中的收益，應(yīng)歸相應(yīng)的集體權(quán)利主體所有，政府可以通過土地增值稅、房產(chǎn)稅、土地利用稅等稅收的方式間接分享收益。以完全市場化方式實(shí)現(xiàn)的集體土地流轉(zhuǎn)收益不應(yīng)包含政府改善投資環(huán)境產(chǎn)生的級差地租收益，而理論上政府對這部分流轉(zhuǎn)中土地用途改變所產(chǎn)生的土地增值收益是應(yīng)當(dāng)參與分配的。因此，政府以適當(dāng)?shù)谋壤齾⑴c分成而其他收益歸集體建設(shè)用地的使用權(quán)人是可行的，或者可以在間接分配利益過程中，對增值收益收取相應(yīng)的土地增值稅而實(shí)現(xiàn)政府投入的經(jīng)濟(jì)正外部性效益。

4.4 建立適應(yīng)市場機(jī)制的以非市場化政策手段調(diào)控土地用途導(dǎo)向和公共產(chǎn)品供給的政策

前文已經(jīng)提及，為了保證公共產(chǎn)品的有效供給，仍需保留政府對土地的征收權(quán)，但土地征收的范圍要嚴(yán)格限制在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)有內(nèi)在的缺陷，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域市場機(jī)制是作用不大，所以需要以行政手段保證滿足公共利益需要的土地供給，從而滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。而且國家在公共產(chǎn)品供給的過程中同樣應(yīng)依據(jù)成本——收益原則調(diào)節(jié)利益分配。而對于普通用地者，可視其土地用途的不同而開征土地用途調(diào)節(jié)稅，對其土地開發(fā)行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，而對于土地和房屋的保有問題，考慮到國情，建議可以以分級累進(jìn)的形式征收財(cái)產(chǎn)稅或者房地產(chǎn)保有稅來實(shí)現(xiàn)土地和住房的更合理分配。

4.5 保障農(nóng)民的利益不受侵犯

筆者認(rèn)為合理的土地利益分配應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是保障土地對農(nóng)民的多重功效不因土地流轉(zhuǎn)而減少。目前，土地對農(nóng)民有多方面功效，除了獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還可以提供基本生活保障、提供就業(yè)、作為財(cái)產(chǎn)可傳承子女以保證子女生活等［20］。所以在土地轉(zhuǎn)變用途的過程中，需要保證農(nóng)民失去土地后得到的總收益不低于土地用途轉(zhuǎn)變前的總收益，由政府或用地主體提供的社會保障水平不低于原土地提供的保障水平，這是保證社會穩(wěn)定的根本前提。二是要保證農(nóng)民機(jī)會收益的合理實(shí)現(xiàn)。土地轉(zhuǎn)變用途后存在巨大的增值空間，農(nóng)民憑借自身土地權(quán)利獲得部分增值收益理所當(dāng)然，政府一紙政令將農(nóng)民排除出增值收益的分配范圍的情況必須終止［21］。只有實(shí)現(xiàn)市場各方在通暢的利益輸送渠道下“各依其權(quán)，各得其利”的利益分配結(jié)構(gòu)，才能保證穩(wěn)定的利益分配關(guān)系。

5 結(jié)論與啟示

城鄉(xiāng)一體化的土地市場是城市土地市場與農(nóng)村土地市場完全融合的市場，是國有土地產(chǎn)權(quán)與集體土地產(chǎn)權(quán)平等的市場，是土地用途平等的市場，是與城鄉(xiāng)一體化市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的市場。

城鄉(xiāng)一體化土地市場與中國現(xiàn)行的二元土地市場有很大的差別。要將地方政府從土地財(cái)政中解放出來，要將農(nóng)民和農(nóng)業(yè)從二元結(jié)構(gòu)中解放出來，用全新的思維，在繼承的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)一體化土地市場為目標(biāo)，不斷改革創(chuàng)新，創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)從二元土地制度向一體化土地市場的發(fā)展。

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