新中國初期城市的基層管理——以武漢市江岸區(qū)球場街為例

何捷一，于丹怡

（中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430074）

新中國初期城市的基層管理
——以武漢市江岸區(qū)球場街為例

何捷一，于丹怡

（中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430074）

新中國建立前夕，毛澤東就指出要將黨和軍隊的工作重心轉(zhuǎn)移到城市，要努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市。新政權(quán)建立后，面對大城市中工作內(nèi)容繁雜的狀況，為發(fā)揮中央政府在城市管理中的作用和職責(zé)，在一些城市的區(qū)以下試建了居民代表委員會和居民小組。以武漢市江岸區(qū)球場街為例，居委會的工作任務(wù)分為經(jīng)常性工作和突擊性工作兩大類；其組織和管理特點主要有以中年女性為主、非贏利性、工作任務(wù)繁雜、群眾自治性、充分發(fā)揮民主精神和接受政府輔導(dǎo)監(jiān)督。居委會的建立對于維護新生政權(quán)的統(tǒng)治，維護城市社會秩序的穩(wěn)定和發(fā)展，并形成市民與政府雙向溝通的鏈條和渠道，起到了十分重要的作用。但它也面臨著各種各樣的困境。

基層管理；居民委員會；武漢市球場街

新中國建立前夕，毛澤東就指出要將黨和軍隊的工作重心轉(zhuǎn)移到城市，要努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市。1949年中國革命的勝利，使中國共產(chǎn)黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到了城市，城市中的基層管理成為城市管理中十分重要的一環(huán)。本文以武漢市江岸區(qū)球場街各居委會的調(diào)查報告（該報告收錄于武漢市檔案館存放的武漢市民政局——民政科存檔的“五三年至五四年本局對城市居民委員會和政權(quán)組織形式典型調(diào)查報告”中）為依據(jù)，以其所轄各居委會為對象，對新中國初期城市基層管理進行考查和研究。

一、建立居民委員會——城市基層管理的必然選擇

新中國建立初期，為迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟、實現(xiàn)對生產(chǎn)資料私有制的公有化改造，開始實行統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下，國家對城市社會管理采取了兩種途徑：一個是單位之下單位辦社會，另一個是依托基層政權(quán)管理。由此形成了兩類主要的城市社區(qū)類型：單位社區(qū)和街道社區(qū)?！啊畣挝弧侵袊擎?zhèn)居民對自己就業(yè)于其中的國有、集體性質(zhì)的社會組織”[1]114。任何一個單位，都被賦予了不同行政級別，成為社會行政管理組織的延伸和載體。從職工的勞保福利到家庭鄰里矛盾，單位都能為其職工及其家屬提供全面的服務(wù)。因此，個人歸屬并依賴于單位?！懊總€單位都是一個小政府，一個對社會資源進行分配管理、對居民生活進行直接管理的‘基層行政組織’，同時也行成為功能齊全、職工及其家屬認(rèn)同意識強烈的一個小社會即單位社區(qū)”[1]114。在街道社區(qū)，由街道辦事處、居民委員會管理的街道—居委會體制，簡稱為街居制，是城市政府委托街道辦事處和居委會對“無單位人”的生產(chǎn)生活進行統(tǒng)一的、綜合的管理。計劃經(jīng)濟體制下，社會資源按照行政管理條線自上而下分配，地方公共服務(wù)與設(shè)施也都以區(qū)——街——居為依據(jù)提供，因而將居民牢牢地固定在了其所生活的區(qū)域內(nèi)，限制了人口的流動。“有工作的人找單位，無工作的人找街道”，這是當(dāng)時社會的真實寫照。

