行政審判權基本屬性探析＊

張顯偉

(廣西民族大學 法學院,廣西 南寧 530006)

行政審判權基本屬性探析＊

張顯偉

(廣西民族大學 法學院,廣西 南寧 530006)

作為權力的行政審判權應具有控制性、行動性和受制約性;作為司法權的行政審判權應具有中立性;作為裁斷行政糾紛的行政審判權應具有有限性和社會本位性。

行政審判權;權力;司法權;行政糾紛

行政審判權的基本屬性所要回答的是行政審判權在國家權力結構中區(qū)別于其他權力的特殊本質和特有屬性的問題。行政審判權的基本屬性不僅決定著行政審判權的靜態(tài)特點和功能,是科學配置行政審判權的根據(jù),而且決定著行政審判權的動態(tài)運作,是充分發(fā)揮行政審判權功能作用的出發(fā)點。因此,對行政審判權基本屬性的正確認識,無論是在立法層面,還是在司法實務層面,抑或在理論研究層面,都具有特別重要的意義。

一、作為權力的行政審判權

行政審判權,是指由法定的國家機關 (在我國特指人民法院)站在中立的立場,根據(jù)訴訟當事人的請求并在雙方當事人的參加下,依照訴訟程序審理、裁判行政糾紛的權力。①宋爐安:《論行政審判權》,載羅豪才主編《行政法論叢》(第一卷),法律出版社 1998年版,第 392頁。毫無疑問行政審判權是一種權力,作為權力的行政審判權理應具備權力的基本屬性。

(一)行政審判權的控制性

行政審判權的“控制性”表現(xiàn)在行政訴訟以法院為主體一方的訴訟法律關系中。在行政訴訟法律關系中,公民、法人或其他組織構成原告方主體,行政機關或法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織構成被告方主體,不論是哪一方主體都必須受制于行政審判權行使的主體即法院,法院應該有足夠的力量迫使他們聽從法院的指揮、服從法院的意志,對于行政訴訟法律關系參與主體,不論是原告方和被告方等當事人主體還是證人、鑒定人、翻譯人等其他訴訟參與人主體所實施的被法院認為有礙訴訟正常進行的行為,法院應當有制裁進而徹底排除其妨礙的權力。對于自己作出的生效裁判,法院應當擁有完整的強制執(zhí)行權,以使裁判徹底實現(xiàn)。在行政訴訟活動中,一旦原告訴求于法院,法院就擁有了受案與否的權力,何時開庭審理、是公開還是不公開審理完全由法院依法決定;對訴訟中的阻卻,比如延期審理、訴訟終止等,法院有作出決定的權力;對于當事人的撤訴申請、回避申請,法院有作出決斷的權力;法院擁有作出何種類型裁判的權力;對自己受理并審理的行政糾紛案件,法院擁有決定使用何種訴訟程序 (普通程序還是簡易程序)審理的權力。②向忠誠:《論行政判決既判力的效力范圍》,《政法論叢》2008年第 1期。

(二)行政審判權的行動性

法院的行動權在法庭上主要表現(xiàn)為對證據(jù)材料的審查判斷上。對雙方當事人的證據(jù)收集行為,法院有權作出合法與否的評判,對經(jīng)過質證的證據(jù)材料,法院有權決定予以認證與否。法院除了擁有對證據(jù)材料的審查判斷權和對證據(jù)的認證權以外,法院還擁有對證據(jù)調取的決定權?！缎姓V訟法》第 34條、最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第 29條和《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第 22條都規(guī)定了法院調取證據(jù)的權力,但把這種權力理解為一種決定權更為恰當,因為三大法律文件都使用的是法院“有權”調取的字眼,這就意味著法院對調取證據(jù)有決定的意義,也即是根據(jù)具體情況確有必要,法院也可以決定不調取證據(jù)。對證據(jù)專門性問題需要鑒定的,法院有權決定送交法定鑒定部門鑒定。法院需要調取的證據(jù)在異地的,有權委托證據(jù)所在地法院調取。發(fā)現(xiàn)當庭認證的證據(jù)有誤時,法院有糾正的權力?？傊?在行政訴訟證據(jù)制度中,法院占據(jù)極為重要的地位,擁有主動行為的權力。

