建國以來三次發(fā)行地方債券的歷史考察——以財政體制變遷為視角

姜長青

（中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

地方公債是一個與國債相對應(yīng)的概念，是政府公債體系的重要組成部分。它是地方政府舉借的各項債務(wù)的統(tǒng)稱，是地方政府根據(jù)信用原則、以按期還本付息為條件籌集財政資金的形式。中國是一個發(fā)展大國，建設(shè)任務(wù)繁重，資金不足成為一個長期存在的問題。而發(fā)行公債是解決財政困難的一個有效措施。在新中國的歷史上，多次發(fā)行國家債券，但發(fā)行地方債券主要有三次，這其中既有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。對這三次發(fā)行地方公債進(jìn)行歷史的考察，可以為以后更好地進(jìn)行地方債券的發(fā)行提供歷史的借鑒。

一、1950年東北人民政府發(fā)行東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債

1950年，國家實(shí)行了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即地方收入集中于中央，地方支出由中央統(tǒng)一審核、逐級撥付，地方財政收入與支出之間基本不發(fā)生關(guān)系。這一時期財政體制的主要特征：一是收入高度集中，全國各地的主要收入，統(tǒng)一上繳中央金庫，沒有中央支付命令不得動用。二是支出由中央集中統(tǒng)一治理，地方一切開支均需經(jīng)中央批準(zhǔn)，統(tǒng)一按月?lián)芨丁Ｈ秦斦卫頇?quán)限集中于中央，包括稅收制度、人員編制、工資和供給標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)決算和審計、會計制度統(tǒng)一由中央制定、編制和執(zhí)行。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制之下，實(shí)際上只有中央一級財政。在解放戰(zhàn)爭還在局部地區(qū)繼續(xù)進(jìn)行的背景下，1950年國家財政支出中國防費(fèi)支出就占財政支出的41%強(qiáng)，這使得國家財政無法照顧各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊需要，也不利于充分調(diào)動地方理財、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

建國后第一次發(fā)行地方公債是從東北開始的。1948年底，東北全境獲得解放，為大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)建設(shè)提供了必要條件，但經(jīng)過長期戰(zhàn)亂的東北，建設(shè)資金極為缺乏。當(dāng)時東北本地區(qū)的財政收入不足以提供大規(guī)模建設(shè)所需要的財力。東北人民政府為籌措建設(shè)資金，加速東北經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，發(fā)行了1950年東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債籌措經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金。1950年2月15日，東北人民政府發(fā)布《一九五零年東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債條例》?！稐l例》規(guī)定公債募集及還本付息均以實(shí)物為計算標(biāo)準(zhǔn)，其單位定名為“分”，總額為3千萬分。公債面值有一分、五分、十分、五十分、一百分五種，以實(shí)物為計算標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)行時每分之值以沈陽市高粱米五市斤、五福布一市尺、粒鹽五市斤、原煤三十四市斤之市價綜合折算。本期公債分五年作五次償還，自一九五一年起每年抽簽還本一次。第一次抽還總額百分之十，第二次抽還總額百分之十五，第三次抽還總額百分之二十，第四次抽還總額百分之二十五，其余百分之三十于第五次還清。公債為年息五厘，利息每年還一次，分5年還清。還本付息均以東北銀行總行公布的實(shí)物市價為計算標(biāo)準(zhǔn)。

東北人民積極認(rèn)購建設(shè)公債，據(jù)報道，“東北各地已普遍展開認(rèn)購建設(shè)公債的熱潮，旅大區(qū)且于公債發(fā)行第一日即認(rèn)購足額并超過任務(wù)百分之二十。東北銀行沈陽分行自公債開始推銷之日起五天內(nèi)已售出二萬八千五百七十五分，其中職工及公教人員購買者占百分之七十?！鄙掀谝磺甙偃f分的發(fā)行工作已于三月間勝利結(jié)束。“公債實(shí)銷額為二千一百廿一萬三千分，連同農(nóng)民以糧谷實(shí)繳的八十萬分，總計超過原計劃一千七百萬分的百分之三十弱。這一巨大成績對于平衡今年首季東北財政的收支和保證工業(yè)建設(shè)所需資金的支付起了相當(dāng)大的作用?！?/p>