1951年國慶節(jié)，北京舉行國慶典禮。當(dāng)毛澤東看到普通市民組織的游行隊伍整齊通過天安門廣場時，他“非常感慨地對身旁的彭真同志說：‘還是把市民組織起來好’，并囑彭真同志負(fù)責(zé)研究解決這一問題”[2]3。從1951年起即先后在上海和天津等城市開始試行建立城市居民委員會和街道辦事處兩種組織。1953年6月，受毛澤東委托，彭真在組織人員認(rèn)真研究了各城市的情況后，向毛澤東及中央遞交了《關(guān)于街道辦事處組織、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》，其中建議到：“街道的居委會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)機關(guān)，也不是政權(quán)組織下面的腿?！盵2]3毛澤東批復(fù)同意了此報告，為我國城市街道辦事處和居民委員會的組織的建構(gòu)模式奠定了基礎(chǔ)。于是，全國各城市紛紛在街道建立了居委會這一基層組織，履行城市基層管理的職責(zé)，做到了依法辦理群眾自己的事情。

1949年5月16日武漢和平解放后，中國人民革命軍事委員會和中原臨時人民政府（后遷武漢）合武漢三鎮(zhèn)為武漢市，5月24日，按中國人民革命軍事委員會和中原臨時人民政府電令，“劃前漢口市、武昌市及漢陽城區(qū)等所轄地區(qū)成立武漢市人民政府。吳德峰為市長”[3]，接管舊政權(quán)機關(guān)。25日開始進行接管事宜。

1950年3月，武漢郊區(qū)和城區(qū)先后建立區(qū)人民政府，為區(qū)一級政權(quán)組織，市人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)各城區(qū)人民政府。同時，城區(qū)政府在區(qū)以下試建居民代表委員會和居民小組，郊區(qū)政府則以農(nóng)民協(xié)會為基礎(chǔ)，建立鄉(xiāng)人民政府。1952年，城區(qū)以居民代表委員會管轄人口（1～2萬）為范圍，組建街道人民政府。至此，市區(qū)為區(qū)、街，郊區(qū)為區(qū)、鄉(xiāng)兩級政權(quán)，市以下的基層政權(quán)建設(shè)基本完成。1953年，水上區(qū)人民政府建立，代表市人民政府管理水上一切事務(wù)。1954年初，街人民政府改稱街道辦事處，為區(qū)人民政府的派出機構(gòu)。由于一個街道辦事處要管轄一、兩萬人口，事物眾多，往往有顧此失彼、捉襟見肘之感，國家權(quán)力的行使不能有效地觸及到基層民眾。因此，建立居民委員會，成為城市基層管理的必然選擇。

二、居民委員會的建立及構(gòu)成

大部分地方城市政權(quán)設(shè)置為市政府、區(qū)政府、街道辦事處；少數(shù)則在區(qū)政府下設(shè)置街道政府，并召開街道人民代表會議，形成街道一級政權(quán)。1953年第二次全國民政會議通過關(guān)于建立與整頓居民委員會和街道辦事處的決議后，“全國已有八十多個城市建立起這兩種組織或者其中的一種組織。還有些城市目前正在著手建立”（《在城市建立居民委員會和街道辦事處的情況經(jīng)驗》，《人民日報》，1954年12月6日）。隨 1953年 3月的選舉法、1954年的憲法及同年12月的《城市街道辦事處組織條例》和1955年《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》的公布、實施，全國城市政權(quán)及其行政機關(guān)設(shè)置逐步得以統(tǒng)一。

在1952年8月公安部頒布了《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》，1954年3月政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》后，各城市在基層政府下設(shè)立了治安保衛(wèi)委員會和人民調(diào)解委員會。這兩個文件對兩個組織的性質(zhì)作了規(guī)定，即“群眾性的治安保衛(wèi)組織”和“群眾性的調(diào)解組織”，承擔(dān)著基層社區(qū)的安全保障和社會調(diào)解職能。這兩個組織成為居委會的組織基礎(chǔ)。

1953年內(nèi)政部起草了《居民委員會通則》。1954年12月31日第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過并頒布了《城市居民委員會組織條例》，該條例明確規(guī)定：居民委員會是群眾自治性的居民組織。1955年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》中，指出：居民委員會是城市居民自治組織，接受辦事處的指導(dǎo)。至1956年底，全國各地陸續(xù)完成街道辦事處和居民委員會的組建工作。

