江蘇省直管縣財政體制改革成效、問題及對策*

駱祖春

（江蘇省社會科學(xué)院，南京 210013）

財政管理體制是國家經(jīng)濟管理體制的重要組成部分，是調(diào)節(jié)國家、企業(yè)（單位）與個人以及中央與地方的收入分配和經(jīng)濟利益關(guān)系的重要制度安排。進入新世紀，特別是“十一五”計劃實施以來，中央倡導(dǎo)地方財政管理體制從市管縣到省直管縣的改革。江蘇從2007年起全面實施省直管縣①為了行文方便，下文中的縣包括縣級市，市包括計劃單列市和地級市。財政體制改革。近三來，這一改革已收到了“擴權(quán)強縣”的初步效果，但在實施中也存在一些矛盾與問題，必須采取切實的政策措施，以促進改革的完善和深化。

一、江蘇省直管縣財政體制改革實施過程與成效

（一）改革前的準備工作

江蘇省政府在2005年就開始準備實行省直管縣財政管理體制，下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于做好市縣財政管理體制穩(wěn)定工作的通知》（蘇政辦發(fā)[2005]68號）。2006年年初，“強縣擴權(quán)”的提法出現(xiàn)在了江蘇省政府工作報告中，明確表示在“十一五”期間推行省直管縣財政體制，強力推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。2006年出臺的《江蘇省“十一五”規(guī)劃綱要（草案）》，第一次明確提出“加快縣域城市化進程，有條件的縣城向中等城市發(fā)展，賦予縣級政府更大更多的經(jīng)濟、行政管理權(quán)限，實行省直接對縣的財政管理體制”。

到2007年，江蘇省實行“省直管縣財政體制改革”條件已比較充分：包括欠發(fā)達地區(qū)在內(nèi)的縣域普遍具備一定的自我發(fā)展能力，加快發(fā)展的需求相當(dāng)強烈；省級財政調(diào)控能力明顯增強，具備了進一步加大對后進市和縣支持力度的能力；為了保證省直管縣體制全面推開后市有足夠的發(fā)展空間，對部分市進行了區(qū)劃調(diào)整，擴大了城市發(fā)展空間；省直管縣的財政管理基礎(chǔ)、技術(shù)條件已經(jīng)基本成熟，省財政轉(zhuǎn)移支付補助先前已直接計算到縣，覆蓋到縣的“金財工程”建設(shè)步伐加快等等。

（二）省直管縣（市）財政體制改革的主要做法

2007年3月，江蘇省出臺《省政府關(guān)于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》（蘇政發(fā)〔2007〕29號），決定從2007年1月1日起實行省直管縣財政管理體制，標志著江蘇省直管縣財政管理體制改革全面推行。

1.調(diào)整財政體制關(guān)系。保持各市、縣分稅制財政體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益，建立省與市、省與縣直接聯(lián)系的財政體制。核心是統(tǒng)一收支劃分，除省級收入外，市級與縣級財政收入按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級政府、一級財政、一級事權(quán)”的要求，明確市級與縣級財政支出責(zé)任；其次是確定劃轉(zhuǎn)基數(shù)，改革前各市對所屬縣的財政體制性集中和財力補助、專項補助等基數(shù)，以2005年為基期年，經(jīng)市和縣共同確認后，按省財政要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項稅收返還數(shù)等按實際計算確定。

2.改革財政預(yù)決算制度。取消市與縣之間的原預(yù)決算制度，建立省與市、省與縣之間的財政預(yù)決算制度。一是市縣各自確定收支預(yù)算，省對各市、縣不再下達指令性財政收入計劃，由各市、縣根據(jù)全省財政收入預(yù)期增長幅度和本地經(jīng)濟社會發(fā)展目標，自行確定本級的財政收支預(yù)算。二是統(tǒng)一直接辦理結(jié)算，各類財政結(jié)算事項一律由省財政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結(jié)算事項一律通過省財政辦理。三是直接報送財政報表，各市、縣財政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算，統(tǒng)一按照省財政要求辦理，直接報送省財政。各縣有關(guān)財政統(tǒng)計報表同時抄送所在市財政。

