湖州市城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的調(diào)查研究(2008-2009)*

崔 春

(湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思政教研部, 浙江 湖州 313000)

黨的十七大報告明確提出：“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！?009年5月22日，中央政治局以社會保障為題舉行集體學(xué)習(xí)，胡錦濤總書記對做好社會保障工作作出重要指示，進一步明確社會保障建立的總體目標(biāo)、基本原則和工作要求。這為我們做好社會保障工作指明了方向。根據(jù)黨中央的戰(zhàn)略部署和要求，湖州市全面落實科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求，堅持把建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系擺在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置。湖州市全面推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的工作，既取得了很大發(fā)展，也面臨著諸多困難和問題。本文對湖州市城鄉(xiāng)社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題加以分析，以期為全面推進城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)提供相應(yīng)的對策建議。

一、湖州市城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀

湖州市的城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)走過了20多年的歷程。進入21世紀(jì)以來，湖州市市委市政府著眼于提高人民生活質(zhì)量，全面推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，有力地促進了城鄉(xiāng)各項事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)社會保障制度不斷健全，工作規(guī)范化水平逐步提高

目前，湖州市已基本建立起包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五大險種的社會保險以及社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置等制度體系，制定實施了一系列規(guī)范性文件，使社會保障工作走上了法制化、規(guī)范化的軌道。一是初步建立了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。2008年6月，由德清縣先行試點，探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，最后形成了《湖州市區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法(草案)》。2010年1月1日起，凡符合條件，年滿60周歲的湖州市城鄉(xiāng)居民按規(guī)定均可享受政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二是積極探索建立企業(yè)職工基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌制度，不斷創(chuàng)新重點行業(yè)工傷保險參保方式，于2008年7月出臺了《湖州市區(qū)建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險的辦法》。三是逐步完善就業(yè)和失業(yè)等級制度，積極探索建立失業(yè)調(diào)控和失業(yè)預(yù)警機制，加強對大規(guī)模失業(yè)的預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。2009年4月，湖州市出臺了做好促進就業(yè)工作的實施意見。這個意見包括優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境、加強失業(yè)調(diào)控等18項內(nèi)容。

(二)社會保障覆蓋面不斷擴大，保障能力穩(wěn)步提高

一是城鎮(zhèn)社會保險擴面工作取得突破。目前湖州市已建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民基本生活保障、現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險等制度。二是繼續(xù)提高社會保險參保率。截至2009年9月，湖州市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等五大社保參保人數(shù)分別達到58.41萬人、48.21萬人、33.45萬人、53.94萬人和32.83萬人。三是提高社會保險待遇水平。如湖州市連續(xù)五年提高企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。四是繼續(xù)大幅提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)調(diào)整到每人每月595元，三縣調(diào)整到每人每月546元。五是繼續(xù)提高市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障金和生活補助金標(biāo)準(zhǔn)。從2003年建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度至今，湖州市已在2005年11月1日、2007年7月1日、2008年7月1日三次提高基本生活保障(補助)金標(biāo)準(zhǔn)。2009年7月1日再次提高被征地農(nóng)民基本生活保障(補助)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

(三)社會保障資金投入不斷加大，各項待遇有了較大提高

“十五”期間，湖州市財政對社會保障的資金投入為278 731萬元，占財政總支出的18%。其中市本級為143 341萬元，占財政總支出的20%(大口徑財政社會保障投入與財政總支出之比)，高于全省平均水平。2009年上半年，全市社會保障支出192 593元，占財政支出的31.3%。2009年9月底，全市企業(yè)離退休人員月人均養(yǎng)老金達1 400元，比2003年增長了85.1%。企業(yè)養(yǎng)老金的社會化發(fā)放率保持在100%。五年間，全市共支付養(yǎng)老金32.25億元、失業(yè)保險金3.5億元，確保了企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金和失業(yè)人員失業(yè)保險金的按時足額發(fā)放。在增加社會保障資金投入的同時，市財政還進一步加強社會保障基金收支的規(guī)范化管理，確保資金供給安全。

(四)社會保障工作基礎(chǔ)不斷夯實，管理服務(wù)能力明顯提高

湖州市全面推行統(tǒng)一的社會保險業(yè)務(wù)操作規(guī)程，實行“一站式”、“一條龍”服務(wù)，大力加強“金保工程”建設(shè)；積極推進基層社會保障服務(wù)平臺建設(shè)，做到機構(gòu)、人員、經(jīng)費、場地、制度和工作“六到位”；加快社會保障系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，數(shù)據(jù)信息的審核和確認(rèn)水平穩(wěn)步提高；積極推進企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作，把社保經(jīng)辦、管理、服務(wù)延伸到社區(qū)平臺，把社區(qū)真正變成社保經(jīng)辦的前沿陣地，到2009年9月底，全市企業(yè)退休人員已達8.93萬人，社會化管理服務(wù)率達98%以上；全面實施人性化管理服務(wù)，積極改善業(yè)務(wù)經(jīng)辦大廳的服務(wù)條件，完善各項服務(wù)設(shè)施，全面推廣辦事公開、承諾服務(wù)、首問負(fù)責(zé)、限時辦理、聯(lián)審聯(lián)批等便民服務(wù)措施。