武漢市關(guān)于“居委會”的報道，最早出現(xiàn)在1949年8月27日《長江日報》刊登的《武漢市機關(guān)部隊住房暫住辦法》。1950年5月底，武漢市政府民政局以“廢除保甲制重建基層組織”為題，專門介紹了漢口第五區(qū)（1952年7月撤銷）成立居民代表委員會的“典型試驗”[4]。同年6月10日該報又刊發(fā)消息，在漢口、武昌兩地作重點實驗，建立居民基層政權(quán)組織，并說試點成功后將在全市展開。

武漢市江岸區(qū)（1952年6月之前為武漢市第四區(qū)）位于長江北岸，漢口的東北部。該區(qū)內(nèi)的球場街在解放前轄區(qū)緊臨京廣鐵路，以板壁房、茅草棚為主要房屋，居民以搬運、擺攤、制鞋、賣小吃等為業(yè)。1915年漢口德租界的德國人，為了方便其到今模范新村一帶球場打球休閑，修建了一條連接大智路，經(jīng)過京廣鐵路延長到球場的寬10米的小路。北洋軍閥管轄漢口后，把這條路加寬加長直通球場的正門，并命名為“球場正街”。1946年偽漢口政府更名為“球場街”，解放后此名沿用至今。人民政府在此地建立基層政權(quán)時，古老的、遠(yuǎn)近聞名的球場街順其自然地成為了街辦事處的名稱。1952年10月6日經(jīng)武漢市人民政府批準(zhǔn)，建立球場街人民政府，直接管理居民小組。1954年5月更名為江岸區(qū)人民政府球場街辦事處，同年新建居委會。在江岸區(qū)調(diào)整街道居民組織工作具體安排中，明確指出“建立具有工作能力的群眾自治性的民主組織，更加密切政群聯(lián)系，便于政府政策法令的貫徹及具體解決街道居民有關(guān)福利問題”（武漢市江岸區(qū)人民委員會秘書室：《江岸區(qū)調(diào)整街道居民組織工作具體安排》，武漢市檔案館，29-1-186）。

居委會的構(gòu)成：

1.居委會主任。在居民委員會一級中，設(shè)有正、副主任兩級職務(wù)，由居民小組選出的委員互推產(chǎn)生。其中，正主任委員一人，掌握全面工作，具體負(fù)責(zé)優(yōu)撫、社會救濟和助稅等工作。副主任三人，除協(xié)助正主任工作外，分別掌握民事調(diào)解、治安保衛(wèi)、文教衛(wèi)生等工作。其中，負(fù)責(zé)民事調(diào)解工作的副主任，為街人民調(diào)解委員會的委員。居委會下設(shè)有治安保衛(wèi)、文教衛(wèi)生兩個工作委員會，在居委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)校工作。分管這兩方面工作的副主任，在此分別擔(dān)任兩個居委會的主任，委員則由各居民小組內(nèi)負(fù)責(zé)相應(yīng)工作的副組長組成。

2.居民小組。居民小組是居委會的下設(shè)組織。在球場街解放大道居委會，下設(shè)有13個居民小組（每組三十戶至四十戶）。每組設(shè)有正組長一人，由居委會委員兼任，掌握全面工作，具體負(fù)責(zé)調(diào)解、助撫、優(yōu)撫等工作，并當(dāng)居委會的當(dāng)然委員。設(shè)副主任兩人，分別負(fù)責(zé)治安保衛(wèi)、文教衛(wèi)生工作。

3.婦女代表會議委員會。居委會轄區(qū)內(nèi)各居民小組選出婦女代表一人，推出七人組成婦女代表會議委員會。該委員會主任為居委會的當(dāng)然主任，并擔(dān)任街婦女工作委員會的委員。解放大道的婦女代表會議委員會結(jié)合中心工作，大力貫徹“五好”（指勞動好、團結(jié)互助好、家庭計劃好、衛(wèi)生好、鼓勵職工生產(chǎn)好），同時對婦女家屬和手工業(yè)現(xiàn)狀進行了摸底等工作