(三)行政審判權的受制約性

行政審判權作為權力之一種,對其進行監(jiān)督與制約是必不可少的,這是確保行政審判權公正有序而不腐敗恣意的制度設置。對行政審判權的監(jiān)督與制約應采用何種機制?首先,從起源上看,行政審判權作為一種權力并不是法院固有的,而是法律授予的,行政審判權的行使理應受制于國家的法律。在我國,行政審判權的行使應受制于憲法、人民法院組織法、法官法,尤其是行政訴訟法。作為國家立法機關的全國人大和全國人大常務委員會應該完善行政審判權運行的相關法律,增加其可操作性,確保行政審判權行使的各個環(huán)節(jié)、所有方面都置于代議機關的法律監(jiān)督之下。其次,行政審判權的行使還需要接受上級法院的監(jiān)督。其理據(jù)一是因為法院系統(tǒng)的層級設置,次是因為上述法律的規(guī)定。當然上級法院對下級法院行政審判權行使行為的監(jiān)督,不應破壞司法權行使的特點,即不應是主動的,而應該是應行政訴訟當事人一方或雙方的申請而為,不應該在訴訟程序進行中,而應該在程序完畢后。最后,行政審判權的行使必須接受社會公眾的監(jiān)督。行政審判制度是一個國家民主與法治程度的標志,民眾的監(jiān)督是不可或缺的,應當為民眾監(jiān)督行政審判權提供制度保障,讓行政審判權的運行置于普照的陽光之下。

二、作為司法權的行政審判權

中立性適用于所有的審判制度,行政審判權的中立性尤其值得強調。

首先,行政審判權中立是司法公正的必然要求。中立的不受外界干預或影響的法院與法官更可能作出公正的裁判。其次,現(xiàn)代社會權力擴張與濫用的可能性,要求作為司法權的行政審判權必須中立,一方面,司法中立本身可以避免權力一體行使 (如司法與行政合流)必然帶來的專斷弊端;另一方面,司法中立也可防止其他國家權力對司法可能進行的干預或影響。最后,行政審判權中立也是確保法院權力公正運作的重要措施,是法院獲得公眾認同的制度保證。

為了確保行政審判權能夠成為一種中立性的權力,需在以下幾個層面逐一落實:第一層面,通過行政訴訟回避制度的實施,確保與案件有一定利害關系的審判人員、陪審人員、記錄人員、翻譯人員、鑒定人員和審判委員會的成員被排斥于案件的處理與訴訟活動之外,確保與案件的受理、審理有一定利害關系的法院被排斥于行政訴訟活動之外。為此,行政訴訟法律中應該確立管轄權異議及其處理制度,擴大異地管轄的情形,提倡上級法院對行政訴訟案件提審和指定管轄,允許原告選擇原告和被告所在地以外的法院管轄,提升行政訴訟案件的管轄級別,凡是以政府為被告的,原告有權要求與被告上級政府同級的法院管轄該案,最好取消基層法院對行政訴訟案件的管轄權。第二層面,確保行使行政審判權的法院不受制于行政機關,使法院的中立成為可能。學者們將我國現(xiàn)行的行政審判體制概括為黨委領導、人大和上級法院監(jiān)督指導、政府管理人財物的法院體制,①賀衛(wèi)方:《司法的制度與理念》,中國政法大學出版社 1998年版,第 52頁。在這種審判體制下,法院在人、財、物管理上沒有自主權,審判權的中立性受到很大制約,基于此,我國現(xiàn)行行政審判體制的重構應是必要的。關于行政審判體制的改革,學界已進行了持久而深入的分析研究。筆者認為,不論將來設置何種模式的行政審判體制,無論訴訟途徑解決行政糾紛的機關是行政法院或是普通法院或是法律所創(chuàng)設的其他機構,不是問題的關鍵,問題的關鍵在于行使行政審判權的機關必須在人、財、物等諸方面超然中立于行政機關。

三、作為行政糾紛裁斷權力的行政審判權

行政審判權裁斷的是行政糾紛,這是行政審判權區(qū)別于民事審判權、刑事審判權的根本屬性。因此,行政審判權的基本屬性應當受行政糾紛特殊性的影響。行政糾紛是代表國家的行政機關或法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織在行使國家行政權力時與作為被管理方的公民、法人或其他組織之間產(chǎn)生糾紛。行政糾紛的特殊性,決定行政審判權具有有限性和社會本位性的屬性。

