漢川市村級財務“雙代管”運行情況調(diào)查

魏鋼鋒

（漢川市財政局，湖北 432300）

農(nóng)村財務管理工作既是鞏固和發(fā)展村級集體經(jīng)濟的基礎，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理的重要內(nèi)容，直接涉及廣大農(nóng)民的切身利益。湖北省漢川市自推行村級資金、賬務“雙代管”以來，在加強村級財務管理方面取得了明顯成效。本文以漢川市沉湖鎮(zhèn)為例，對村級資金、賬務“雙代管”運行情況進行調(diào)查剖析，提出進一步完善和規(guī)范的對策建議。

一、沉湖鎮(zhèn)實行村級財務“雙代管”的主要成效

漢川市沉湖鎮(zhèn)下轄18個行政村，耕地面積56159畝，戶數(shù)15619戶，人口62474人，全鎮(zhèn)在職村干部93人。自2001年全面推行村級資金、賬務“雙代管”，并于2007年實行村級財務管理電算化。9年多的運行實踐證明，各項財務管理制度在農(nóng)村得到較好執(zhí)行，農(nóng)村財經(jīng)秩序日漸規(guī)范，財務監(jiān)督管理逐步走上正軌，廣大農(nóng)民群眾的民主理財意識不斷提高，因財務問題引發(fā)的農(nóng)民上訪問題大幅度下降。

1.集體經(jīng)濟實力明顯改善。通過規(guī)范收入行為，實行票據(jù)領銷制度，過去收入不入賬、多人管錢、坐收坐支、公款私存、錢賬合管和資金賬外循環(huán)等不良現(xiàn)象基本杜絕，私設小金庫已不存在。實行“雙代管”前的2000年，該鎮(zhèn)僅有3個村存有少量現(xiàn)金18.7萬元。2008年，有現(xiàn)金存款的村已有16個，金額達100多萬元，自身造血功能逐步增強，集體經(jīng)濟實力明顯改善。在村級組織活動場所改擴建中，全鎮(zhèn)18個村的建設資金都是上級補助加自身積累籌措的，沒有向群眾集資一分錢。

2.非生產(chǎn)性支出明顯下降。實行“雙代管”后，用制度作保證，嚴格了支出管理。過去支出票據(jù)不規(guī)范、白條開支嚴重、票據(jù)要素不齊全的行為大幅減少，人人都能隨意開支、公款接待大吃大喝現(xiàn)象已不存在。2000年沉湖鎮(zhèn)村級非生產(chǎn)性支出（剔除公益福利支出）達278.8萬元，2008年下降至149.7萬元，壓縮減少各項開支129.1萬多元，下降46.3%。

3.干部報酬保障能力明顯增強。沉湖鎮(zhèn)于2004年建立了增加村干部報酬、個人工資財政直達等保障激勵機制。在不斷壓縮其他非生產(chǎn)性支出的情況下，嚴格轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍，優(yōu)先確保村級組織正常運轉(zhuǎn)和干部工資發(fā)放，并結(jié)合本地農(nóng)民收入水平，適時增加干部工資基數(shù)，村干部工資由鎮(zhèn)財經(jīng)所直接打到個人存折上，極大地激發(fā)了村干部的工作積極性。2000年村主職干部年平均工資2500元左右，副職干部年平均工資不到2000元，到2008年村主職干部年平均工資達到6000元，副職干部年平均工資增長到4500元，平均翻了一番多。

4.村級債務嚴格控管，總額逐年下降。沉湖鎮(zhèn)組織專班核實了各村的債權(quán)債務，建立了規(guī)范的臺賬，按照“債務總量只減不增、誰舉債誰負責”的要求嚴格管理村級債務，改變了過去隨意舉債、高息舉債、開支舉債、虛假舉債等債務管理失控的不正?，F(xiàn)象，實現(xiàn)了債權(quán)有人管、舉債受監(jiān)督、新債被遏制、舊債有人還。2003年底賬面?zhèn)鶆湛傤~為1082.22萬元，2008年經(jīng)省核定數(shù)為889.88萬元，2004年-2008年全鎮(zhèn)各村化解村級債務192.34萬元。2008年5月所有債權(quán)債務的真實性經(jīng)省審計組一次性審核通過。