三、居委會的工作任務(wù)及特點

從前述居民委員會的構(gòu)成來看，居委會的工作任務(wù)主要是協(xié)助城市基層政權(quán)維護社會秩序，承擔(dān)包括協(xié)調(diào)居民在政治、經(jīng)濟、文化等多方面的關(guān)系和社會事務(wù)，是城市基層管理的組織。圍繞不同階段的中心工作內(nèi)容，居委會的工作大致分為兩類：經(jīng)常工作和歷史突擊性工作。據(jù)檔案資料顯示，居委會的具體工作任務(wù)分為5個方面共26條，包括居民工作七條、治安保衛(wèi)四條、財糧工作三條、文教衛(wèi)生九條、婦女工作三條[5]361～362。

（一）工作任務(wù)

居委會作為城市基層政權(quán)聯(lián)系市民的橋梁，工作任務(wù)既多且雜，具體分為經(jīng)常性工作和突擊性工作兩大類。

1.經(jīng)常性工作。經(jīng)常性工作亦即日常性工作，常年要做，年年如此。根據(jù)武漢市民政局、民政科《關(guān)于球場街解放大道居民委員會工作情況調(diào)查報告》（以下簡稱《調(diào)查報告》，武漢市檔案館，83-1-740），該居委會中的經(jīng)常工作包括：受理民事糾紛；配合派出所做好轄區(qū)內(nèi)治安保衛(wèi)工作；配合婦女代表委員會慰問、幫助軍烈屬料理日常生活；對轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)摸底工作等。據(jù)《調(diào)查報告》記載，居委會“每天查爐灶沙水一次，結(jié)合查電線和查衛(wèi)生，并經(jīng)常與派出所取得緊密聯(lián)系作好社會治安工作。協(xié)助派出所曾抓過賭博3次，經(jīng)常監(jiān)督被管制分子的行動等”；“1954年5、6兩個月共受理民事糾紛案件21件，其中債務(wù)8件，房屋5件，小孩打架2件……”配合婦女代表會議委員會，每月定時慰問烈軍屬等。

2.突擊性工作。突擊性工作為臨時出現(xiàn)的任務(wù)，有上級政府下派的，也有因天災(zāi)人禍出現(xiàn)的突發(fā)性事務(wù)。依據(jù)《調(diào)查報告》，該居委會做過的突擊性工作有：調(diào)查危房，并督促房屋修理；宣傳救濟政策、協(xié)助生產(chǎn)自救工作組摸清本轄區(qū)內(nèi)被救濟對象的情況；清理各類賬目；協(xié)助調(diào)查攤販登記及協(xié)助稅局催繳稅費；協(xié)助街婦女工作委員會召開、舉辦各類講座或活動等。

（二）組織和管理特點

居民委員會建立的初衷是用來管理“單位”以外的城市居民。而在城市中，無業(yè)女性占了多數(shù)。另外，因居委會是作為介于政府之外的第三方管理部門而存在等多種因素的存在，從組織構(gòu)成及管理兩個不同視角，可以看出該組織呈現(xiàn)出以下幾個主要特點。

1.中年女性為主?！墩{(diào)查報告》顯示，在球場街下設(shè)的八個居民委員中，男、女成員比例嚴(yán)重失衡，分別達到近1∶3至1∶30。從職業(yè)成分看，家庭婦女占其他各行業(yè)人數(shù)的2倍至15倍不等，而年齡則多數(shù)集中于41歲至50歲之間[5]364。因此，長期以來，居委會給人以小腳偵緝隊的印象，也就不足為奇了。

然而，從這樣一些數(shù)據(jù)中，也反映出了當(dāng)時社會中存在的一種普遍現(xiàn)象，即轄區(qū)內(nèi)絕大部分女性是家庭婦女。為了更好地將這一人群有效的組織起來，居委會中還成立了專門負(fù)責(zé)婦女工作的部門——婦女代表會議委員會。1955年頒布的《城市居民委員會組織條例》明確指出：副主任一人至三人，其中需有一人管婦女工作。為了使她們更好地參加勞動，街道和居委會還辦起了托兒所、食堂、浴室等。

