我國公共政策公信力問題探析

韋春艷 漆國生

摘要：在我國社會發(fā)展變革的新時期，提升政府公共政策公信力是提高政策效率、降低政策執(zhí)行成本、鞏固政治穩(wěn)定和實現(xiàn)政府職能的重要途徑。當(dāng)前，提升政府公共政策公信力，需要從提高公共政策的質(zhì)量、明確公共政策公共價值取向、強化政府公信力、建立公共政策責(zé)任追究制度、建立公共政策績效評估制度、提高公民參與政策能力等方面入手。

關(guān)鍵詞：公共政策；公信力：公正；政策效率；責(zé)任追究制度

中圖分類號：D630

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408(2010)02-0019-02

公共政策公信力是指社會各成員對公共政策的信任和接受的程度。公共政策公信力是一國政治體系存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，公共政策公信力不足往往會影響到人們對政府權(quán)威的認(rèn)同與支持，影響到政治合法性，甚至威脅到政權(quán)和社會的穩(wěn)定。因此，通過加強公共政策公信力建設(shè)，以便政策得以更好地貫徹執(zhí)行，日益顯得迫切和重要。

一、提升公共政策公信力的意義

2008年是問責(zé)風(fēng)暴年，在這一年里，許多政府官員因為工作失職被免職，行政問責(zé)制的功效因此也得到了極大發(fā)揮。然而隨著一批批被問責(zé)官員的陸續(xù)悄悄就職，問責(zé)官員復(fù)出制度卻是一片空白，在社會的熱議中，問責(zé)制的實施困境與矛盾致使其公信力受到很大影響。作為公共政策的一種，行政問責(zé)制公信力的危機一定程度上反映了我國公共政策公信力存在不足，而政府公共政策公信力強與否，直接影響著公共政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度，影響到政府職能的實現(xiàn)。可見，在這變革、發(fā)展的社會新時期，提升政府公共政策公信力迫在眉睫。

1.提升公共政策公信力有助于提高公共政策效率。效率作為公共政策的價值取向之一，主要是政策投入產(chǎn)出效率，即政策資源投入與政策產(chǎn)出之間的比率。目的是要求政策的制定和實施要體現(xiàn)資源的經(jīng)濟性使用，降低公共政策成本，取得良好的社會效益。市場機制和公共政策都是實現(xiàn)社會利益最大化的手段，盡管兩者的目標(biāo)不同，但都存在著以最小的投入獲取最大收入的約束要求。政策公信力的提升是公共政策效率提高的必要條件。公共政策公信力的提升，有助于增強其合法性和權(quán)威性，為其得以有效貫徹執(zhí)行、減少偏差阻力、減少阻力創(chuàng)造了前提，從而也就提高了其效率。

2.提升公共政策公信力能夠有效地降低政策執(zhí)行成本。公共政策公信力是公共政策得以有效執(zhí)行的必要條件。而公共政策得以有效執(zhí)行有助于降低政策活動的成本。成本是制定和執(zhí)行某一政策所耗費的全部費用，如果公共政策有較高的公信力，就能夠得到公眾的情感的支持，提高效率，減少了為政策所需的宣傳和解釋的成本。同時，高水平的信任能夠鼓勵公民積極地參與新政策的制定過程，增強政策的針對性和適應(yīng)性，其可行性得到較大程度保障，從而減少了政策失敗的可能性，也減少了政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的可能，進而也節(jié)省了不少糾錯成本。