3.改革財政往來管理制度。取消市與縣之間的財政往來制度，建立省與市、省與縣之間的財政往來制度。一是直接報解財政收入，各市、縣人民銀行國庫根據(jù)改革后財政管理體制規(guī)定，直接向省級報解財政庫款，直接報送有關(guān)收入報表。各市、縣財政收入金庫留解比例由省財政直接確定。二是直接下達專項資金，省對各縣各類專項補助和?？畈辉俳?jīng)過市，由省財政直接分配下達到各縣。市原對縣財政專項補助通過省財政下達到縣。三是直接辦理資金調(diào)度，省財政直接辦理對各縣財政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。

4.嚴格分配制度。實行省直管縣財政管理體制后，市不得將應(yīng)屬于縣級收入范圍內(nèi)的收入劃歸市級；不得以任何方式集中縣級財政收入（包括單項稅種或單項收入）和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由市級承擔(dān)的支出責(zé)任。按照財權(quán)與事權(quán)對等的要求，今后省級在對縣安排項目資金或出臺政策時，一般不要求市級配套；市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出臺增加支出政策時要相應(yīng)安排補助資金。

5.充分發(fā)揮省級財政調(diào)節(jié)作用。完善加快縣域發(fā)展、促進市縣共同發(fā)展的激勵機制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，逐步提高經(jīng)濟相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）省直管縣（市）財政體制改革的配套措施

1.2008 年8月，江蘇省委、省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整分稅制財政管理體制的通知》（蘇發(fā)[2008]15號），按照財權(quán)與事權(quán)平衡的原則，重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與比例，擴大了縣級財政的分成比例，從而使縣級政府有了更多的稅收支配權(quán)。例如，規(guī)定地方營業(yè)稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預(yù)算內(nèi)非稅收入增量，省均不再集中，除營業(yè)稅外5個稅種，預(yù)計未來五年省財政將少收地方財力300多億元。

2.出臺了相關(guān)的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出臺了《關(guān)于調(diào)整分稅制財政管理體制的通知》的同時，出臺了《關(guān)于建立科學(xué)發(fā)展評價考核體系的意見》、《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》等5個指導(dǎo)性政策性文件。在考核導(dǎo)向上，制定了5大類28項科學(xué)發(fā)展評價考核體系，建立了引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制。落實并細化、完善與省直管縣財政改革相關(guān)的考核體系，這對于保障財政“省直管縣”改革是非常必要的。

3.加強省對市縣財政領(lǐng)導(dǎo)。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規(guī)范新增利益問題做了明確的規(guī)定和要求，特別是在市財政對縣域發(fā)展的責(zé)任上，明確提出“省進、市不退”原則，要求各市要繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職責(zé)。省財政建立了縣聯(lián)絡(luò)員制度。各縣聯(lián)絡(luò)員由一名處長（主任）及其本處室（中心）的一名處級或科級干部兩人組成，負責(zé)對某縣的聯(lián)絡(luò)工作。聯(lián)絡(luò)員主要任務(wù)是及時上傳下達，服務(wù)指導(dǎo)縣。聯(lián)絡(luò)員制度對于密切省廳與基層的聯(lián)系，提高省直管縣財政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江蘇省直管縣財政管理體制改革已平穩(wěn)運行三年，進展較為順利，省直管縣體制的正面效應(yīng)顯現(xiàn)出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚州、江都、宿遷、沭陽等市縣的調(diào)查，實施效果主要體現(xiàn)在以下方面：

1.縣級財政留成比例有所增加。實行新的省直管縣財政體制，市級財政通過財政體制對縣統(tǒng)籌一定比例財力的權(quán)限取消了，縣級財政留成比例增加，實力有所增強。與此同時，省對欠發(fā)達的縣地方財政收入增量實行集中與等額獎勵返還政策，省財政還通過預(yù)算內(nèi)專項轉(zhuǎn)移支付方式對包括貸款貼息、星火計劃項目、新產(chǎn)品開發(fā)、技改與創(chuàng)新、節(jié)約能源等各類項目實行補助，為縣級財政創(chuàng)造了增收空間。

