城市社區(qū)服務(wù)供給體系及問題解析

陳雅麗

摘要：我國城市社區(qū)服務(wù)的多元供給格局已初步形成。從福利多元主義理論視角分析可見，盡管政府部門、非營利部門、商業(yè)部門和非正式部門已構(gòu)成城市社區(qū)服務(wù)的供給體系，其發(fā)展中仍存在一些突出問題，包括制度規(guī)范缺失、參與程度不高、部門之間互動不良等。應(yīng)從健全社區(qū)服務(wù)的相關(guān)制度規(guī)范、激發(fā)多元部門參與社區(qū)服務(wù)的積極性、建立部門間的良性互動關(guān)系等方面完善城市社區(qū)服務(wù)供給。

關(guān)鍵詞：社會福利；社區(qū)服務(wù)；供給；多元化；制度規(guī)范

中圖分類號：D669.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408(2010)02-0013-03

從歐美福利國家的發(fā)展與變遷過程可見，福利多元主義已成為西方國家社會福利理論的主流，在各國的福利制度改革中扮演著日趨重要的角色。在福利多元主義理論影響下。目前西方各國社會福利制度發(fā)展的方向，是福利服務(wù)供給從政府轉(zhuǎn)移到民間、從一元變?yōu)槎嘣?、從單一的供給方式變?yōu)榻M合式的供給方式。在此趨勢下，作為社會福利服務(wù)體系的重要組成部分，社區(qū)服務(wù)成為廣受關(guān)注的研究議題。

中國城市社區(qū)服務(wù)是伴隨著社會轉(zhuǎn)型而興起的。為了拓展社會福利發(fā)展空間以應(yīng)對轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的諸多社會問題和社會需要，20世紀(jì)80年代中期，社區(qū)服務(wù)被納入社會福利政策的范疇并予以大力推廣。近年來，我國城市社區(qū)服務(wù)體系已初具雛形，社區(qū)服務(wù)與城市居民生活的聯(lián)系日益緊密。本文擬從福利多元主義理論視角，分析我國城市社區(qū)服務(wù)的供給現(xiàn)狀及其面臨的問題。

一、福利多元主義的內(nèi)涵

在對福利國家制度此起彼伏的批判聲中。近年來，西方社會福利理論進(jìn)入了價值多維的發(fā)展時期。福利思想流派紛呈。其中，福利多元主義理論于20世紀(jì)70年代以來興起并在社會福利領(lǐng)域中占據(jù)了主要地位。在西方社會福利領(lǐng)域中，福利多元主義主要是指福利的責(zé)任由不同的部門分擔(dān)，減少政府干預(yù)，強化市場、家庭和社會團(tuán)體的作用。

最早提出福利提供者多元化觀念的是蒂特姆斯(Titmuss R.)，其在《福利的社會分工》一文中提出，社會福利由三種提供體系相互配合、維持運作，即社會福利(social welfare)、財稅福利(fiacal welfare)和職業(yè)福利(occupational we~are)。福利多元主義(welfare pluralism)一詞最早見于1978年英國《志愿組織的未來：沃爾芬登委員會的報告》，該報告指出，社會福利應(yīng)維持多元體系，志愿組織應(yīng)改善與擴(kuò)張。目而率先對福利多元主義概念進(jìn)行系統(tǒng)性討論的是約翰遜(Johnson N.)，在其代表作《轉(zhuǎn)變中的社會福利：福利多元主義的理論與實踐》一書中，他指出，不應(yīng)視政府為提供集體福利的唯一來源，除政府以外，還有三個來源，即非正式部門、志愿部門和商業(yè)部門。約翰遜將社會福利資源分為：其一，公共部門(public sec-tor)，即各級政府與公共政策所提供的間接或直接福利；其二，非正式部門(informal sector)，即由親屬、朋友和鄰里所提供的社會和醫(yī)療服務(wù)，及社區(qū)照顧與家庭照顧；其三，志愿部門(vokuntary sector)，主要包括鄰里組織(neighborhood organization)、自助或互助團(tuán)體(self-help or mutual-aid groups)、提供服務(wù)的非營利機構(gòu)及壓力團(tuán)體(pressure groups)、醫(yī)療或社會研究團(tuán)體、協(xié)調(diào)資源的中介組織等；其四，商業(yè)部門(commercial sector)，即企業(yè)所提供的職業(yè)福利和市場上的購買服務(wù)。約翰遜認(rèn)為，對于不同的福利項目，有時會以政府提供為主，有時會以私人市場為主，有時則以其他福利來源為主，這將依據(jù)福利項目的特性而決定。

