中國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度的歷史變遷與改革思路

馬 昊，龐 力

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2.湖南省財(cái)政廳 非稅收入管理局，湖南 長(zhǎng)沙 410011）

中國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度的歷史變遷與改革思路

馬 昊1，龐 力2

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2.湖南省財(cái)政廳 非稅收入管理局，湖南 長(zhǎng)沙 410011）

建國(guó)60年來(lái)，縣級(jí)財(cái)政制度變革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。1993年以前以“財(cái)政包干”為主；1994年以后比照中央與省級(jí)的分稅制實(shí)行了分稅的模式；2003農(nóng)業(yè)稅制度改革以后開(kāi)始實(shí)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制調(diào)整。我們?cè)诳疾炜h級(jí)財(cái)政歷史變遷的基礎(chǔ)上，提出了縣級(jí)財(cái)政制度改革的建議。

縣級(jí)財(cái)政；財(cái)政體制；分稅制；省直管縣；鄉(xiāng)財(cái)縣管

縣級(jí)政府是中國(guó)歷史上最重要和最穩(wěn)定的政府級(jí)次，它在中國(guó)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。從地方財(cái)政運(yùn)行的總體情況看，縣級(jí)財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低政府級(jí)次，處于財(cái)政收入的最初端和財(cái)政支出的最末端。本文考察了建國(guó)后我國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度歷史變遷的三個(gè)階段，分析了縣級(jí)財(cái)政制度在各階段存在的主要問(wèn)題，提出了今后縣級(jí)財(cái)政制度改革的政策建議。

一、分稅制以前縣級(jí)財(cái)政體制的演變：1953-1993年

1953年之前，縣一級(jí)還沒(méi)有建立較為獨(dú)立的財(cái)政，列入省財(cái)政內(nèi)，縣級(jí)政府僅可以隨同國(guó)家公糧征收不超過(guò)15%的地方稅附加。［1］（P108）1953 年，縣級(jí)財(cái)政正式獨(dú)立，隨后縣級(jí)財(cái)政體制伴隨著國(guó)家財(cái)政體制的演變而發(fā)展變化。分稅制之前的變化大致分為三個(gè)階段：

1.第一階段（1953-1978）：“統(tǒng)收統(tǒng)支，分級(jí)管理”的財(cái)政體制

建國(guó)以后，地方政府有不斷擴(kuò)大財(cái)力和財(cái)權(quán)的需要。1953年成立了縣一級(jí)財(cái)政，此時(shí)的縣級(jí)財(cái)政雖有一定的收入和支出的范圍，但總體說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政十分薄弱。1958年中央對(duì)地方財(cái)政實(shí)行了放權(quán)改革，縣級(jí)財(cái)政有了明確的收入來(lái)源，縣一級(jí)的財(cái)政實(shí)力有所增強(qiáng)。1959年中央開(kāi)始實(shí)行“總額分成，一年一變”的財(cái)政管理體制。這一年的財(cái)政改革的基本方針，一直執(zhí)行到1970年，這期間縣級(jí)財(cái)政的管理體制基本沒(méi)有大的變化。1971年財(cái)政部實(shí)施了“定收定支，收支包干，保證上繳，節(jié)余留用，一年一定”的財(cái)政收支包干政策，該項(xiàng)政策擴(kuò)大了縣級(jí)財(cái)政收支的范圍。1975年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指標(biāo)包干”的辦法，對(duì)保證縣級(jí)財(cái)政的必要支出起了較好的作用。1976-1979再次實(shí)行了“收支掛鉤、總額分成”的財(cái)政體制，保留了縣級(jí)財(cái)政在固定比例分成時(shí)的既得利益。

2. 第二階段（1980—1983）：“分級(jí)包干”的財(cái)政體制

1980年，國(guó)務(wù)院確立了分級(jí)包干的財(cái)政體制。主要做法是以1979年的收入數(shù)為基數(shù)，收入大于支出的，多余部分按比例上繳；支出大于收入的，不足部分由中央從工商稅收中確定一定的比例進(jìn)行調(diào)劑；個(gè)別地方仍不足的，中央給予定額補(bǔ)助。1980年的財(cái)政體制是按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則設(shè)計(jì)的，它第一次承認(rèn)了中央和地方各自的利益和地位，這是走向分級(jí)財(cái)政體制的重要一步。［2］（P41）