(一)行政審判權的有限性

從理論上而言,行政審判權具有司法權的特質,是一種完整的、獨立的權力形態(tài)。然而行政糾紛的特殊性,決定了行政審判權只能是一種有限的司法權力。換句話說,在三大訴訟中,與民事審判權、刑事審判權相比,行政審判權是一種最受限制的權力形態(tài)。①胡 玉鴻:《論行政審判權的性質——“行政訴訟權力關系”法理分析之一》,載陳光中、江偉主編:《訴訟法論叢》(第七卷),法律出版社2002年版 ,第 507頁。

為什么行政審判權是有限的?筆者認為,這主要取決于以下幾個因素:一是行政具有獨立性。行政審判制度確立的前提是行政與司法的分離。從權力分離的角度看,行政行為仍為一個整體,其應有自己自我負責的領域,不受司法的干涉。②翁岳生:《行政法》,翰蘆圖書出版有限公司 2000年版,第 287頁。行政與司法的分離及其分別具有的不同功能和代表的不同價值,決定了即使司法有權審查行政所作出的決定和判斷,但其不可能再重復行政過程的運作,完全替代行政。行政與司法活動的差異客觀上影響到法院對行政行為某一方面的審查能力,比如,在涉及社會政策的考慮和行政整體性問題時,司法作用會受到抑制。由于司法對行政的審查本身必須建立在行政與司法分離的基礎之上,所以,必須考慮到司法介入是否會破壞行政獨立存在的價值和意義。二是行政具有自主性。行政的法律從屬性和受法律拘束性,并不是要束縛行政機關的手腳,將行政執(zhí)法僵化為固定的、一成不變的機械法律適用過程,完全消除行政機關和公務員的意志作用,從而剝奪行政機關的創(chuàng)造性和主動性。行政的法律從屬性和受法律拘束性只要求行政機關在法律授予的權力范圍和法律規(guī)定的框架內(nèi)行使權力,在此范圍內(nèi)和框架中的行政活動應為法律允許的行政自治空間。承認行政的自主性,意味著法院不能對行政自主事項進行完全審查,而要對行政機關所作出的有關自主事項的認定予以一定程度的尊重,采取有限制的審查態(tài)度。

(二)行政審判權的社會本位性

行政審判權的社會本位性是指行政審判權的啟動、運行及行政審判的結果均需以社會利益為重,考慮社會效果。

行政審判權作為一種解決行政糾紛的權力,決定了其啟動只能是基于行政糾紛,基于作為行政相對方公民、法人或其他組織的起訴。若對某一行政糾紛的受理與審理可能產(chǎn)生不利于社會的后果,法院應該拒絕受理,抑或受理后終止審理,當然在這種情況下,法院應該明示拒絕受理或終止審理的理由,做好相對方的勸說工作。

行政糾紛的一方是代表國家的行政機關,另一方是公民、法人或其他組織,因此,行政糾紛實際上是國家權益和私人權益的紛爭。在現(xiàn)代社會背景下,我們不可持有國家權益永遠、絕對重于私人權益的觀念。同時,我們也決不可因人權訴求的張揚,而一味遷就私人權益,損減國家權益。③盧護鋒,王歡:《論行政糾紛的調解解決——以〈行政復議法實施條例〉第 50條為例》,《政法論叢》2008年第 1期。在行政審判活動中,對兩種權益的沖突如何作出抉擇取舍?筆者認為應該堅持社會本位原則,即法院應當考慮沖突雙方所代表的權益哪一個更吻合社會權益,應該以社會權益作為行政審判權行使的落腳點。社會權益不同于私人權益,同時社會權益也有別于國家權益,社會權益是維護整個社會共同體的祥和安寧所必須的,其直觀表征是和諧的社會秩序,而不是掌權階級、階層的政治、經(jīng)濟、文化訴求。④張顯偉:《行政審判權研究》,中國社會出版社 2009年版,第 69頁。正如學者所言,行政審判權行使的結果,應當講究社會效果,在具體個案的解決過程中,不僅要求關注法律文本的規(guī)定,還要考慮糾紛的實質解決,考慮法律正義之外的因素,考慮案件判決的可接受性等等。行政審判權的行使需講求社會效果,考量社會穩(wěn)定、與政府關系、黨的領導、群眾情緒、經(jīng)濟發(fā)展等諸多因素,而這些都是外生于法律規(guī)范的情景性因素,體現(xiàn)了行政審判權的社會本位性。

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1003—4145[2010]10—0128—03

2010-08-21

張顯偉,廣西民族大學法學院副教授、碩士生導師,中南財經(jīng)政法大學博士研究生,研究方向:行政法與行政訴訟法。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)