5.實行農(nóng)村財務管理電算化。實踐證明，實行電算化管理有利于更好地執(zhí)行農(nóng)村財務管理制度和會計制度、提高財務管理水平、及時分析村級財務狀況，進一步規(guī)范農(nóng)村財務管理、民主理財和財務公開，監(jiān)控集體資金利用率，有效防止資產(chǎn)流失。實行電算化管理后，各種財務公開表全部由電腦自動生成，由電腦輸出打印后即可公布，格式統(tǒng)一，內(nèi)容齊全，數(shù)據(jù)準確，避免了人工抄錄的各種弊端，提高了村務公開、民主管理的水平。

二、村級財務“雙代管”存在的問題

村級財務“雙代管”推行以來，在諸多方面取得了成效，但仍存在一定的問題。

1.村級預決算制度執(zhí)行不夠。村級財務開支隨意性大，基礎設施投入盲目，投入規(guī)模超過村級集體經(jīng)濟收入的承受能力，沒有做到量入為出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各村基本上沒有執(zhí)行預決算制度。有的村公益事業(yè)建設沒有統(tǒng)一規(guī)劃，修路、修橋、改廁改水等隨意而為，臨時決定，工作開展混亂、工程建設緩慢等現(xiàn)象在村級公益事業(yè)建設中層出不窮；有的村干部對村級財務管理重視不夠，認為村一級沒有必要搞預決算，只要錢用在集體事業(yè)上，自己不貪污，再加上財務已公開，怎么用都沒關系；有的村干部為追求政績，或者村與村之間開展公益事業(yè)設施攀比，不顧財力盲目舉債“辦好事，辦實事”，造成新增債務，影響村級組織正常運轉(zhuǎn)。

2.財務審計監(jiān)督不能很好落實。財務監(jiān)督與監(jiān)控工作側(cè)重于事后監(jiān)督。一方面，少數(shù)村干部的自律意識淡薄，不能接受監(jiān)督；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對村主要干部側(cè)重于使用，忽視監(jiān)督和管理；村主職干部礙于情面和怕得罪人，不愿監(jiān)督；財務管理人員怕打擊報復，不敢監(jiān)督；村民主理財小組不敢認真監(jiān)督，使其權(quán)利流于形式，特別是精簡村干部職數(shù)后，大部分村實行書記主任一肩挑，在相應的監(jiān)督管理機制不健全的情況下，很容易出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督缺位。另一方面，由于代理會計是由鎮(zhèn)財經(jīng)所的人員擔任，他們同時兼任農(nóng)業(yè)稅（2004年已取消）、參合基金、排澇水費征收，及政府安排的其他駐村包組工作，這些工作都離不開村干部的支持和幫助，賴于情面，在管理村級財務時睜一只眼閉一只眼，變相導致村級財務管理漏洞。尤其是村里對于退回的不合理、不合規(guī)憑證積壓或拒不報賬現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，影響了正常會計核算。2008年沉湖鎮(zhèn)對各村賬面現(xiàn)金盤庫時，發(fā)現(xiàn)少數(shù)村仍然對于以前會計年度退回的不合理、不合規(guī)憑證做現(xiàn)金抵庫，導致現(xiàn)金科目余額不實。

3.票據(jù)管理不規(guī)范。部分村財會人員不主動繳銷過期票據(jù)，由于其責任心不強或有其他目的，始終難以做到用完一本繳銷一本、以舊換新。當前一些村使用的票據(jù)沒有嚴格執(zhí)行票據(jù)管理制度，除用收據(jù)外，少數(shù)村還自制收據(jù)收款，造成資金體外循環(huán)，坐收坐支。離職村干部不主動上繳收據(jù)，存在私自亂收費隱患。

