論高校民主管理體系的建構(gòu)*

張 能 勝

(湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 校長(zhǎng)辦公室, 浙江 湖州 313000)

黨的十七大報(bào)告在部署社會(huì)主義民主政治建設(shè)時(shí)，明確提出要把基層群眾自治制度作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的四項(xiàng)基本制度之一，發(fā)展基層民主，保障人民享有更多切實(shí)的民主權(quán)利成為黨和國(guó)家今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的重大政治任務(wù)。[1]高校是人才聚集地、思想集散地，也是培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)各類人才的主要場(chǎng)所。深入開展高校民主管理理論研究，推進(jìn)高校民主管理實(shí)踐，培育高校民主意識(shí)，對(duì)提高國(guó)民民主意識(shí)，完善社會(huì)主義民主政治，健全社會(huì)主義民主制度，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治進(jìn)程具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、我國(guó)現(xiàn)行高校民主管理體系評(píng)析

人民民主專政的國(guó)體決定了我國(guó)各項(xiàng)法律制度必須體現(xiàn)人民民主的基本原則，高等教育法律制度也是如此。根據(jù)《教育法》、《高等教育法》、《教師法》和《學(xué)位管理?xiàng)l例》等規(guī)定，我國(guó)高校民主管理的基本框架為：公立高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，教師通過(guò)教職工代表大會(huì)(下文簡(jiǎn)稱教代會(huì))參與高校民主管理，享有通過(guò)參與學(xué)術(shù)委員會(huì)審議學(xué)科、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科研方案制定，評(píng)定教學(xué)、科研成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)的權(quán)利和對(duì)教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議的權(quán)利。從民主管理的角度來(lái)看，高校管理主要存在以下一些問題：

1.領(lǐng)導(dǎo)體制層面 從領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)并不明晰，黨委決策與校長(zhǎng)民主決策的基本程序也沒有明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致黨委與校長(zhǎng)之間權(quán)責(zé)混淆，黨委與校長(zhǎng)的決策程序不規(guī)范、不透明、隨意性大，高校的權(quán)利過(guò)于集中在學(xué)校黨委書記和校長(zhǎng)手中。

2.教職工參與層面 教職工參與高校民主管理的途徑單一，主要是教代會(huì)。實(shí)踐中，教代會(huì)每年召開一次，教職工沒有其他正常途徑參與學(xué)校管理；應(yīng)該提交教代會(huì)討論的事項(xiàng)規(guī)定不明確，使得本該由教代會(huì)來(lái)討論的事關(guān)教職工切身利益的重大問題，由學(xué)校幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，甚至由黨委書記或校長(zhǎng)個(gè)人來(lái)決定。

3.學(xué)生參與層面 將大學(xué)生排除在高校民主管理的主體之外，這是我國(guó)現(xiàn)有法律制度存在的一個(gè)大問題。大學(xué)生是高校中最大的群體，是高校主要利害關(guān)系人，將大學(xué)生排除在高校民主管理主體之外，不符合民主管理的基本要求，也有違現(xiàn)代高校管理的有關(guān)理論。

4.制度框架層面 在現(xiàn)有的高校民主管理制度架構(gòu)中，找不到高校民主管理程序性制度的有關(guān)條文。這與我國(guó)歷來(lái)重實(shí)體、輕程序的立法思想有關(guān)。

二、高校民主管理的理論基礎(chǔ)

根據(jù)洛克(J·Locke)的自然法學(xué)說(shuō)，人們一旦讓渡了自己的一部分權(quán)利給共同體，那么個(gè)人就有服從大多數(shù)人的義務(wù)，多數(shù)人也有替少數(shù)人作出決定的權(quán)利。民主是一種在社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的治理中，以尊重人們的平等權(quán)利和多數(shù)人的意志、利益為原則的制度和機(jī)制。

民主的基本內(nèi)涵主要有：(1)平等。一定范圍內(nèi)的社會(huì)成員的權(quán)利和義務(wù)是完全平等的。民主意味著在形式上承認(rèn)共同體內(nèi)的成員一律平等，大家都有決定共同體制度和管理共同體的平等權(quán)利。(2)選舉。沒有代議制的民主是不可想象的，而實(shí)現(xiàn)代議制的途徑則是選舉。選舉的實(shí)質(zhì)是進(jìn)行權(quán)力的委托，是賦予管理者進(jìn)行管理的合法性。(3)監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)例外地要接受選舉人(權(quán)力委托者)的監(jiān)督，選舉人可按程序罷免不稱職的領(lǐng)導(dǎo)者。(4)多數(shù)決定。重大問題必須在充分討論的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。民主還必須保護(hù)少數(shù)，少數(shù)要服從多數(shù)，但不等于可以恃多凌少。(5)公開。重大事務(wù)，特別是決策活動(dòng)必須公開，重大情況應(yīng)該讓人民知道，重大問題須經(jīng)人民討論。(6)法治。必須實(shí)行民主的法律化、制度化和程序化，個(gè)人的意志必須服從法律的權(quán)威。法治是民主的規(guī)范和保障。