二、湖州市城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)存在的問題

由于戶籍、體制、思想觀念等綜合因素的影響，當(dāng)前湖州市城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)中的一些深層次矛盾和問題正在凸顯，社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，加快城市化發(fā)展進程的需要相比，還存在許多問題與不足。

(一)城市化進程加速與社會保障制度城鄉(xiāng)割裂的局面并存

我國的社會保障具有明顯的城市偏向性。[1]20世紀(jì)90年代以來，湖州市按照先養(yǎng)老后醫(yī)療、先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的路徑，面向城鎮(zhèn)居民，先后建立健全了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保障辦法、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)最低生活保障制度；面向農(nóng)村居民，先后建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村最低生活保障制度。這些制度的建立使湖州居民有了社會保障。但是，由于歷史原因，每項制度都是一個獨立的體系，且按照不同人員的身份來框定，身份不變則無法跨越相應(yīng)的門檻。由于城鄉(xiāng)社會保障標(biāo)準(zhǔn)差別大、待遇高低懸殊，很難改變農(nóng)民社會低層的處境。這種具有條塊分割、城鄉(xiāng)二元體制特點的社會保障體系與建設(shè)小康社會的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

(二)社會保障有效供給不足與需求過度的矛盾并存

以養(yǎng)老保障為例，盡管湖州市參加各類養(yǎng)老保障制度的人群將近90萬人，但是從經(jīng)濟發(fā)展和參保人員構(gòu)成進行分析，社會保障有效供給不足的風(fēng)險在加大。一是雖然每年新增大量的就業(yè)崗位，但由于企業(yè)追求利潤最大化和不同保障制度的存在，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的增長仍面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。二是“歷史欠賬”沉重并且正在不斷增加。一方面，“中人”、“老人”及新增的退伍軍人產(chǎn)生了大量的視同繳費年限，而且每年都在增加；另一方面，由于過高的繳費門檻，湖州市主要的靈活就業(yè)參保人員過了最低繳費年限就不再繳費。根據(jù)湖州市目前的參保人數(shù)測算，5年以后全市各級財政每年都需安排幾十億支出，且還是維持較低的保障水平，不能滿足參保人員的心理預(yù)期。如果不處理好社會保障供給與需求的關(guān)系，將影響社保制度的可持續(xù)發(fā)展。

(三)財力投入持續(xù)增長與城鄉(xiāng)不均衡分布現(xiàn)象并存

2005-2009年四年多時間，湖州市地方財政對社會保障的累計投入超過126萬元，占地方財政經(jīng)常性支出的比重始終在30%左右。由于體制和機制的原因，社會保障投入的絕大部分都投向了城鎮(zhèn)，分配給經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的農(nóng)村的比例嚴(yán)重偏低。農(nóng)村社會保障長期處于社會保障的邊緣，長時間游離于社會保障之外。農(nóng)村居民長期受著“非國民待遇”而沒有引起足夠的重視。2008年，湖州市農(nóng)村合作醫(yī)療參合金額只有人均124元/年(吳興區(qū)、南潯區(qū)人均籌資水平才114元/年)，而同年浙江省農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資達135.9元/年，寧波、嘉興、杭州人均籌資水平分別達到193元/年、182元/年和164元/年。財力投入的城鄉(xiāng)不均衡現(xiàn)象，造成農(nóng)村社保資金來源嚴(yán)重不足，大大限制了保障標(biāo)準(zhǔn)，進而嚴(yán)重影響了農(nóng)民參與社會保險的積極性。

三、全面推進湖州市城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的對策建議

2008年7月，中共湖州市委《關(guān)于全面改善民生促進社會和諧的若干意見》中提出“到2012年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的目標(biāo)。湖州居民的社會保障需求與日俱增，要在把握城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，尋找切實可行的突破口。[2]

(一)把握總體目標(biāo)，完善城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)

社會保障水平的提高需要政府、企業(yè)、社會各方面共同努力。要圍繞湖州市全面建設(shè)城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標(biāo)，認(rèn)真貫徹《2009年湖州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃》的部署和要求，完善社會保障體系，促進和諧社會建設(shè)。具體要求是：(1)加快完善基本養(yǎng)老保險體系，全面落實被征地農(nóng)民基本生活保障制度，穩(wěn)步推行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度；(2)推進工傷保險擴面，進一步完善失業(yè)、生育保險政策；(3)加快完善醫(yī)療保險體系，實施企業(yè)職工醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌制度，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平；(4)完善新型社會救助體系，健全最低生活保障制度，進一步做好困難群眾醫(yī)療、就學(xué)等救助工作，鞏固農(nóng)村“五?！薄⒊擎?zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)成果；(5)做好優(yōu)撫安置工作，發(fā)展老齡、兒童、福利、殘疾人事業(yè)和慈善事業(yè)；(6)完善住房保障體系，推進廉租房、經(jīng)濟適用房、拆遷安置房建設(shè)，著力改善中低收入群眾住房條件。