4.村級集體資產(chǎn)管理漏洞多，集體資產(chǎn)流失嚴重。沉湖鎮(zhèn)18個村均擁有形式不同的集體資產(chǎn)資源，主要是：林地、魚塘、湖田、河灘、企業(yè)、村部等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在資金方面的管理，各村一般都建有賬目，而對以其它形式存在的資產(chǎn)資源的管理則大多都沒有建立臺賬；在集體經(jīng)濟組織的投資方面，無論是以現(xiàn)金方式投入，還是以固定資產(chǎn)或其他方式投入，在會計賬目中都難以查找；在資產(chǎn)資源處置方面，也大多沒有資料反映或資料不全不翔實。同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，村級農(nóng)田水利、道路建設、房屋建設等近年來日漸增多，林木、魚塘、村辦企業(yè)、“四荒”地等各種形式的資產(chǎn)資源大多實行承包經(jīng)營。在發(fā)包和出租過程中，程序、手續(xù)憑各自的經(jīng)驗進行，有的發(fā)包未經(jīng)村民大會或者村民代表大會通過；有的是個別干部說了算，承包費的標準也不一樣；有的村一些集體資產(chǎn)處于放任自流的狀態(tài)，無人管理。

5.財務人員素質(zhì)有待進一步提高。村級報賬員變換頻繁、學歷不高、年齡結(jié)構(gòu)不合理、對業(yè)務工作不熟悉，大多沒有經(jīng)過正規(guī)學習培訓，普遍存在無證上崗的現(xiàn)象，隊伍不穩(wěn)定，素質(zhì)偏低，業(yè)務不精通，接交不規(guī)范，審計不及時，出現(xiàn)問題久拖不決，造成一些財務問題積壓。目前沉湖鎮(zhèn)18個村級報賬員中50歲以上的有10人，49歲以下的8人（其中30-40歲之間僅4人）；高中學歷僅2人，初中及以下16人，無一人持有專業(yè)資格證書。有的村在挑選財會人員時，不是從工作考慮，而是憑個人好惡，憑感情辦事，一些素質(zhì)低下、根本不具備會計條件的人，被選拔到會計崗位上來。村黨支部、村委會換屆，出納、會計也跟著換屆，出現(xiàn)了“一朝天子一朝臣”的現(xiàn)象，致使農(nóng)村財務工作難以在整體范圍內(nèi)達到規(guī)范化。

6.民主理財和財務公開質(zhì)量還不高。有些村民主理財小組流于形式，對農(nóng)村財務不實施監(jiān)督，失去了民主理財小組應有的作用；少數(shù)村民主理財組織還未健全，出現(xiàn)財務監(jiān)督缺位。有些村對財務公開流于形式，要么一年一公開；要么沒有將財務收支逐筆公開，重大支出不做專項公布，搞選擇性公開，無關緊要的公開；要么干脆不公開，嚴重影響了農(nóng)村財務管理和公開的質(zhì)量。

三、完善村級財務“雙代管”的建議

針對存在的問題，應在以下幾個方面對村級財務“雙代管”工作加以完善。

1.必須建立嚴格意義上的村級收支預算制度。以收定支，節(jié)約支出，確保村級收支平衡。每年年初，由各村按收支平衡、略有盈余的原則，編制財務收支預算方案，經(jīng)村民大會或村民代表會議通過，報財經(jīng)所審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批后執(zhí)行。村級預算方案制定后，各村必須嚴格按照方案使用資金和報銷費用，凡是年初沒有列入預算支出的項目不得隨意支出、立賬，在執(zhí)行預算過程中，如確需調(diào)整支出項目的，須經(jīng)村民代表會議討論通過，報財經(jīng)所審核批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級收支預算方案的執(zhí)行情況列入年度考核內(nèi)容，確保預算制度落實到實處。