從民主管理的角度來(lái)看，民主的基本內(nèi)涵應(yīng)是上述諸點(diǎn)在管理領(lǐng)域的延伸，高校的管理亦應(yīng)如此。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是討論高校民主管理體制的基礎(chǔ)。以此為前提，高校民主管理應(yīng)確立以下理論基礎(chǔ)：(1)在高校這個(gè)共同體中，主要利益主體有三類：教職工、學(xué)生和高校管理者。三者在高校這個(gè)利益共同體中只有利益需求的不同，在法律地位上是平等的，均享有參與高校民主管理的權(quán)利；(2)高校的主要組織機(jī)構(gòu)組成人員應(yīng)由選舉產(chǎn)生，全體教職工和學(xué)生在相應(yīng)的選舉中均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；(3)教職工、學(xué)生均享有監(jiān)督高校管理活動(dòng)的權(quán)利；(4)在教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等代議制機(jī)構(gòu)和委員會(huì)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策時(shí)應(yīng)遵從多數(shù)決的原則；(5)學(xué)校各種利益主體均享有與自己利益相關(guān)的各類信息的知情權(quán)，能夠通過(guò)公開的渠道獲取必須的信息；(6)學(xué)校的各種組織機(jī)構(gòu)的決策程序應(yīng)規(guī)范、公開，暗箱操作是民主管理的對(duì)立面；(7)高校各項(xiàng)管理活動(dòng)應(yīng)有明確的制度依據(jù)，制度健全是高校民主管理的基礎(chǔ)和保障。綜上可知，構(gòu)建高校民主管理體系需要按照民主要求，從組織框架與制度框架兩個(gè)方面，來(lái)保障高校相關(guān)利益主體參與高校民主管理的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。

三、高校民主管理的組織框架

深化高校民主管理必須建立起符合民主要求的組織框架。高校民主管理的基本組織框架應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)構(gòu)建：

1.學(xué)校管理者層面 基于高校獨(dú)特的學(xué)術(shù)特點(diǎn)，高校的領(lǐng)導(dǎo)決策組織除法律明確規(guī)定的黨委會(huì)會(huì)議、校長(zhǎng)辦公會(huì)議、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)四個(gè)決策機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)該設(shè)立以下幾個(gè)機(jī)構(gòu)：(1)教學(xué)委員會(huì)。教學(xué)管理職能根據(jù)高教法的規(guī)定屬校長(zhǎng)的職權(quán)范圍，但高校校長(zhǎng)是高校的行政管理領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于專業(yè)性極強(qiáng)的教學(xué)管理，校長(zhǎng)不可能做出完全符合專業(yè)教學(xué)規(guī)律的科學(xué)決策。這就需要組織由各學(xué)科專家和教學(xué)一線教師參與組成的教學(xué)委員會(huì)，由教學(xué)委員會(huì)來(lái)對(duì)教學(xué)管理中的重大問題提供決策意見和建議，并采取少數(shù)服從多數(shù)的票決制。(2)校務(wù)委員會(huì)。校務(wù)委員會(huì)是校長(zhǎng)就學(xué)術(shù)研究、教學(xué)管理以外其他行政管理事務(wù)進(jìn)行咨詢和決策的機(jī)構(gòu)。校務(wù)委員會(huì)成員除學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)外，應(yīng)由具有一定管理經(jīng)驗(yàn)、對(duì)學(xué)校情況和國(guó)家有關(guān)政策非常了解的校內(nèi)人員組成。校務(wù)委員會(huì)可以就校長(zhǎng)提交討論的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行全面充分的討論決策。