1950年度下期生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債一千三百萬分于11月3日起在東北區(qū)內(nèi)發(fā)行，這期公債的發(fā)行范圍主要為各大、中、小城市，其中又以大、中城市為重點(diǎn)。因為此時農(nóng)村新糧尚有大量上市，故暫不在農(nóng)村推銷。這次發(fā)行用時不到一個月，截至11月23日，各地的認(rèn)購計劃都已基本完成?！皷|北各地人民為了加強(qiáng)東北經(jīng)濟(jì)建設(shè)，此次購買公債比上期更為踴躍。鞍山市在八日到十八日的十天中，就把所認(rèn)購的二十八萬分債款全部繳送國庫，并且超過認(rèn)購計劃五千六百多分，公債推銷時間較預(yù)定計劃縮短了二分之一。沈陽市公債交款額到二十三日止已達(dá)認(rèn)購額的百分之四十七以上。”

東北地方公債的順利發(fā)行，短期內(nèi)為東北經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集了大量資金。由于建設(shè)資金比較充分和全國人民的大力支持等因素，東北的財經(jīng)情況短期內(nèi)發(fā)生了顯著的變化，“隨著戰(zhàn)爭的勝利結(jié)束，東北人民政府在毛主席的指示下，及時的將戰(zhàn)爭供給性的財政轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)建設(shè)性的財政，這一正確方針的執(zhí)行和貫徹，使東北區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與重建獲得了堅固的財力物力保證?！?950年東北的財政預(yù)算，連解交中央的任務(wù)在內(nèi)，已達(dá)到收支平衡。東北的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，有力地支持了全國的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，并在隨后到來的抗美援朝戰(zhàn)爭中發(fā)揮了重要的后方基地作用。

東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債的發(fā)行，在一定程度上彌補(bǔ)了由于實(shí)行中央“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”所造成的地方財力匱乏的局限，在短期內(nèi)積累了大量的財力，克服了建設(shè)資金不足的困難，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和振興贏得了時間和民心。

二、大躍進(jìn)期間地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券的發(fā)行

1953年我國開始第一個五年計劃，進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)時期，為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的不足，國家發(fā)行了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，連續(xù)五年發(fā)行了35.45億元的國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，年息4%。這些公債的發(fā)行為國家提供了急需的建設(shè)資金，相當(dāng)于同期國家預(yù)算經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出總數(shù)862.24億元的4.11%。1957年10月18日，周恩來主持國務(wù)院第五十八次全體會議，他在會上發(fā)言時指出：關(guān)于公債問題，“二五”期間仍要發(fā)行，目的是為國家建設(shè)積累部分資金，“二五”計劃總額要增加二點(diǎn)五億元，分配要合理。①中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來年譜》中卷，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第87頁。事實(shí)上，“二五”計劃期間并沒有發(fā)行國債，而一些省份發(fā)行了地方建設(shè)公債。這和這一時期國家財政體制的變化密切相關(guān)。

1957年11月全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)國務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)財政管理體制的規(guī)定》，劃定了地方財政的收支范圍，擴(kuò)大了地方管理財政的權(quán)限，在保證國家重點(diǎn)建設(shè)的前提下增加了地方的機(jī)動財力，從而進(jìn)一步發(fā)揮了地方積累資金、增加收入、節(jié)約支出的積極性。將地方財政收入劃分為3種：一是地方固定收入，包括地方國營和公私合營企業(yè)事業(yè)收入、印花稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產(chǎn)稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅及地方其它收入；二是企業(yè)分成收入，包括中央劃歸地方管理的企業(yè)和雖屬中央管理但地方參與分成的企業(yè)，20%作為地方收入；三是調(diào)劑分成收入，包括商品流通稅、貨物稅、工商業(yè)稅、工商所得稅、農(nóng)業(yè)稅5項。地方財政支出分為正常支出和中央專案撥款兩種。地方正常支出由固定收入、企業(yè)分成收入和調(diào)劑分成收入抵補(bǔ)。從1958年起實(shí)行“以收定支，三年不變”后改為五年不變的財政管理體制。由于“大躍進(jìn)”影響，從中央到地方層層下放財權(quán)，財政收入受瞎指揮和浮夸風(fēng)的影響，出現(xiàn)了虛假現(xiàn)象，這種辦法只實(shí)行了一年。