2.非贏利性。居委會中的財政支出主要包括人頭經(jīng)費和辦公經(jīng)費兩大部分。人頭經(jīng)費指居委會干部的生活補貼。全湖北省居委會的干部均系義務(wù)職，且是非職業(yè)的，政府每月發(fā)給一定的補助經(jīng)費。但各地補助辦法和標(biāo)準(zhǔn)有所不同。武漢市采取的是補助的辦法。1963年以前，市政府每月?lián)芙o每個居委會12元，由街道辦事處或居委會掌握，只對生活有困難的居民干部（正、副主任）進行補助[6]181。辦公經(jīng)費指居委會日常運轉(zhuǎn)所需的各類文具費、電話費、水電費等各種正常開銷。由于居委會沒有獨立的經(jīng)濟利益，即便是活動經(jīng)費，也要由政府撥給?！熬用裎瘑T會的公雜費和居民委員會委員的生活補助費，由省、直轄市的人民委員會統(tǒng)一撥發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)有內(nèi)務(wù)部另行規(guī)定”[7]2。

3.工作任務(wù)繁雜。居委會“權(quán)小責(zé)大、費少事多”。居委會實行的是集決策與執(zhí)行于一體的委員會制，除完成正常工作任務(wù)外，還承擔(dān)著區(qū)、各單位、各部門交辦的上百項任務(wù)。居委會各自的上述業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門（如街婦女工作委員會屬區(qū)婦聯(lián)、社會福利、文教和衛(wèi)生屬區(qū)政府民政、文教、衛(wèi)生等科）在布置工作時，“必須經(jīng)區(qū)府批準(zhǔn)，由街道辦事處統(tǒng)一布置，以發(fā)揮居委會的塊塊作用部門，要防止和避免各批一套，造成居委會工作落空和分散現(xiàn)象。”（武漢市民政局、民政科：《關(guān)于球場街道建立居民委員會工作情況和意見》（初稿），武漢市檔案館，83-1-740，以下簡稱《初稿》）“上面千條線，下面一根針”。多對一的管理模式，使居委會骨干們不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。

4.群眾自治性組織。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第111條的規(guī)定，城市居民委員會為基層群眾性自治組織。其主任、副主任和委員由居民選舉，同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會設(shè)有人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，業(yè)務(wù)范圍包括：辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安及向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議等。在《城市居民委員會組織條例》中也對這一組織的性質(zhì)做了界定，即居民委員會為群眾自治性的居民組織。同時還對居委會的工作任務(wù)、組織及職務(wù)等作了說明。

5.充分發(fā)揮民主精神。居民委員會實行的是委員會制的組織原則，其決策屬于集體決策，即面對面的團體決策?！墩{(diào)查報告》中在談到“居委會是如何進行工作的”時，寫到：居委會委員、組長在學(xué)習(xí)、討論了“居委會工作任務(wù)和職責(zé)”的報告后，“認(rèn)識了集體領(lǐng)導(dǎo)的好處，在工作中基本貫徹了集體領(lǐng)導(dǎo)的精神”，圍繞所轄居委會的中心工作，正、副主任經(jīng)常碰頭研究，發(fā)揮居委會的骨干作用?！扒驁鼋衷圏c經(jīng)驗證明，工作中必須抓住骨干，充分發(fā)揮籌備小組作用，遇事多與群眾干部，特別是主要積極分子商量，并使骨干先行一步。”（武漢市江岸區(qū)人民委員會秘書室：《江岸區(qū)調(diào)整街道居民組織工作具體安排》，武漢市檔案館，29-1-186）