2.縣級財政收支快速增長。從調(diào)查縣2001年—2008年度財政總收支、本級一般預(yù)算收支、上一級財政集中收入、來自上一級財政的轉(zhuǎn)移支付等的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2007年改革后，調(diào)查縣各項財政收支指標的年均增長率呈現(xiàn)出兩位數(shù)的高速增長，欠發(fā)達縣的財政收入增幅尤為明顯。

3.財政資金運轉(zhuǎn)效率提高，縣級財政理財能力增強。實行省直管縣財政體制后，中央和省對各縣的補助資金由省財政直接撥付到縣，縮短了時間跨度，減少了市級環(huán)節(jié)，資金運作更加快捷及時，便于縣級財政部門即時根據(jù)國庫資金存量，測算安排各類支出，整個體系的財政資金運行效率得到明顯提高。縣級政府與市級政府一樣享有同等的權(quán)限，可自主決定過去需要由市批準的事項，實現(xiàn)了“指標下達快，資金調(diào)度快，項目申報快”，與擴權(quán)強縣的其它經(jīng)濟社會管理的自主權(quán)下放改革一起，進一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟的活力。

4.省級直接調(diào)控能力有所增強。財政省直管縣后，由于加大了縣級財政稅收分享比例，同時省財政直接結(jié)算到縣，避免了市級截留的可能，有效地緩解了縣級財政的困難，特別是省級財政對欠發(fā)達縣的大額轉(zhuǎn)移支付，對實現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有很強的促進作用。

5.促進縣級財政管理水平提升。實行財政省直管縣后，縣級財政工作得到了省、市兩級財政的指導(dǎo)和幫助，省里的很多會議、培訓(xùn)班都直接到縣級，使縣級更及時、更全面了解各種財政信息，對各種財政政策的理解和掌握也更加到位。省級財政在預(yù)算審查、預(yù)算管理、數(shù)據(jù)報送等方面對縣財政要求明顯提高，從而促進了縣級財政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平的提高。

6.推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力。“省管縣”，作為一個有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力，強化了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟制度導(dǎo)向，有效地促進了區(qū)域內(nèi)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、省直管縣財政體制改革進程中的主要問題

“省直管縣”財政體制改革是整個省直管縣體制改革的重要組成部分和先行部分，它和現(xiàn)行的市管縣行政體制并存，不可避免地產(chǎn)生體制性摩擦，在初期的磨合階段，主要出現(xiàn)以下問題：

（一）市縣間財權(quán)與事權(quán)新的不匹配

調(diào)研的情況顯示，市級事權(quán)與財權(quán)不對稱，市、縣事權(quán)、財權(quán)未能理清，市、縣的管理關(guān)系不順，是現(xiàn)階段“省直管縣”財政體制改革中最大的問題。從市的角度看，省直管縣的財政權(quán)與市級行政權(quán)存在匹配錯位，市級履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，市縣政府領(lǐng)導(dǎo)層認同的一些區(qū)域性政策行動，由于市縣財政的分離與管理權(quán)力限制，在落實當(dāng)中存在一些難以調(diào)和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權(quán)在全市域內(nèi)的實施，長此以往，市級黨委政府的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。從縣的角度看，縣級財政實行省直管后，財力和資金都由省統(tǒng)一對其結(jié)算、撥付，但其它的行政體制如人事任免權(quán)卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大。面對省市兩個“婆婆”，有些關(guān)系不好處理，造成行政資源的額外浪費。

（二）市幫扶屬縣的積極性削減

“省直管縣”財政體制實施后，市對縣財政的管理職能只體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報表匯總等方面。也就是說，市對縣的管理職能基本上是軟性約束，沒有什么硬性任務(wù)。即使按照改革文件的規(guī)定，市仍然承擔(dān)給予屬縣一定的扶持的責(zé)任，但也只是完成省定的硬性任務(wù)而已。從考核角度而言，縣級財政能否正常運轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責(zé)任在省級而不在市級?，F(xiàn)實中，市更多地從自身利益出發(fā)，選擇將財力更多地投向市自身，發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟，培植本級財源，市統(tǒng)籌本區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的功能在弱化。尤其是，蘇北一些財力不足的市本級，就更加難以實現(xiàn)對所屬縣的財政支持了。在調(diào)研中，很多縣反映“市對縣補助不變”的規(guī)定變成了市完成基數(shù)基礎(chǔ)上的低增長，與市對自轄區(qū)的支持力度相比差距明顯。此外，“省直管縣”財政體制使得市與縣的關(guān)系也有所疏遠，很多市縣幫扶結(jié)對開發(fā)的園區(qū)、項目，由于財政管理關(guān)系的變更，最終導(dǎo)致不了了之的結(jié)局。