一些學(xué)者引用了約翰遜提出的福利多元主義概念，并將志愿部門改稱為第三部門或非營利部門，泛指既非營利性的企業(yè)，也非政府機構(gòu)的那些組織。認(rèn)為第三部門參與社會福利既可以避免追求利潤最大化與科層組織的缺失，又可以兼具市場的彈性(flexi-bility)和效率(efficiency)以及政府公共部門的公平性(equity)和可預(yù)測性(predictability)的優(yōu)點。

福利多元主義的宗旨是福利的分散化(decentralization)和參與(participation)，其最終目標(biāo)是希望藉由政府、非正式部門、志愿組織和市場組織的合作關(guān)系來分散和緩解財政與經(jīng)濟(jì)危機。總的來看。福利多元主義理論強調(diào)的是一種福利供給的多元體系，即通過福利多元結(jié)構(gòu)的安排，將由國家全面提供福利的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣嗖块T綜合提供福利的模式，在多部門的參與下，實現(xiàn)由福利國家向福利社會的轉(zhuǎn)型。

二、福利多元主義視角下的堿市社區(qū)服務(wù)供給

20世紀(jì)80年代，我國提出了“社會福利社會化”的福利政策方向并于90年代開始進(jìn)行探索和實踐，這與西方福利多元主義理論的理念不謀而合。在此背景下，作為社會福利服務(wù)重要內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)也走上了社會化的發(fā)展道路。目前，社區(qū)服務(wù)的多元供給格局已初步形成。

以福利多元主義理論為視角，筆者將分別討論政府部門、非營利部門、商業(yè)部門以及非正式部門參與城市社區(qū)服務(wù)供給的狀況。

1.政府部門。政府部門的性質(zhì)與職能，決定了其在社區(qū)服務(wù)供給中的主體地位。在世界各國，政府都在社區(qū)服務(wù)發(fā)展過程中扮演重要角色，而在中國這種作用更為突出。我國政府全面介入了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展過程，成為社區(qū)服務(wù)啟動階段的主導(dǎo)性力量。城區(qū)政府、街道辦事處和民政部門等是現(xiàn)階段直接參與城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的政府組織，它們構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)發(fā)展所依賴的正式組織框架。我國政府部門在社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在四個方面：制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策，確立社區(qū)服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)；通過財政撥款、稅收優(yōu)惠、福利彩票等途徑，為社區(qū)服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)上的保障；運用行政或法律手段，對社區(qū)服務(wù)的項目運行和實施情況進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范；采取各種形式宣傳社區(qū)服務(wù)活動，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的普及。

2.非營利部門。從國際經(jīng)驗來看，一個國家或地區(qū)社區(qū)服務(wù)的供給效果與水平，與非營利部門的發(fā)展程度密切相關(guān)。隨著近年來我國非營利組織的蓬勃發(fā)展，參與社區(qū)服務(wù)發(fā)展的非營利組織數(shù)量和類型日益增多，除社區(qū)居委會之外，還出現(xiàn)了志愿者組織、社區(qū)居民協(xié)會組織等積極參與社區(qū)服務(wù)的非營利組織。這類組織的出現(xiàn)在很大程度上改變了城市社區(qū)的面貌，其在社區(qū)服務(wù)發(fā)展中所擔(dān)任的角色也愈益重要。首先，非營利部門在資金、人力、物資等資源動員方面的出色能力，彌補了政府投入社區(qū)服務(wù)資源的不足。這突出體現(xiàn)在志愿者組織在扶貧濟(jì)困、助老助殘等社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮的顯著作用。其次，非營利部門為社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)發(fā)展提供了組織化的渠道，通過社區(qū)居民協(xié)會等非營利組織，社區(qū)居民參與到社區(qū)服務(wù)中，既體現(xiàn)了居民的自我服務(wù)和守望相助，也增強