2.加強收入票據(jù)管理。在本村范圍內(nèi)村級收取籌資籌勞金、各項發(fā)包、租賃收入以及一切屬于集體所有的資金和代收代繳款項時，必須使用《湖北省農(nóng)村合作經(jīng)濟組織內(nèi)部收款專用憑據(jù)》（以下簡稱《農(nóng)經(jīng)收款憑據(jù)》），向外單位和企業(yè)收取款項必須使用財政部門規(guī)定的收款憑據(jù)。嚴格限定票據(jù)使用時間。所有《農(nóng)經(jīng)收款憑據(jù)》全部加蓋代理中心業(yè)務公章，并在每張發(fā)票聯(lián)上加蓋使用期限專用章，所有發(fā)票只能在限定期限內(nèi)使用，逾期作廢，禁止使用。村報賬員為票證使用管理責任人，村級使用《農(nóng)經(jīng)收款憑據(jù)》，實行以“一換一”的領購、繳銷方式，即用存根聯(lián)換新收據(jù)，用完一本換一本，并對領用人、領用時間、領用號碼進行詳細登記。村級嚴禁自制、自購收據(jù)收款。開收據(jù)不準跳號、跳頁，開錯票據(jù)不準撕毀、丟失，收據(jù)不準流入非村集體單位或個人使用。

3.加強資金管理。依托村級會計服務中心實行資金代管，切實加強對農(nóng)村集體資金的監(jiān)管。要確保村級組織收入資金全部納入代管，村級會計代理中心應設立總出納一名，在銀行設立專戶，負責各村資金的管理，對照預算方案，明確收入使用范圍，村級報賬員每月到代理中心報賬一次。（1）對上級各項補助資金，是惠農(nóng)補貼的，杜絕盲目簡化發(fā)放、征收方式，嚴禁捆綁結(jié)算，該發(fā)的堅決發(fā)放到位，該征收的資金要轉(zhuǎn)變工作方式入戶征收，減少不穩(wěn)定因素發(fā)生的根源；是集體部分惠農(nóng)補貼的，由代理中心直接代為管理；是村級新農(nóng)村建設補助的，改變一次性撥付到村自行使用的方式為按建設進度或在建設完工后并經(jīng)審計驗收合格后分段撥付或全部撥付到位；是村級固定轉(zhuǎn)移支付的，要嚴格使用范圍，優(yōu)先確保村級組織正常運轉(zhuǎn)日常支出、村干部工資；是國家征用土地的補償集體部分、其它上級撥付村集體的，直接由代理中心直接代為管理，并嚴格按照“雙代管”辦法使用。（2）村發(fā)包及上交收入和其他各項收入，村級“一事一議”資金，大型公益項目籌集資金，在收入實現(xiàn)后，必須及時轉(zhuǎn)入代理中心設立的村級資金專戶，嚴禁體外循環(huán)。（3）其他應付農(nóng)戶款項如征地、搬遷、保險賠償?shù)壬婕稗r(nóng)戶的個人資金，杜絕村集體代領代發(fā)，一律由財政部門直接打到農(nóng)戶個人存折上。

4.試行報賬制。對經(jīng)濟發(fā)展較好、財力充裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實現(xiàn)村級組織收入資金全部納入代管、收支預算制度執(zhí)行徹底、目前村級固定轉(zhuǎn)移支付資金年終一次性撥付的情況下，村級日常運轉(zhuǎn)支出可以由當?shù)刎斦档赚F(xiàn)行墊付，實行報賬制。在堅持實行農(nóng)村集體資產(chǎn)資金的所有權(quán)、使用權(quán)、三級審批不變（村主任簽字審批報銷、民主理財小組審查同意、代理中心審核入賬）的原則下，統(tǒng)一撥付渠道、統(tǒng)一預算方式、統(tǒng)一報賬手續(xù)、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計核算，實行農(nóng)村財務報賬制度，便于資金使用的即時監(jiān)管。村級會計代理中心根據(jù)報賬單位的實際情況測算、核定報賬單位每月零星現(xiàn)金周轉(zhuǎn)數(shù)額，保證日常工作支出的需要。報賬單位應按規(guī)定的周轉(zhuǎn)金數(shù)額在預算范圍內(nèi)合理支出，月底集中報賬；周轉(zhuǎn)數(shù)額內(nèi)的資金使用要取得合法、合規(guī)支付原始憑證，報銷時要有開支事由、經(jīng)辦人、審批人簽字、民主理財小組監(jiān)督專用章等才能報銷，否則總出納不予付款。