（三）市縣間稅收競爭明朗化

在改革以前，稅收競爭主要發(fā)生在市域、省域之間，市域內(nèi)的各縣市按區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局推進，內(nèi)部的稅收競爭易于通過管理而相對弱化、隱形化。改革后，突出了市縣“分灶吃飯”的制度安排，市縣處于“單兵獨戰(zhàn)”的境地，由過去的追求區(qū)域利益最大化變?yōu)楝F(xiàn)實追求市縣個體利益最大化，產(chǎn)業(yè)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的格局被打破，縣市間稅收競爭顯化、局部地區(qū)激化。同時，極易導(dǎo)致市縣之間基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、小而全等問題，如果不通過監(jiān)督管理以及更加長遠的“地方民主治理”，就可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性。

（四）跨區(qū)域公共物品提供困難

按照“省直管縣”財政體制的統(tǒng)一支出劃分原則，市不得要求縣分擔(dān)本屬市事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。取消市集中縣財力的權(quán)利，這本是為了避免“市刮縣”的行為，但是也容易造成涉及跨縣的事業(yè)經(jīng)費支出難以統(tǒng)籌到位。市級各職能部門的事權(quán)覆蓋全市行政區(qū)劃范圍，上級出臺的一些支出政策要求市級財政配套，然而，“省直管縣”財政體制使各級財政處于分立的狀態(tài)，市級承擔(dān)的區(qū)域性公共管理事務(wù)與公共產(chǎn)品供給的成本補償出現(xiàn)困難，對涉及多個縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設(shè)、環(huán)境保護等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部門的財務(wù)管理體制還沒有完全理順，一些公關(guān)產(chǎn)品供給處于財權(quán)與事權(quán)監(jiān)管上的“真空”地帶。

（五）省財政管理的難度增加，分類指導(dǎo)的適用性降低

“扁平化”是未來政府行政組織的發(fā)展趨勢，“省直管縣”體制改革的宗旨也是要通過減少管理層次，實現(xiàn)政府層級扁平化，從而達到降低行政管理成本、提高管理效率的目的?！笆≈惫芸h”財政體制的實施，使得省級財政管理權(quán)限空前擴大。省級財政既是財政政策和收支政策的具體制定者，又是財政資金分配決策者，還是預(yù)決算的編制者、審批者和資金撥付者，而市級財政則喪失了轄區(qū)財政分配的話語權(quán)。“省直管縣”以后，省級財政需要面對多于市幾倍多的縣，管理單位數(shù)量激增，省級財政處于“一對多”的博弈中。加之，“金財工程”在欠發(fā)達的縣份相對滯后，省與縣之間文件、報表的傳輸以及業(yè)務(wù)的溝通不暢，導(dǎo)致信息不對稱下的效率損失。同時，縣級權(quán)力擴張，自主權(quán)進一步增加，一方面有利于縣根據(jù)自身資源稟賦，選擇項目，發(fā)展縣域經(jīng)濟；另一方面，縣也可能搞政績工程、形象工程，造成爭項目、爭優(yōu)惠，相互攀比的地方不經(jīng)濟行為。為了平衡全局發(fā)展，省級財政對市縣管理對象，不得不借助于批量的處理方法，執(zhí)行粗線條的分類指導(dǎo)原則，調(diào)研的縣市反映新出臺的區(qū)域分類指導(dǎo)政策的適用性反不如改革前。省級財政是否能夠在在擴權(quán)政策中清晰定位，及時準確掌握各縣的實際情況，因地制宜進行直接監(jiān)控與管理，是一個考驗。