3.提升公共政策公信力有助于政治的穩(wěn)定和政府職能的實現(xiàn)。對于政策信任或者不信任是公民對政府表達滿意或者不滿意的方式，一個政策被認(rèn)同的人越多，公民對政府是越滿意的，這往往使他們能夠自愿順從法律法規(guī)，積極履行自身權(quán)利與義務(wù)，為維護社會穩(wěn)定出力。政策作為政治系統(tǒng)的一個分支，對政策的滿意增強會激發(fā)更高層次的對政治制度的滿意。從而增加政治制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，進而鞏固政黨的統(tǒng)治地位。同時，公共政策公信力提升也使公民更加積極地響應(yīng)政府的號召，參與到各種公共社會事務(wù)的集體活動中。使政府的目標(biāo)更容易成功。反之，一個公共政策公信力薄弱的國家，不僅會使公民對政府提出質(zhì)疑，也可能引發(fā)對制度有效性和正當(dāng)性的追問，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。低水平的政策公信力也無法鼓勵公民更加積極地參與。從而對政府目標(biāo)的實現(xiàn)造成壓力。

總之，公共政策不斷得到公民的認(rèn)可支持，會增強其合法性，降低政策執(zhí)行阻力，易于實現(xiàn)政策目標(biāo)，進而實現(xiàn)政府職能。所以現(xiàn)代政府重視利用公民的信任來達成自己的目的。大多數(shù)政府部已經(jīng)認(rèn)識到要把贏得公民的信任作為實現(xiàn)自己執(zhí)政目標(biāo)的重要內(nèi)容，同時也依賴公民的信任以取得更大的政府績效。公民對政府的信任程度直接決定著政府的成就大小，甚至決定著政府的前途命運。

二、我國公共政策公信力存在不足及原因分析

我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會利益關(guān)系相對復(fù)雜，公共政策作為政府對公共利益分配的途徑，在調(diào)解各方利益。履行職能過程中日益暴露了一些缺陷，導(dǎo)致其公信力不足。

1.公共政策自身問題導(dǎo)致其公信力不足。首先，公共政策的公共價值取向缺失。公共政策對公正、公平的價值追求是以政策制定者的利他主義原則和整體主義原則為成立條件的。然而，政府部門與個體的人都是理性的“經(jīng)濟人”，都有追逐自身利益最大化的利己本性，決策主體往往把自身利益作為取舍政策方案的標(biāo)準(zhǔn)，從而淹沒了對社會共同的善的追求，造成政策公正的缺失。其結(jié)果便是民眾對公共政策不予認(rèn)同與支持，甚至對政策不服從，從而誘發(fā)了公共政策價值的信用危機。其次，公共政策過程缺乏科學(xué)性，民主性。公共政策的過程指政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督等一系列活動。目前在我國部分地方，存在一些公共政策議程確立不合理，不從實際出發(fā)，沒有堅持民主性和公開性原則，把一些本該受關(guān)注的社會問題排除在政策議程外，而將一些和本地官員、部門或特定集團的利益密切相關(guān)的問題列人了政策議程，導(dǎo)致公共政策可行性不強，政策信用下降，進而人為制造了政策執(zhí)行的阻力；還有些地方政府執(zhí)行政策時暗箱操作，沒能很好地保持公共政策的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象還時有出現(xiàn)。這些都一定程度上影響了公共政策的權(quán)威性和合法性。使人們對政策失去信賴。從而漠視政策，導(dǎo)致有令不行，有禁不止，加速其公信力下降。同時對公共政策執(zhí)行結(jié)果評估的欠缺合理性及其評估效果兌現(xiàn)性不足也是公共政策公信力缺失的原因之一。

2.公共政策主體自身缺陷引發(fā)公共政策公信力不足。公共政策主體的執(zhí)行主體包括了公共政策的制訂者和執(zhí)行者。公共政策目標(biāo)群體對公共政策的制定者和執(zhí)行者的信任程度是影響公共政策能否被認(rèn)同乃至被接受的關(guān)鍵性因素。目前我國的許多政策執(zhí)行活動之所以不能有效地達到預(yù)期的目的，其原因主要是政策目標(biāo)群體即社會公眾對作為政策制定者和執(zhí)行者的政府官員存在信任缺失而難以對其所推行的政策產(chǎn)生認(rèn)同感。那么，政策制定者和執(zhí)行者所具有的信任度從何而來?據(jù)分析。在政策制定與執(zhí)行過程中，政策制定者和執(zhí)行者所具有的信任度與其本身所表現(xiàn)出來的信任度特征是分不開的。這些特征主要包括人格特征、能力特征、權(quán)威特征、態(tài)度特征以及儀表特征等，它們都直接或間接地涉及到政策目標(biāo)群體對政策制定者和執(zhí)行者所傳遞政策信息的信任程度。由于我國一些公共政策主體在其位不謀其政，人浮于事，工作上缺乏民本意識、信用意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識，從而在很大程度上會妨礙作為政策目標(biāo)群體的廣大民眾對所其推行政策的認(rèn)同，