(二)選準(zhǔn)突破口，全面推進覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障工程建設(shè)

1.建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度 一是繼續(xù)完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。以私營企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、靈活就業(yè)人員為參保重點，加強宣傳、組織和引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和外來務(wù)工人員的參保工作，不斷擴大制度覆蓋面。二是積極推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。以事業(yè)單位分類改革為契機，進一步調(diào)整事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策，統(tǒng)一繳費標(biāo)準(zhǔn)，抓緊建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。三是進一步完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度，研究調(diào)整被征地農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。四是加快建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。制度覆蓋范圍可在包含農(nóng)村居民的基礎(chǔ)上擴大到無任何社會保障的城鎮(zhèn)居民，以增強制度的包容性和普惠性。五是切實提高養(yǎng)老保險經(jīng)辦能力。要拓展和延伸養(yǎng)老保險經(jīng)辦領(lǐng)域，提升市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)能力，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)三大基本醫(yī)療保險 一是整合管理體制，協(xié)調(diào)保險政策。按照城鄉(xiāng)一體化的要求，積極探索城鎮(zhèn)人員基本醫(yī)療保險的管理與農(nóng)村合作醫(yī)療的管理“二而為一”的新管理體制。二是加快信息化建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量。在“金保工程”的基礎(chǔ)上開發(fā)、擴展，最大限度地挖掘現(xiàn)有的計算機和網(wǎng)絡(luò)資源的潛力，完善醫(yī)療服務(wù)管理，健全基金管理制度。三是創(chuàng)新籌資機制，提高保險水平。在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險基金的籌資上可以開拓城鎮(zhèn)企業(yè)捐獻渠道，在新農(nóng)合基金的籌資上村集體經(jīng)濟單位可以發(fā)揮作用，在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險基金的籌資上可以從企業(yè)利潤中得到補助。2009年，湖州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不低于160元，吳興區(qū)、南潯區(qū)的應(yīng)該不低于180元。四是加強基礎(chǔ)工作，抓好保險擴面。做到強化責(zé)任，通過深入宣傳、上門服務(wù)、優(yōu)化服務(wù)等方式引導(dǎo)動員城鄉(xiāng)居民參保，及時協(xié)調(diào)解決各種矛盾。

3.確保農(nóng)村最低生活保障制度持續(xù)推進 浙江是全國最早實行城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度的省份，湖州市的農(nóng)村居民最低生活保障工作走在浙江省前列。但是，由于各種原因，湖州市的社會困難群眾救助政策還存在著一定的“懸崖效應(yīng)”，存在著社會救助不盡公平的現(xiàn)象。農(nóng)村低保制度在實施中也存在不少問題。今后，應(yīng)更多強調(diào)政府責(zé)任的普遍性，保證公民平等享受社會福利，并把其作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)業(yè)競爭能力的重要措施。[3]在確保社會救助以最低保障為核心的基礎(chǔ)上，注重對困難群眾實施分類、分層救助，進一步完善湖州市農(nóng)村的最低生活保障制度，加大財政補助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平，使政府對廣大農(nóng)村低保戶的社會救助力度更大、更實在、更公平。

4.完善分層分類的新型社會救助體系 一是加大住房保障力度。實施廉租房制度，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟適用住房，建立農(nóng)村困難群眾危房改造長效機制，切實緩解城鄉(xiāng)低收入家庭住房困難。二是發(fā)展社會福利事業(yè)。大力發(fā)展老年事業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)。鼓勵和支持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系，保障公辦福利機構(gòu)滿足五?！叭裏o”對象、困難老人供養(yǎng)和重度殘疾人集中托養(yǎng)(管)所需。三是加快發(fā)展兒童福利、殘疾人和慈善事業(yè)，推動社會福利事業(yè)逐步從救助型、補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。四是完善失業(yè)救助和工傷救助制度。加強流浪乞討人員和無人監(jiān)管的精神病患者的救助。完善自然災(zāi)害應(yīng)急救助和城鄉(xiāng)困難群眾重大疾病醫(yī)療救助等制度。

參考文獻：

[1] 李 實,羅楚亮.中國城鄉(xiāng)居民收入差距的重新估計[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007,(2).

[2] 崔紅志.國外建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗[J].世界農(nóng)業(yè)，2004，(10).

[3] 陳銀娥.建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系研究綜述[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2008,(1).