在居委會工作中，為避免會議過多和工作脫節(jié)現(xiàn)象，由辦事處每月初定期召開各居委會的正、副主任參加的聯(lián)席會議。會議充分發(fā)揮民主，大家對一個月以來的工作、存在的問題及干部們的工作提出批評和建議，正確反映群眾要求和意見。每周二，各居委會還要舉行例會，研究聯(lián)席會議決議。根據(jù)實際情況，提出具體辦法和研討居委會本周其他有關(guān)工作。每月下旬，各居委會召開居委會或委員組長聯(lián)席會議，檢查一月來的工作，研究解決遺留問題。

6.接受政府輔導(dǎo)、監(jiān)督。街政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、布置街道居民的工作，通過居委會發(fā)動群眾和組織群眾，完成各項工作任務(wù)，盡量避免領(lǐng)導(dǎo)多頭、組織混亂的局面，“居民委員會有關(guān)居民公共利益決議的執(zhí)行須經(jīng)街道辦事處同意或報由本府批準(zhǔn)?！保ㄎ錆h市江岸區(qū)人民委員會秘書室：《江岸區(qū)人民政府關(guān)于建立街道辦事處及居民委員會組織試行規(guī)定（草案）》，武漢市檔案館，29-1-186）《調(diào)查報告》中顯示：“辦事處有一個干部包干負(fù)責(zé)，深入輔導(dǎo)和聯(lián)系這個居委會參加他們的有關(guān)會議，具體指導(dǎo)工作，交待辦法，幫助解決問題，并掌握積極分子思想情況和工作表現(xiàn)，及時進行教育和幫助?！?/p>

這種“手把手”式的工作指導(dǎo)方式，在當(dāng)時是必要的。原因在于，居委會工作人員文化程度普遍偏低。根據(jù)《調(diào)查報告》，球場街所轄各居委會成員中，文盲人數(shù)比例達到1∶1至1∶3不等。如果僅憑居委會的成員開展群眾工作，恐怕將遇到不少困難和問題。據(jù)筆者采訪記錄，現(xiàn)任武漢市江岸區(qū)球場街辦事處社會事務(wù)科科長陳喆介紹，當(dāng)時居委會設(shè)有文書一職，專門負(fù)責(zé)居民委員會各項文書的起草和書寫工作。辦事處派來的專門干部，還通過居委會聯(lián)席會議，與居委會委員交流工作經(jīng)驗，以更好地推動居委會工作的開展。

四、居委會的歷史作用及其困境

新中國初期的城市基層管理首先是政治管理，這是由當(dāng)時政治形勢決定的。但這種管理又大量是社會管理，即主要是對城市市民社會生活的協(xié)調(diào)和控制。

（一）新中國初期居民委員會的建立，適應(yīng)了當(dāng)時城市社會發(fā)展的需要，對城市的基層管理起到了極為重要的作用

1.鞏固新生政權(quán)統(tǒng)治。新中國成立后，由于傳統(tǒng)社會秩序遭到破壞，民眾力量處于“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)。為將社會力量凝聚起來，恢復(fù)社會秩序，使新中國政治、經(jīng)濟步入正常發(fā)展軌道，首要任務(wù)是將全社會組織起來，構(gòu)筑有效的組織體系。“國家為實現(xiàn)統(tǒng)治與管理的功能，都要在國內(nèi)設(shè)置中央和地方組織”[8]75。居民委員會作為群眾性組織，是社會組織的一個組成部分。黨員和政府工作人員作為帶動者和積極的參加者，在居委會解決居民公共福利的各種活動中，展現(xiàn)了“黨員和政府人員的全心全意為人民服務(wù)的作風(fēng)，通過新中國日新月異的變化人民群眾從內(nèi)心認(rèn)同了中國共產(chǎn)黨，通過新舊對比，人民群眾從內(nèi)心認(rèn)同了中國共產(chǎn)黨，認(rèn)識了中國共產(chǎn)黨是群眾利益的代表，從而樹立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)進行經(jīng)濟和社會變革的權(quán)威”[9]。這為社會的穩(wěn)定與發(fā)展提供了根本的保證。