三、深入推進省直管縣財政體制改革的具體建議

我國現(xiàn)行的整個行政管理框架及行政資源的配置都是在“省—市—縣”體制中形成的，“省直管縣”財政制度依然運行在“省—市—縣”主體制之上，由于改革的漸進性，當(dāng)前這種雙重的管理制度還將并行很長的一段時間，這是進一步完善財政“省直管縣”制度改革的大背景，本文對策建議的提出也是基于這一背景，使得建議更符合實際、更有針對性。

（一）進一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限

從發(fā)展型、建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是政治體制改革的一個目標，也是完善社會主義市場經(jīng)濟的要求，也是徹底解決上述兩種制度摩擦的根本。在推行省管縣體制，擴大縣級政府的經(jīng)濟管理職權(quán)的同時，必須按照市場經(jīng)濟體制和科學(xué)發(fā)展觀的要求推進政府職能的調(diào)整，通過完善相應(yīng)的制度約束機制真正使縣級政府承擔(dān)的公共職責(zé)落到實處。上級政府不能在擴權(quán)的同時把額外的職責(zé)強加于縣級政府，以免造成縣級政府的事權(quán)過重和行為扭曲。

實行“省直管縣”財政體制之前，市級財政擁有集中轄縣財力的權(quán)力，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展各項管理事務(wù)提供了財力支持，“省直管縣”改革承認了市對縣經(jīng)協(xié)商后確認的集中基數(shù)，以后對縣級財政的增量部分不再集中。①此條內(nèi)容為江蘇省改革的規(guī)定。市對轄縣的集中基數(shù)成為市需承擔(dān)提供大市范圍區(qū)域性公共品和轄縣部分項目的配套支出的財力基礎(chǔ)，但由于其他各項社會事業(yè)改革的滯后，導(dǎo)致省級機構(gòu)不時地增加市履行區(qū)域性的服務(wù)事項，隨著時間的推移及物價指數(shù)的上漲，集中基數(shù)一成不變肯定是不科學(xué)的。

必須對當(dāng)前省、市、縣政府間在行政管理、社會事務(wù)管理等方面的事權(quán)進行科學(xué)、合理地劃分，相應(yīng)的確定財權(quán)，使省、市、縣之間財政的利益得到保障。還需要進一步界定明確，類似縣市區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)，涉及跨市轄縣域的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護等支出責(zé)任加以明晰。筆者認為市對轄縣的財政集中基數(shù)，作為改革后地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)，有其存在的價值，關(guān)鍵是要科學(xué)量化它，盡量讓雙方都覺得比較公平，如果在短時間內(nèi)不能取消該集中基數(shù)，有必要建立隨物價指數(shù)變動的動態(tài)增長機制。

（二）加強分類指導(dǎo)，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

較原有的市管縣體制相比，省直管縣財政改革后，省級財政實行區(qū)域分類指導(dǎo)的線條更粗，很多縣市反映政策與本地環(huán)境出入過大，還不如市管縣體制下市級政策的適用性，建議實行以原地級市為單元的小片區(qū)化管理，這樣能和現(xiàn)行的行政管理體制以及經(jīng)濟發(fā)展階段相一致，區(qū)域性政策的特征會更明顯。從精細化管理的視角來看，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下加強分類指導(dǎo)，必須要建立一個動態(tài)的指標體系，它要綜合考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展水平、縣市人均財力、經(jīng)濟資源稟賦發(fā)展的潛力、在經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境保護中充任的角色等主要因素的影響，對不同的縣市實行個性化的動態(tài)管理，這應(yīng)是政府財政精細化管理追求的目標，但在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。