3.第三階段（1983-1993）：“財(cái)政包干”的財(cái)政體制

1983年實(shí)行了“劃分稅種、分級(jí)包干”的財(cái)政體制的改革，體現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)的思想。改革后縣級(jí)政府的固定收入有：縣級(jí)國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)的所得稅、農(nóng)牧業(yè)稅；集市交易稅；契稅；縣級(jí)包干企業(yè)收入、縣級(jí)經(jīng)營(yíng)的糧食、供銷、外貿(mào)企業(yè)的虧損；尚未開(kāi)征的土地使用稅、房產(chǎn)稅和車船使用稅等。支出方面包括：縣級(jí)基本建設(shè)支出；縣級(jí)企業(yè)的挖潛改造資金；支援農(nóng)業(yè)支出；維護(hù)建設(shè)費(fèi)以及地方的農(nóng)林水利事業(yè)費(fèi)、工業(yè)、交通、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)和文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)、行政管理支出等。1988年實(shí)行了收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助等6種不同的財(cái)政包干體制。各省和各縣政府采取逐個(gè)談判、逐個(gè)落實(shí)的辦法相應(yīng)在地方財(cái)政之間進(jìn)行了財(cái)政的包干?！柏?cái)政包干”的體制一直執(zhí)行到1993年。

二、分稅制改革以后的縣級(jí)財(cái)政制度：1994-2002年

1.1994年分稅制改革后的省級(jí)以下財(cái)政體制簡(jiǎn)介

1994年的分稅制改革從制度上規(guī)范了中央和省級(jí)的財(cái)政關(guān)系、提高了中央財(cái)政收入的比重。但分稅制改革對(duì)于省級(jí)以下地方政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定。在省及以下政府之間，上一級(jí)政府盡可能的上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)。分稅制改革后，按照集中財(cái)力的方式，省以下財(cái)政體制主要可以分為以下的模式。一是分稅加共享；二是分稅加增量提成；三是分稅加共享和增量提成；四是分稅加增長(zhǎng)分成。但無(wú)論何種模式都無(wú)一例外地造成了縣級(jí)財(cái)政困難的局面。［3］（P83）

2.1994年分稅制改革對(duì)縣級(jí)財(cái)政的影響

（1）分稅制改革后，縣級(jí)財(cái)政更加困難

分稅制改革導(dǎo)致地方各級(jí)政府財(cái)力發(fā)生變化。其一，從中央到縣鄉(xiāng)財(cái)政中，層級(jí)最低的縣鄉(xiāng)支出比重達(dá)30%，高于省級(jí)和地級(jí)財(cái)政的比重。其二，分稅制改革降低了地方政府收入的比重，由此產(chǎn)生了地方財(cái)政的收不抵支，必須依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政的收入下降較大，從1993年的29.2%下降到2002年的18.7%，說(shuō)明分稅制對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響最大。［4］其三，縣級(jí)財(cái)政的自給能力系數(shù)最低（不足0.5），財(cái)政缺口達(dá)一半以上，財(cái)政最為困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自給能力系數(shù)從1995年以后下降迅速，2002年已經(jīng)不到0.8，財(cái)政基本不能自給。

（2）分稅制改革后，縣級(jí)財(cái)政的資源配置和資源運(yùn)行效率低下

具體而言，縣級(jí)財(cái)政資源配置與資源運(yùn)行效率的低下體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：第一，政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清。省地級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)常產(chǎn)生分歧與爭(zhēng)執(zhí)，互相推委責(zé)任，效率低下。第二，縣級(jí)財(cái)政本身的支出結(jié)構(gòu)不合理。比如縣級(jí)財(cái)政支出中，生產(chǎn)性投入和科研及推廣的投入相對(duì)不足，比如基礎(chǔ)教育特別使農(nóng)村義務(wù)教育投入不足。第三，各項(xiàng)制度改革沒(méi)有到位。在中央與省、地一級(jí)，紛紛實(shí)行了公共支出績(jī)效管理改革，例如政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度、項(xiàng)目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的縣級(jí)財(cái)政依舊沿襲傳統(tǒng)的財(cái)政管理模式，沒(méi)有任何大的創(chuàng)新舉措，結(jié)果是縣級(jí)財(cái)政資源的運(yùn)作效率不高，造成公共資源的巨大浪費(fèi)。