嚴(yán)重影響了公共政策公信力。

3.公共政策客體因素加速公共政策公信力不足。政府為了體現(xiàn)以人為本原則，為了實現(xiàn)善治，其公共政策的過程活動具有一定程度的民主化和公開化，允許公眾參與其中。個別作為公共政策客體的公眾在參與公共政策過程中，不是為了公眾利益，只是為了宣泄個人情緒，故意歪曲政策信息傳播，蠱惑人心等，無形中使政策失去多數(shù)人的認(rèn)可和擁護。給公共政策的制定和執(zhí)行造成干擾，嚴(yán)重影響到公共政策的公信力，影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.公共政策環(huán)境因素也影響其公信力。政策總是處于一定的社會環(huán)境之中，任何一項政策的制定與執(zhí)行都無一例外地要與其他社會因素發(fā)生作用。都要受到一定社會環(huán)境的制約和影響。如政治文化環(huán)境影響到人們的政治取向，政治取向又影響到人們對政策的接受并進而影響到政策的執(zhí)行；而一般民眾對某一政策或政策所涉及的問題是否表示熱衷和支持，很大程度上來自于大眾傳媒的宣傳導(dǎo)向。如果大眾傳媒與政府作對，扭曲事實，制造輿論，無疑會給政府政策要在廣大民眾中得以認(rèn)可和支持帶來阻力；此外，國內(nèi)外政治環(huán)境、社會公眾心理環(huán)境等都會影響到公眾對公共政策的認(rèn)可、擁護和支持，并進而影響其公信力。

三、提升公共政策公信力的途徑

1.提高公共政策的質(zhì)量。政策公信力的缺失，很大原因是政策本身的不完善，要克服政策本身的缺陷，需要從幾方面人手：一是加強政策制定的合法性和合理性。公共政策的合法化是指公共政策制定和執(zhí)行的全部過程，包括政策規(guī)劃、政策認(rèn)定、政策議程、政策制定和政策執(zhí)行等，至少在形式上都是符合法律規(guī)范的。只有合法的公共政策才具有可行性，進而可能得到人們支持。公共政策合理性要求：首先，政策問題的認(rèn)定、政策規(guī)劃、政策方案的選擇是否具有很強的針對性。針對性強，利于政策的順利執(zhí)行。其次，政策的執(zhí)行要具有可行性，預(yù)期目標(biāo)要合理。政策目標(biāo)制定的過高，忽視實際同樣不能解決政策問題。再次，政策執(zhí)行的要合理。包括執(zhí)行步驟設(shè)計合理，時間分配合理，資源配置合理等；二是加強政策的協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。政策協(xié)調(diào)性要求遵循下位政策服從上位政策，后出臺政策優(yōu)于先前政策，如果是不同部間的平行政策要各自報其所屬的上級部門進行協(xié)調(diào)的原則。同時各項政策要配套。政策穩(wěn)定性要求政策不能朝令夕改，否則就會降低政策的權(quán)威地位。進一步影響到公眾對政策的認(rèn)可；三是加強政策制定的科學(xué)性和明晰性。政策制定必須基于現(xiàn)實，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，政策措施必須有效，只有這樣，政策才算科學(xué)。政策明晰性要求政策方案有嚴(yán)格的執(zhí)行界限、科學(xué)的操作程序、準(zhǔn)確的評估標(biāo)準(zhǔn)。四是堅持政策過程公開化，只有信息公開，公眾才能很好的監(jiān)督，這為完善政策提供保障。