2.教師層面 參與高校管理是教師的民主權(quán)利之一。除教代會(huì)外，教師參與高校管理還應(yīng)建立以下機(jī)構(gòu)：(1)教代會(huì)常務(wù)委員會(huì)。應(yīng)改變現(xiàn)行工會(huì)委員會(huì)作為教代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)的做法，建立教代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)----教代會(huì)常務(wù)委員會(huì)。由它來(lái)處理教代會(huì)的日常工作，在教代會(huì)閉會(huì)期間行使教代會(huì)職權(quán)。它應(yīng)該成為教職工及其代表表意和參與學(xué)校事關(guān)教職工利益的決策的機(jī)構(gòu)，使工會(huì)回歸其基本職能。教代會(huì)常務(wù)委員會(huì)采用票決制的決策形式。(2)校務(wù)委員會(huì)、教育委員會(huì)和學(xué)位委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。教師可以以相應(yīng)專家的身份參加校務(wù)委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)和學(xué)位委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，在不同的決策范圍內(nèi)發(fā)表意見，提出建議及參與決策。

3.學(xué)生層面 由于受傳統(tǒng)思維的影響，大學(xué)生被長(zhǎng)期排除在高校民主管理之外。隨著“以人為本”教育思想成為主流和大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的不斷提高，大學(xué)生參與高校民主管理在法學(xué)理論和高校管理理論中已經(jīng)成為一種共識(shí)，有些高校也做出了一些有益嘗試。除普遍建立的學(xué)代會(huì)外，目前各高校還應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手構(gòu)建大學(xué)生民主參與機(jī)制：(1)將學(xué)生會(huì)作為學(xué)代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在學(xué)代會(huì)閉會(huì)期間由它行使學(xué)代會(huì)的職權(quán)，從而徹底改變學(xué)生會(huì)事實(shí)上的學(xué)校代言人的現(xiàn)狀，使之真正成為大學(xué)生參與高校民主管理，行使民主權(quán)利、維護(hù)大學(xué)生自身利益的機(jī)構(gòu)。(2)成立學(xué)生咨詢委員會(huì)，可以讓學(xué)生就有關(guān)自身利益的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行咨詢。讓學(xué)生通過(guò)咨詢進(jìn)行利益表達(dá)，參與高校管理。(3)學(xué)生代表參與校務(wù)委員會(huì)，讓學(xué)生可以就事關(guān)切身利益的事項(xiàng)提出建議、發(fā)表意見。

四、高校民主管理的制度框架

高校民主管理制度框架的構(gòu)建必須以保障高校相關(guān)利益主體民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為目的，其關(guān)鍵點(diǎn)是保障相關(guān)利益主體的利益表達(dá)與訴求。正如夸美紐斯所言：“制度是高校工作的靈魂，哪里制度穩(wěn)定，哪里便一切穩(wěn)定；哪里制度動(dòng)搖，哪里便一切動(dòng)搖；哪里制度松垮，哪里便一切松垮和混亂?！盵2](P46)

(一)明確規(guī)定各種組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)

規(guī)定高校各類組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍時(shí)應(yīng)著重關(guān)注以下幾點(diǎn)：(1)明確界定各類組織機(jī)構(gòu)在高校民主管理中的性質(zhì)。高校民主管理組織機(jī)構(gòu)具有不同的性質(zhì)，有些機(jī)構(gòu)具有決策性質(zhì)，有些則是為決策提供咨詢的機(jī)構(gòu)，或者兩者兼而有之。比如校長(zhǎng)辦公會(huì)議、黨委會(huì)、教代會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)、學(xué)生代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是決策性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，可以就職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決定。而教學(xué)委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等應(yīng)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下校長(zhǎng)職權(quán)的延伸機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)是由高校管理工作的實(shí)際需要來(lái)確定的。學(xué)生咨詢委員會(huì)則應(yīng)是咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。(2)明確各類組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍和界限，避免出現(xiàn)權(quán)利重疊或模糊的現(xiàn)象?，F(xiàn)行高教法關(guān)于黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議職權(quán)的劃分就非常模糊，教代會(huì)的職權(quán)范圍伸縮性很大，哪些事項(xiàng)需要由教代會(huì)討論、哪些事項(xiàng)需要由教代會(huì)表決通過(guò)等沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中將教代會(huì)作為一個(gè)民主管理的工具和形式等問題。還有一個(gè)重點(diǎn)，就是要將學(xué)代會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍予以明確規(guī)定。這是由大學(xué)生參與高校民主管理權(quán)利被長(zhǎng)期忽視的現(xiàn)實(shí)所決定的。(3)明確各種組織機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的程序，這是科學(xué)決策和民主管理的保障。機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了它的決策程序，如黨委會(huì)會(huì)議決策應(yīng)采用表決的方式或協(xié)商一致的方式，而校長(zhǎng)辦公會(huì)議則應(yīng)采取民主集中的決策方式，最后作出決定的是校長(zhǎng)。這里面有一個(gè)基本的法治原則，即采用委員會(huì)制或代議制的機(jī)構(gòu)決策程序應(yīng)采用表決方式，而采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制機(jī)構(gòu)的決策程序應(yīng)采用首長(zhǎng)個(gè)人做出決定的方式。另外，在組織機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程中還要注意決策過(guò)程的透明問題，要采用某種有效的公開方式。