三、農(nóng)業(yè)稅取消后的縣級(jí)財(cái)政制度：2003-2009年

1.取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)縣級(jí)財(cái)政的影響

2003年農(nóng)村稅費(fèi)制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)試行，各省開(kāi)始逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率。2006年，全國(guó)所有的省（自治區(qū)、直轄市）全面取消了面向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民徹底告別了幾千年來(lái)繳納“皇糧國(guó)稅”的歷史。農(nóng)業(yè)稅的取消是我國(guó)財(cái)政制度的又一重大的變革，對(duì)農(nóng)村的財(cái)政制度，對(duì)基層財(cái)政體制都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（1）農(nóng)業(yè)稅的取消加重了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難

縣級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入通常分為三個(gè)部分：一是國(guó)稅收入；二是地稅收入；三是財(cái)政部門收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分。對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅一般占到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的30%以上，個(gè)別縣達(dá)到70-80%。取消農(nóng)業(yè)稅后，必然使得這些地方的財(cái)政更加困難，更加依賴上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。所以，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入比重較大的地區(qū)，在總體的財(cái)力中，上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的收入比重不斷上升，已經(jīng)從“吃飯財(cái)政”淪為名副其實(shí)的“要飯財(cái)政”。［5］更何況，取消農(nóng)業(yè)稅的改革成本決不僅僅是那600億元的農(nóng)業(yè)稅，而至少是維持目前農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)際運(yùn)行所需要的來(lái)自農(nóng)村和農(nóng)民的那部分資金（這些資金以前以農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形式籌集，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消也一并取消了）。按照財(cái)政部農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室的統(tǒng)計(jì)，這些資金的數(shù)額應(yīng)在1800億元左右，是農(nóng)業(yè)稅的3倍。所以，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的600億元，只相當(dāng)于農(nóng)村公共服務(wù)所需要資金的1/3，其余的2/3就沒(méi)有著落了。［6］

（2）導(dǎo)致了縣級(jí)財(cái)政不均衡的狀況更加突出

由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地的農(nóng)業(yè)稅對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率也不相同，農(nóng)業(yè)稅在地方稅收的份額也不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著城市化進(jìn)程的加速和農(nóng)村人口的減少，農(nóng)業(yè)稅在地方財(cái)政收入的比重不到1%，因此，這些地區(qū)完全有能力自行解決由于取消農(nóng)業(yè)稅造成的財(cái)政收入的缺口。但是，農(nóng)業(yè)為主的縣來(lái)說(shuō)，情況完全不同。越是農(nóng)業(yè)稅多的地區(qū)，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，越是財(cái)政比較困難的地區(qū)。而在這些地區(qū)取消了作為主體稅種的農(nóng)業(yè)稅以后，和發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政差距會(huì)越來(lái)越大。

（3）導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政收入銳減，加上縣級(jí)財(cái)力有限，縣域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的提供尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)短缺。表現(xiàn)在：第一，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入不足，影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重短缺，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期和持續(xù)發(fā)展。第三，農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割，占全國(guó)人口多數(shù)的廣大農(nóng)民幾乎沒(méi)有享受到國(guó)家提供的社會(huì)保障。農(nóng)村社會(huì)保障制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。［7］

2.近幾年縣級(jí)財(cái)政體制改革的探索與實(shí)踐

（1）“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”：中央對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的體制調(diào)整

2005年以來(lái)，中央財(cái)政專門安排資金實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，力圖通過(guò)這一政策逐步緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。［8］“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策一方面加強(qiáng)了財(cái)政體系內(nèi)部各個(gè)財(cái)政層級(jí)之間的內(nèi)在聯(lián)系，特別是高端財(cái)政和基層財(cái)政之間的信息溝通；另一方面，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策在轉(zhuǎn)移支付制度中建立激勵(lì)約束機(jī)制，在基層財(cái)政解困過(guò)程之中形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政的良性互動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)基層財(cái)政優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)、提高公共支出效率的積極性，避免上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用上的“尋租行為”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