建立實現(xiàn)省域公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，促進地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)分類指導(dǎo)的重要手段。筆者認為當(dāng)前的重點在于：一是進一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付資金的力度，精簡繁雜的專項撥款項目，壓縮專項撥款規(guī)模，減少專項撥款項目設(shè)立的隨意性和盲目性，這樣能夠發(fā)揮縣級財政的信息優(yōu)勢、加大地方的調(diào)控靈活性，便于地方政府集中財力辦大事，更能充分發(fā)揮財政資金的使用效率，從而能夠有重點地推動縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。二是增加轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展是多維度的，因此也就決定了轉(zhuǎn)移支付的多樣性，但當(dāng)前全省轉(zhuǎn)移支付制度過多地體現(xiàn)在保吃飯財政上，但對其它方面顧及不多。建議轉(zhuǎn)移支付按區(qū)域的功能設(shè)立，如支持經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付、保護環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付、支持生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、保民生的轉(zhuǎn)移支付、保基本運轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付等。三是進一步完善轉(zhuǎn)移支付的分配辦法。按財政精細化管理的要求，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，更加科學(xué)、合理地確定分配因素及其權(quán)重，減少分配中的人為因素，體現(xiàn)客觀公正的原則。推進轉(zhuǎn)移支付制度法制化建設(shè)，使規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)有法可依。四是加大對欠發(fā)達縣財力性轉(zhuǎn)移支付力度。由于歷史原因，欠發(fā)達縣鄉(xiāng)兩級財政收支缺口仍然較大，存在程度不一的財政困難，縣鄉(xiāng)財政為了保證預(yù)算平衡，每年都從預(yù)算外調(diào)入一定的資金到預(yù)算內(nèi)，形成“預(yù)算內(nèi)平衡，預(yù)算外赤字”的現(xiàn)象。

（三）深化分稅制財政管理體制改革

當(dāng)前從上到下的分稅制改革基本還是延用“存量不變、增量調(diào)整”的基數(shù)法，由于人均財力受到非主觀努力成分影響，僅僅改變增量難以較大改善縣域稅基規(guī)模。部分調(diào)研縣市建議實行與事權(quán)相匹配的稅收屬地原則，按區(qū)域收入情況確定財力和測算共享稅分成比例，實行不同地區(qū)不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例，根據(jù)界定的事權(quán)、區(qū)域財力等因素決定，做到不僅在增量上分成也在存量上做徹底的調(diào)整。

（四）完善相關(guān)體制配套

省管縣財政體制改革是一個系統(tǒng)工程，如果不同時進行必要的配套改革，可能會出現(xiàn)縣級政府的行為偏差，帶來事與愿違的負面效應(yīng)。但由于當(dāng)前地方政府承擔(dān)了大量的社會轉(zhuǎn)型期的非常社會責(zé)任，發(fā)展經(jīng)濟仍然是地方政府的第一大要務(wù)，為了約束縣級政府的投資沖動，更好地將工作重心放到提供區(qū)域公共品提供上，當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的一個關(guān)鍵是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求落實、完善對縣級政府的政績考核與監(jiān)督的指標體系。

（五）允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財政管理關(guān)系

實施省管縣財政體制后，確立了省—市、省—縣之間財政管理關(guān)系，但這并不排斥縣—縣、市—縣之間發(fā)生經(jīng)濟社會之間業(yè)務(wù)聯(lián)系，由于省財政部門管理對象擴張帶來的工作量大增，不可能對區(qū)域性事務(wù)管理面面俱到，允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財政管理關(guān)系，有利于推進區(qū)域間的經(jīng)濟社會事務(wù)合作，有利于繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)行“市管縣”的體制優(yōu)勢。

（六）加快“金財工程”建設(shè)

目前欠發(fā)達縣財政部門的信息化水平建設(shè)還很滯后，大部分縣區(qū)財政局都沒有設(shè)立信息中心，也沒有機房，各縣區(qū)的部門預(yù)算編制仍然是手工利用EXCEL編制，在管理方式、管理水平、管理效率方面與省管縣財政管理體制的要求還有一定差距。因此，從硬件、軟件、人員技能培訓(xùn)方面，加快“金財工程”建設(shè)，以便在較短的時間內(nèi)提高省與縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。

（七）實行全方位“省直管縣”體制改革試點

財政“省直管縣”制度改革是“省直管縣”制度改革的一部分，同時又對“省直管縣”制度改革提出了進一步的內(nèi)在要求：實行“省直管縣”體制改革，減少政府層級，不斷強化和完善縣級政府功能是未來政府改革的大方向。為進一步促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，建議省級政府可以選擇經(jīng)濟較發(fā)達的縣市，實行“省直管縣”體制試點，給縣級政府充分的經(jīng)濟社會事務(wù)管理權(quán)限，使縣級政府享受與現(xiàn)行市相同的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，為改革的深入進行探路。

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