(二)規(guī)定各種管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生辦法

高校管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式離不開作為大背景的基本國(guó)情。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，高校黨委會(huì)成員和校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式目前主要有兩種：一是上級(jí)黨組織或政府部門任命；二是通過(guò)選舉產(chǎn)生，這在實(shí)踐中只適用于高校黨委。目前，前者居于主導(dǎo)地位。高校其他管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生應(yīng)采用民主選舉的方式，在確定組織機(jī)構(gòu)民主選舉產(chǎn)生辦法時(shí)，應(yīng)關(guān)注以下兩點(diǎn)：(1)實(shí)行代議制的機(jī)構(gòu)，應(yīng)保障所有利益主體均享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這是民主原則決定的，也是法律面前人人平等的要求，如教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等；實(shí)行委員會(huì)制的管理機(jī)構(gòu)，享有被選舉權(quán)的應(yīng)是具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)背景或相應(yīng)管理資歷的所有人，其產(chǎn)生方法可以根據(jù)各校實(shí)際來(lái)決定。(2)被選舉人的信息應(yīng)該完全公開，使選舉人能夠通過(guò)公開渠道充分了解被選舉人的情況。

(三)制訂學(xué)校信息公開辦法

信息公開是教職工和大學(xué)生有效參與高校民主管理、提高管理效率、化解管理矛盾的重要前提。高校制訂信息公開辦法時(shí)應(yīng)注意：(1)信息公開的范圍。應(yīng)特別關(guān)注與教職工和學(xué)生切身利益相關(guān)的信息，這是由高校的管理實(shí)踐決定的。(2)應(yīng)貫徹充分、透明、及時(shí)的原則。“充分”意味著所公開的信息應(yīng)是相關(guān)問題的全部信息，這才符合科學(xué)決策的要求。“透明”意味著高校公開的信息所有教職工和學(xué)生均可通過(guò)公開渠道獲得；“及時(shí)”意味著信息公開沒有拖延，教職工和學(xué)生在需要相關(guān)信息時(shí)能夠及時(shí)獲得。

(四)明確規(guī)定師生行使監(jiān)督權(quán)的途徑以及程序

沒有監(jiān)督的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。在高校管理中，從制度層面落實(shí)師生的監(jiān)督權(quán)，是保證高校民主管理落實(shí)的基礎(chǔ)與保障。在設(shè)計(jì)師生行使監(jiān)督權(quán)制度時(shí)，主要應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：(1)要明確規(guī)定師生行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。教代會(huì)和學(xué)代會(huì)是師生行使監(jiān)督權(quán)的主要機(jī)構(gòu)，但教代會(huì)和學(xué)代會(huì)每年召開一次，無(wú)法起到真正的監(jiān)督作用。這樣，教代會(huì)常務(wù)委員會(huì)和學(xué)生會(huì)就成了師生行使監(jiān)督權(quán)的主要組織形式。此外，在校務(wù)委員會(huì)、教學(xué)會(huì)員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)和學(xué)生咨詢委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)置中，也應(yīng)規(guī)定師生的監(jiān)督職權(quán)。(2)要規(guī)范師生行使監(jiān)督權(quán)的程序。師生通過(guò)特定機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)后，相關(guān)部門應(yīng)有處理結(jié)果，并反饋處理結(jié)果，從而保證師生監(jiān)督權(quán)行使的效果。

五、結(jié) 論

高校民主是社會(huì)主義基層民主的重要組成部分，開展高校民主管理理論研究，搞好高?；鶎用裰鞴芾韺?shí)踐，是貫徹落實(shí)黨的十七大精神的具體體現(xiàn)。高校應(yīng)依據(jù)民主管理的基本理論，建立各類民主管理組織機(jī)構(gòu)，制訂科學(xué)的民主管理制度，以保障高校相關(guān)利益主體參與高校民主管理的實(shí)體權(quán)利和程序性權(quán)利，從而從組織體系和制度體系上建構(gòu)高校民主管理體系。

參考文獻(xiàn)：

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