（2）“省直管縣”：省以下財(cái)政管理體制創(chuàng)新

“省直管縣”財(cái)政體制是相對(duì)于“市管縣”財(cái)政體制而言的。建國(guó)初期，我國(guó)省以下財(cái)政體制主要實(shí)行的是“省管縣”的財(cái)政體制。上個(gè)世紀(jì)的八九十年代，隨著分稅制財(cái)政體制的確立，“地改市”的實(shí)行，“市管縣”成為地方財(cái)政管理體制的主流模式。近年來(lái)，全國(guó)部分省市又從解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的角度出發(fā)，重新探索回歸“省管縣”的財(cái)政體制。試圖通過(guò)財(cái)政體制的扁平化進(jìn)而帶動(dòng)行政體制的扁平化，形成分級(jí)分稅在省以下的實(shí)質(zhì)性貫徹。比較典型的省份是浙江，近年吉林、湖北、湖南、安徽等也實(shí)行了類似的試點(diǎn)?！笆」芸h”的財(cái)政體制的核心是財(cái)政體制由省直接結(jié)算到縣，各項(xiàng)財(cái)政撥款補(bǔ)助也由省直接分配下達(dá)到縣，地級(jí)市和縣之間是并行關(guān)系，沒(méi)有直接的財(cái)政業(yè)務(wù)關(guān)系。從各地試點(diǎn)的情況來(lái)看，“省直管縣”財(cái)政體制使縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，降低了行政運(yùn)行的成本，緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。

（3）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”：基層財(cái)政內(nèi)部的體制調(diào)整

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是為了配合農(nóng)村稅費(fèi)制度改革而推出的在基層財(cái)政內(nèi)部的一項(xiàng)改革舉措。主要的內(nèi)容包括：一是預(yù)算共編，縣級(jí)財(cái)政部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算安排的指導(dǎo)意見(jiàn)并報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；二是賬戶統(tǒng)設(shè)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的總預(yù)算會(huì)計(jì)，由縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心代理其業(yè)務(wù)；三是收入統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)外收入全部納入縣財(cái)政管理；四是集中收付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)收入統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的撥付順序。此外，改革中基本堅(jiān)持“三權(quán)”不變，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，仍然歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；財(cái)務(wù)審批權(quán)不變，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的改革，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支行為，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入、合理安排支出，嚴(yán)格控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的不合理膨脹，防范和化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定。

3.對(duì)近幾年縣級(jí)財(cái)政體制改革的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

上述改革對(duì)緩解縣級(jí)財(cái)政的困難發(fā)揮了積極的作用。“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策一方面加強(qiáng)了財(cái)政體系內(nèi)部各個(gè)財(cái)政層級(jí)之間的內(nèi)在聯(lián)系，也充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)財(cái)政優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)、提高公共支出效率的積極性?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制改革使縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，降低了行政運(yùn)行的成本，切實(shí)緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。

但現(xiàn)實(shí)表明，當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政制度存在的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決?！叭?jiǎng)一補(bǔ)”僅僅是一項(xiàng)政策性的改革，并沒(méi)有長(zhǎng)效機(jī)制，因而也只能是“緩解”而無(wú)法從根本上解決縣級(jí)財(cái)政的困難?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”也僅僅涉及財(cái)政管理體制的改革，對(duì)諸如縣級(jí)財(cái)政收入制度、縣級(jí)財(cái)政支出制度、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算制度等并無(wú)涉及，因而改革是不全面和不徹底的。

四、我國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度改革的政策建議

從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，今后我國(guó)縣級(jí)財(cái)政改革的基本思路是：完善縣級(jí)財(cái)政制度，使其逐步向規(guī)范化的公共財(cái)政制度靠近，更好地實(shí)現(xiàn)新時(shí)期縣級(jí)財(cái)政的職能。具體的政策建議包括：明確界定縣級(jí)財(cái)政的事權(quán)，培育新的主體稅種，下放稅權(quán)并且加大轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政債務(wù)制度和預(yù)算制度的建設(shè)。

1.明確劃分縣級(jí)財(cái)政的事權(quán)、調(diào)整支出范圍

（1）明確縣級(jí)財(cái)政的職能，逐步劃清縣級(jí)政府的事權(quán)

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)分工的基本原則確定中長(zhǎng)期縣級(jí)政府職能調(diào)整的方向，應(yīng)按照“有所為，有所不為”的原則，將縣級(jí)地方財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮，為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上來(lái)。

（2）要依據(jù)縣級(jí)政府職能，調(diào)整支出范圍

縣級(jí)財(cái)政要逐步退出一般建設(shè)性領(lǐng)域，逐步減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)；逐步整理行政性經(jīng)費(fèi)的供給范圍，減少行政管理費(fèi)；結(jié)合新的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度的實(shí)施，對(duì)事業(yè)單位劃分不同類型，具體確定不同的財(cái)政資金的供給政策；在退出一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域的同時(shí)，要加大對(duì)能源、交通、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