5.分類指導、區(qū)別對待、積極化解村級債務。一是積極化解舊債。對債務負擔沉重的村，按照先易后難的原則，劃分債權(quán)、債務種類，制訂不同化解方案。對已經(jīng)確認的不良資產(chǎn)債權(quán)債務、呆死賬，可通過召開村民代表大會表決的方式，經(jīng)批準后統(tǒng)一核銷；對債權(quán)責任明確、有追回可能的，要根據(jù)實際情況，依靠法律積極追收；對村級債務，可通過盤活閑置資產(chǎn)、辦理資產(chǎn)抵押等形式清償；對村內(nèi)部往來款項，特別要考慮農(nóng)民的還款能力和債務成因，本著適度和穩(wěn)妥的原則進行，防止出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。二是防范新債。要進一步嚴格農(nóng)村財務管理，以嚴格落實農(nóng)村財務“雙代管”和“賬前審計”、民主理財和財務公開制度為重點，加強對村級支出的控制。同時，要把村級債務與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部政績考核聯(lián)系起來，落實村干部任期審計制度和責任追究制度，強化干部的債務責任意識。村集體舉辦生產(chǎn)、生活性公益事業(yè)，要量入為出，量力而行，鼓勵采取“一事一議”、拍賣開發(fā)經(jīng)營權(quán)等形式，吸引社會資金進入農(nóng)村公益事業(yè)，防止村集體新增債務。

6.全面推行農(nóng)村財務管理電算化和網(wǎng)絡監(jiān)管體系。以長遠發(fā)展的眼光逐步建立現(xiàn)代化的農(nóng)村財務管理體系，全面推行電算化。根據(jù)“雙代管”運行狀況，先統(tǒng)一購買軟件操作系統(tǒng)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實行電算化，待全部應用穩(wěn)定后，全面啟動村級財務監(jiān)管網(wǎng)絡系統(tǒng)建設，以電算化和網(wǎng)絡監(jiān)管為抓手，實現(xiàn)財務管理資源共享和農(nóng)村財務管理監(jiān)督網(wǎng)絡化、信息化、規(guī)范化。

7.加強農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源管理。（1）要落實集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。對集體資產(chǎn)資源所有權(quán)進行界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級會計代理中心分村建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源日常管理臺賬，資產(chǎn)資源發(fā)生變動的要說明原因，及時調(diào)整登記臺賬。（2）要建立農(nóng)村公益事業(yè)等建設項目招投標管理制度。參照《招投標法》、《政府采購法》等法規(guī)，結(jié)合本地實際，研究制訂具體的農(nóng)村公益事業(yè)等項目招投標和集中采購實施辦法，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所進行委托公開招標，并全程監(jiān)管。（3）要建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源評估制度。集體資產(chǎn)、資源拍賣、轉(zhuǎn)讓、出租等，發(fā)生所有權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移或變更時，按照公開、公平、市場交易原則合理確定價格，并經(jīng)村民代表大會通過，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所鑒證和備案，嚴防集體資產(chǎn)流失。

8.加強村級財會人員的管理和業(yè)務培訓。村級財會人員被確定之后，一般不要隨意變動，村級財會人員的配置，要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所進行考察選配，在選拔村級財會人員時，要堅決杜絕“任人唯親”的行為，關鍵是要嚴格村級財會人員的任免程序，實行持證上崗制度，建立崗位責任制。為提高村級財會人員的素質(zhì)，要切實加強對村級財會人員的業(yè)務培訓，除了對代理會計進行定期培訓，必須要定期或不定期地對村級財會人員進行業(yè)務培訓，提高業(yè)務素質(zhì)和遵紀守法的自覺性。