2.維護良好社會秩序。在家庭和基層政權(quán)組織——街道辦事處之間設(shè)立居民委員會這一居民自治組織，“是中國在城市社區(qū)自治方面的一項重要制度創(chuàng)新”[10]60。居委會是按照居民的居住情況并參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立的，在基層政府和居民之間建立了一個公共領(lǐng)域。居民不必凡事都要直接地面對政府。這既起到了政府和居民之間的紐帶作用，又可以在政府和居民利益產(chǎn)生沖突時，起到緩沖作用。這在中國傳統(tǒng)社會組織結(jié)構(gòu)中是缺乏的。這一組織的建立和發(fā)展，是中國城市社會組織由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的一個重要標(biāo)志。

3.提高公民參與意識。居委會成立以前，街道中組織重疊，工作忙亂。街道積極分子負(fù)擔(dān)過重，多數(shù)身兼數(shù)職。加之城市街道居民沒有統(tǒng)一的組織，市區(qū)機關(guān)隨意在街道居民中布置工作，造成街道中組織多、會議多、積極分子兼職多等“五多”現(xiàn)象。自居民委員會建立并進行組織調(diào)整后，此種情況得到有效改變。據(jù)《調(diào)查報告》相關(guān)記錄：“經(jīng)選出的正、副主任各組長有五十六人，比調(diào)整組織前減少六分之一，但質(zhì)量加強了。其中大部分委員、組長工作積極性很高，能勝任所擔(dān)任的工作?！本用裎瘑T會作為非營利組織，“其對公共服務(wù)的奉獻精神，對人、自然、社會的關(guān)懷與關(guān)愛，對平等權(quán)利的重視，對參與的重視等，通過自身的行為，倡導(dǎo)和維護著社會正面的價值觀”[11]99。

4.滿足社區(qū)居民需求。隨著街道居民覺悟普遍提高，民主要求也日益提高。作為自治性組織的居委會，集中群眾的智慧和力量，辦理人民自己的事。如怡和后巷居委會成立后，自行組成文化學(xué)習(xí)班，解決了五十多位婦女迫切需要學(xué)習(xí)文化的問題。又如河南棚子居委會，有事充分商量，發(fā)揚民主。因之團結(jié)較好，群眾普遍發(fā)動起來，出色地完成了疏溝和室內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生工作（《初稿》）。同時，根據(jù)工作的需要，成立臨時性組織，推動基層工作的開展。如1954年5、6月間開展的愛國衛(wèi)生運動中心工作，解放大道居委會成立了工人衛(wèi)生互助組，疏通溝道，發(fā)揮互助，突破死角。又成立了八人衛(wèi)生檢查組，交叉檢查，大力推動中心工作的開展。居委會還配合婦女代表會議委員會，以十六人組成一個優(yōu)撫小組，每月向烈軍屬慰問一次，并幫助無勞動能力的烈軍屬洗衣服、打掃清潔、擔(dān)水等（《調(diào)查報告》）。

（二）作為介于政府與市民之間的居委會，作為一個非盈利組織，它也面臨著各種各樣的困境

1.治理困境。居委會的最初建立，目的是將城市居民有效地組織起來，維護社會的穩(wěn)定，共同建設(shè)新中國，鞏固新生政權(quán)。作為群眾性自治組織，本應(yīng)代表居民，“動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律”[7]2，將下情上傳給政府部門，為居民服務(wù)。然而它卻不可避免地帶有了極強的行政色彩，承接了政府社會管理職能，其主要工作是貫徹國家行政目標(biāo)，一味的服從上級部門的指示、命令，成為政府的“一條腿”，“居委會有力地推動了中心工作，實際上成為了政府推動各項工作任務(wù)的有力助手”（《調(diào)查報告》）。在居民委員會的任務(wù)中，“來自政府的政治與行政性事務(wù)始終是主導(dǎo)性的，而為居民提供福利性服務(wù)則是從屬性的，并往往只是一種手段性的，目的仍是為完成前一個任務(wù)”[9]75。在《初稿》中，對居委會的工作任務(wù)提出：“宣傳人民政府政策法令，不論進行任何工作時，都要結(jié)合宣傳我國在過渡時期的總路線”，對于街居民提出的增辦學(xué)校、醫(yī)院等“過高”要求，是目前政府無法解決的，居委會要結(jié)合總路線，“端正群眾的片面福利要求，加強整體利益觀點”?！霸谥袊缡臁恼渭軜?gòu)中他實際上成為政府組織的末梢，被看作是政權(quán)體系的延伸而不是政權(quán)形式的基礎(chǔ)”[12]。