（3）要注重縣級(jí)財(cái)政支出決策和執(zhí)行過(guò)程中的改革

從決策的角度看，要制定并遵守民主的支出決策制度和決策程序。從執(zhí)行的過(guò)程看，要不斷完善國(guó)庫(kù)集中支付、部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購(gòu)等改革。

2.培植縣級(jí)財(cái)政稅源、確定縣級(jí)財(cái)政的主體稅種

（1）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培植縣級(jí)財(cái)政的稅源

要改善縣級(jí)財(cái)政狀況，完善縣級(jí)財(cái)政收入制度，就要提高人均GDP水平。各縣市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)展條件不同、在推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，必須立足縣域經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)，有所側(cè)重。要大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)工業(yè)化；以縣城城區(qū)為中心，加快城鎮(zhèn)化步伐；提高財(cái)政支農(nóng)資金比重，重點(diǎn)扶持一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)。

（2）逐步完善地方稅收體系，確定縣級(jí)財(cái)政的主體稅種

要逐步實(shí)行城鄉(xiāng)稅制一體化，可探討對(duì)農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)收入開(kāi)征增值稅，對(duì)城鄉(xiāng)、內(nèi)外統(tǒng)一開(kāi)征土地使用稅。將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)等合并為物業(yè)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅），并創(chuàng)造條件開(kāi)征社會(huì)保障稅、環(huán)保稅、教育稅和遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅。要合理劃分各級(jí)政府之間的收入范圍及征管權(quán)限?？h財(cái)政的固定收入包括“不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅”等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種以及其他國(guó)稅、省稅以外的較小稅種。

（3）加強(qiáng)縣級(jí)預(yù)算外資金的管理

縣級(jí)政府部門要積極配合中央開(kāi)展的清理分流預(yù)算外的資金工作，各縣不得越權(quán)設(shè)立不合理的基金（收費(fèi)）項(xiàng)目。在縣級(jí)財(cái)政全面推行預(yù)算內(nèi)、外財(cái)務(wù)統(tǒng)管，實(shí)行預(yù)算外資金的決算管理，逐步盡可能地將預(yù)算外收入納入政府預(yù)算內(nèi)的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)最終取消預(yù)算外資金這個(gè)概念。

3.規(guī)范縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、加大對(duì)財(cái)政困難縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

（1）規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高縣域公共服務(wù)水平

上級(jí)政府有責(zé)任通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)充公共支出標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的財(cái)政缺口，保證縣級(jí)政府的公共職能。要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付制度，均衡各地的財(cái)力。在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目安排上，根據(jù)政府和地區(qū)間不平衡的實(shí)際，合理確定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、資金比例、計(jì)算方法和指標(biāo)體系。

（2）加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政困難縣縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

在因素的選擇和權(quán)重的設(shè)定上，要充分考慮中西部地區(qū)及其縣級(jí)財(cái)政的困難問(wèn)題，努力促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、省級(jí)財(cái)政在分配中央撥給地方的轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，不僅要更多地讓利于基層，而且要做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開(kāi)透明，把解決縣級(jí)財(cái)政的困難問(wèn)題作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財(cái)政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，力爭(zhēng)在較短的時(shí)間內(nèi)有效緩解縣級(jí)財(cái)政困境。

4.加強(qiáng)縣級(jí)債務(wù)制度的建設(shè)

（1）加強(qiáng)縣級(jí)債務(wù)管理的基礎(chǔ)制度建設(shè)

要進(jìn)行政府會(huì)計(jì)和預(yù)算基礎(chǔ)的改革，考慮在政府會(huì)計(jì)與預(yù)算中分階段引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，以全面反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息。要編制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算，以此來(lái)預(yù)測(cè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)和財(cái)政的可持續(xù)性。要建立完整的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制和公布政府廣義的資產(chǎn)負(fù)債表。

（2）盡快建立并完善縣級(jí)政府債務(wù)管理的各項(xiàng)制度

首先，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。其次，要建立健全縣級(jí)政府擔(dān)保機(jī)制。對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)的方式，財(cái)政不予擔(dān)保。第三，要建立縣級(jí)財(cái)政償債機(jī)制?？h級(jí)財(cái)政部門建立財(cái)政償債基金，專項(xiàng)用于各種縣級(jí)政府債務(wù)的償還，以保證財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來(lái)源。第四，要盡快建立縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警系統(tǒng)。盡快研究確定科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系，以保證縣級(jí)政府債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。