2.明確公共政策公共價值取向。公共價值取向就是制定和執(zhí)行公共政策必須反映、表達和綜合絕大多數(shù)公眾的利益，滿足絕大多數(shù)公眾的利益需求。

3.強化政府公信力。影響公共政策公信力的重要變量之一是政府公信力。政府作為政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府只有通過積極行使各種職能尤其是社會服務(wù)職能，提高工作效率，為社會建設(shè)作出貢獻、以人民利益至上為民謀利等手段，才能提升其公信力。而政府只有誠實守信，才會相應(yīng)地形成政府信用，政府只有具備一定的信用，民眾才會施以信任。公共政策是政府進行行政管理的基本手段和工具，社會公眾只有在對政府履約具有充分的信心。相信政府不會不講信用的情況下，才會按照政策制度規(guī)定的路線和方向進行最大化的理性選擇。如果政府不守信用，出爾反爾，則人民對政府履約必然缺乏信心，必然會在內(nèi)心排斥政府制定的公共政策，導(dǎo)致政策公信力下降，政策執(zhí)行的困境，難以達到政策目標(biāo)。

4.建立公共政策責(zé)任追究制度。公共政策要確?？茖W(xué)性、可行性、被執(zhí)行有效性。需要建立公共政策責(zé)任追究制度。責(zé)任追究制是一種政策主體負(fù)責(zé)制的具體化，是在政策評價的基礎(chǔ)上或政策失效的情況下對決策者的責(zé)任追究制度。旨在要求決策者對決策的失誤所引發(fā)的不良后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任追究制度的建立，應(yīng)有兩部分組成，首先必須明確政策主體崗位責(zé)任，使政策主體明確自己的權(quán)力范圍，這樣才能為責(zé)任追究確定明確的依據(jù)。其次必須使政策主體明確在出現(xiàn)相關(guān)責(zé)任時相關(guān)責(zé)任人的相關(guān)后果。從而保證其權(quán)力的行使在憲法、法律規(guī)定以及政策規(guī)定的范圍內(nèi)進行。只有通過公共政策責(zé)任追究機制的建立，才能真正對政策主體行為予以有效約束。從而提升決策者的責(zé)任意識，提高公共政策決策效益和效率，進而通過其增加了政策公信力。

5.建立公共政策績效評估制度。政策評估是政策運行過程中的重要環(huán)節(jié)。一個完整的政策過程，除了科學(xué)合理的制定政策和有效的執(zhí)行政策外，還需要對政策執(zhí)行以后的效果進行判斷。以確定政策的價值。良好的評估制度能夠優(yōu)化政策運行過程。建立一定的政策績效評估制度，對政策的實施成本、效果、影響等進行系統(tǒng)的客觀公允的考核與評價，有利于提高我國公共政策的質(zhì)量、效益，改進我國公共政策政策決策水平，提高政策公信力及合法性。

6.培育公民參與意識，提高公民參與能力。首先，積極建立參與型政治文化，培養(yǎng)公民高度的政治意識，加強公民對政策體系的了解與影響。其次，加強公民參與能力的培養(yǎng)。著力提高公民參與水平。在日常政策活動中，有些公民有很高的參與熱情和強烈的參與愿望，然而由于其專業(yè)知識不夠、素質(zhì)不高、能力有限，致使政策參與效率很低。因此。提高公民政策參與水平和能力就必須加強對公民的教育和培訓(xùn)，增強其政策參與能力，有效地進人參與角色，履行參與職能。為此，必須大力發(fā)展科學(xué)文化教育，提高公民的文化素質(zhì)和能力水平。使每位公民都成為能運用自己的文化知識的政策參與者。此外，拓展公民政策參與的渠道和形式，通過參與各種利益團體、社會團體或非政府組織(NGO)等社會組織，逐步實現(xiàn)公民政策參與的制度化建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：孫巍]