2.任務(wù)困境。居委會負(fù)責(zé)管理的居民事務(wù)涉面過廣，瑣碎繁雜，足足扮演了一個“保姆”加“管家”的角色。由于各居委會、居民小組的工作，一般都是由幾個主要的積極分子帶頭做，極易造成“少數(shù)人累死、多數(shù)人掛名”的現(xiàn)象。

作為區(qū)一級政權(quán)下面的群眾性自治組織，工作部門的設(shè)置應(yīng)根據(jù)實際需要而設(shè)置，不應(yīng)千篇一律、不加取舍地統(tǒng)一設(shè)立。解放大道居委會下設(shè)有治安保衛(wèi)和文教衛(wèi)生兩個工作委員會?！墩{(diào)查報告》中指出：“在實際工作運行中，發(fā)現(xiàn)文教、衛(wèi)生、優(yōu)撫、社會福利等工作可由各委員分工負(fù)責(zé)，不必設(shè)立固定的工作委員會。以避免工作分散、層次重疊?！痹偃?，在《關(guān)于球場街道建立居民委員會工作情況和意見（初稿）》中提出，“街人民調(diào)解委員會的建立并不適應(yīng)本街具體情況”。據(jù)辦案情況統(tǒng)計，平均日辦案量不超過十起。若加強居委會的調(diào)解工作，會造成調(diào)解委員會無多的案件可辦的尷尬現(xiàn)象，部門形同虛設(shè)；若放松居委會的調(diào)解工作，案子就要送到辦事處去解決，增加辦事處的調(diào)解事務(wù)工作量。把人民調(diào)解委員會設(shè)在居委會下面的一點好處就是：便于工作的開展，易于領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一集中。但從上述分析可以看出，兩部門之間在工作上的是有抵觸的，易造成力量的抵消，不利于居委會更好地發(fā)揮它應(yīng)有的作用，彼此間互助關(guān)系不易維持。

此外，按照美國學(xué)者沃爾夫和西蒙的歸納，非盈利組織還面臨著財務(wù)困境、權(quán)利困境、效能困境等諸多問題[13]507。城市居民委員會，作為非盈利組織的一種存在形式，成為了政府之外的第三方管理機構(gòu)。中國的城市基層群眾自治組織不是隨社會發(fā)展，自然產(chǎn)生出來的，而是國家建立及政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，這一組織與國家政權(quán)體系有著內(nèi)在、緊密的聯(lián)系，是國家通過行政命令手段建立的。盡管如此，它對于維護新生政權(quán)的統(tǒng)治、維護城市社會秩序的穩(wěn)定和發(fā)展，形成市民與政府雙向溝通的鏈條和渠道起到了十分重要的作用。同時，這一組織在社會中營造出了以公民參與為基礎(chǔ)的基層組織群眾自治模式，這對實現(xiàn)公民的自我管理、自我教育、自我實現(xiàn)，積累了較寶貴的經(jīng)驗，為今天的基層社區(qū)建設(shè)提供了豐富的可借鑒之處。

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K27

A

1001-4799（2010）03-0064-06

2009-09-01

何捷一（1955-），男，河南淅川人，中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，主要從事歷史唯物主義、應(yīng)用哲學(xué)、科學(xué)社會主義理論和實踐研究；于丹怡（1982-），女，北京人，中南財經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院2008級碩士研究生。

鄧建華］