5.強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政的預(yù)算自主權(quán)、提升預(yù)算管理法制化水平

（1）要強(qiáng)化縣級(jí)政府的預(yù)算自主權(quán)

首先，縣級(jí)政府的預(yù)算自主權(quán)是指它的預(yù)算編制獨(dú)立于上級(jí)政府的預(yù)算。其次，縣級(jí)政府應(yīng)該具有相應(yīng)的稅收自主權(quán)，以自主增減調(diào)整自身的預(yù)算規(guī)模，至少應(yīng)該具有部分地方稅的自主決策和稅率調(diào)整的權(quán)力。再次，縣級(jí)政府的預(yù)算中的收入和支出要有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，上級(jí)政府避免對(duì)下級(jí)政府的“財(cái)政管制”。最后，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算的自主權(quán)，包括自身有權(quán)根據(jù)需要按照優(yōu)先次序使用財(cái)源，按照效益最大化的原則安排財(cái)政支出，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（2）規(guī)范預(yù)算體制，提升預(yù)算管理法制化水平

規(guī)范預(yù)算體制的關(guān)鍵是在人大與政府之間、財(cái)政部門與其他部門之間以及財(cái)政部門內(nèi)部之間合理配置預(yù)算職能，從法律上形成預(yù)算編制執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約，又相互分離的預(yù)算管理和制衡機(jī)制。因此，必須加快政府預(yù)算法、稅收征管法、轉(zhuǎn)移支付法等法律的制定和完善，從法律的高度對(duì)政府預(yù)算的性質(zhì)、原則、管理體制、部門與機(jī)構(gòu)間的職能、主體與客體間的關(guān)系等進(jìn)行科學(xué)界定，以立法的形式構(gòu)建民主理財(cái)?shù)墓芾眢w制，把預(yù)算分配決定權(quán)和調(diào)整權(quán)真正賦予人民代表大會(huì)。

［1］宋新中.中國(guó)財(cái)政體制改革研究［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1992.

［2］閻 坤.中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

［3］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易研究所.走向共贏的中國(guó)多級(jí)財(cái)政［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［4］王士如.公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家征稅權(quán)的價(jià)值沖突與契合［J］.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，（4）：19.

［5］張曉山.淺析后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期中西部地區(qū)的農(nóng)村改革和發(fā)展［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（3）：3-7.

［6］陳紀(jì)瑜，袁 錦.財(cái)政制度創(chuàng)新推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［J］.求索，2009，（1）：37.

［7］賈 鴻.制度創(chuàng)新：取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層財(cái)政的必然選擇［J］.經(jīng)濟(jì)探討，2006，（6）：21-24.

［8］蘇 明，張立承.我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的思路與對(duì)策［J］.地方財(cái)政研，2006，（8）：4-9.

Changes of County Finance system in History and Thoughts about Reform

MA Hao1，PANG Li2
（1.College of Economy，Hunan Agricultural University，Changsha，Hunan 410128，China；2.Administration Office Untaxed Income of Finance Department of Hunan Province，Changsha，Hunan 410011，China）

County-finance reform has experienced three stages since the foundation of People’s Republic of China.Before 1993，the system of‘financial all-in’took the first position；Since 1994，the mode of tax-sharing has been put into practice.After the rural tax-system reform in 2003，adjustments to systems of‘Province-administrated County’and‘County-administrated Village-finance’have been implemented.In the paper，based on the studies on historical changes of the county finance，the innovation practices of the county-finance system are introduced which include clearly dividing the county financial functions，cultivating subject county-finance categories，regulating the transfer payment system，strengthening county-leveled budget system and the establishment of the debt-system.

county finance；financial system；tax-sharing system；province-administrated county；county-administrated Village-finance

F810.7

A

1000-2529（2010）05-0108-04

2010-01-05

湖南省社會(huì)科學(xué)研究基地（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)三農(nóng)問(wèn)題研究中心）招標(biāo)課題“促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基層財(cái)政制度研究”（09SK103-2）

馬 昊（1977-），男，山東滕州人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師，博士；龐 力（1975-），男，湖南常德人，湖南省財(cái)政廳非稅收入管理局博士。

（責(zé)任編校：文 心）