“大躍進(jìn)”運(yùn)動擾亂了原有的經(jīng)濟(jì)秩序，也影響了財政體制的正常運(yùn)行。1958年地方分得的財力大大超過了原來的設(shè)想，而且各個地區(qū)之間的財力很不均衡。這一方面縮小了中央財政的財力①與前一年相比較，中央財政收入比重由70%驟然下降到32%，中央政府支出由74%跌至48.2%。見鄧子基等編著《社會主義財政學(xué)》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第233-234頁。，另一方面，也影響了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與整個國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)性。出于解決財政體制中的矛盾和問題的動機(jī)，國家對財政體制進(jìn)行了改進(jìn)。1958年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項規(guī)定》，并自1959年開始實(shí)施。其基本內(nèi)容是：收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變。財政收入中除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿(mào)、海關(guān)等收入以外，凡在各省市實(shí)現(xiàn)的財政收入，包括除關(guān)稅以外的各項稅收（工商統(tǒng)一稅、工商業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)稅、鹽稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產(chǎn)稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅）和企業(yè)收入（含中央下放企業(yè)收入）全部劃作地方財政收入；財政支出除中央各部門直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、中央級行政和文教支出、國防支出、援外和債務(wù)支出以外，其余的包括基本建設(shè)投資和增撥企業(yè)流動資金在內(nèi)，全部劃作地方財政支出，不再區(qū)分正常支出和中央專案撥款。這種體制雖規(guī)定了對地方財政收入少而支出多的地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑的方針，但在財權(quán)下放的情況下，中央用以調(diào)劑的財力有限，難以滿足大躍進(jìn)背景下地方對建設(shè)資金的需求，這就留下了一個建設(shè)資金的缺口，發(fā)行地方債券就成為了一個現(xiàn)實(shí)要求。1958年6月通過《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》就恰好適應(yīng)了這一要求。《條例》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市認(rèn)為確有必要的時候，可以發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，由該省、自治區(qū)、直轄市人民委員會統(tǒng)一辦理。同時還明確規(guī)定從1959年起，中央不再發(fā)行國債。

當(dāng)時有的省份如黑龍江、福建、江西、安徽等省發(fā)行了地方公債，但處于“大躍進(jìn)”的環(huán)境下，地方公債發(fā)行出現(xiàn)了一些弊端，如發(fā)行規(guī)模過大、期限過長、強(qiáng)行攤派和利用效率低等。有的地區(qū)和縣為了籌集資金進(jìn)行建設(shè)，也發(fā)行了類似地方公債的債券，造成了混亂。

本文以安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行為例說明省一級地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行情況。安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券的發(fā)行對象：1959年為國家機(jī)關(guān)、學(xué)校、工礦企業(yè)、社會團(tuán)體的職工，人民解放軍官兵，人民公社農(nóng)、林、漁業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)合作社社員、合作商店從業(yè)人員、工商業(yè)者、個體手工業(yè)者、個體農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民；1959年后期，農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了困難的形勢，決定1960年起，對農(nóng)民停止發(fā)行。

1959年-1961年，安徽總共計劃發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債12030萬元，實(shí)際完成7660萬元，占計劃的63.67%。3年的公債面值都是壹圓、貳圓、伍圓、拾圓、伍拾圓5種。公債本金均分5年作5次還清。自發(fā)行年度第二年起，每年10月21日抽簽還本一次。第一次還總額的10%，第二次15%，第三次20%，第四次25%，第五次30%。年息都是一厘，自發(fā)行年度11月1日起計息，在償還本金時一次付給，不計復(fù)息。對提前交款的付給貼息。地方公債的發(fā)行和還本事宜指定中國人民銀行安徽省分行及其所屬機(jī)構(gòu)辦理。宣傳動員和組織認(rèn)購由各級人民委員會負(fù)責(zé)。同時以財政部門和人民銀行為主，建立推銷辦公室，辦理具體業(yè)務(wù)。不過，有的省份公債利率突破了《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》規(guī)定的上限?！稐l例》規(guī)定：年利率一般不宜超過2%，在必要的時候，也可發(fā)行無息公債。但各地為保證公債順利推銷，實(shí)際利率大多高于2%，如江西省1960年發(fā)行的公債利率就為年利率4%。

按照安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法計算，共計應(yīng)該還本付息7990萬元。在1959年計劃發(fā)行的6700萬元中，原計劃向農(nóng)民發(fā)行4600萬元，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)時遭受嚴(yán)重破壞停止發(fā)行；對城鎮(zhèn)職工居民計劃發(fā)行2100萬元，實(shí)際完成2528萬元（超額）。1960年計劃發(fā)行2330萬元，實(shí)際完成3251萬元，超額完成39.52%。1961年計劃發(fā)行3000萬元，實(shí)際只完成1881萬元，僅達(dá)年計劃的62.7%。

“大躍進(jìn)”、“浮夸風(fēng)”使安徽財政工作受到嚴(yán)重挫折。1958年-1960年“大躍進(jìn)”期間，在“高收入、多支出、多建設(shè)”的不切實(shí)際的思想指導(dǎo)下，財政收入和財政支出都大幅度猛增。在“以鋼為綱”、“大辦鋼鐵”運(yùn)動中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用增長9.1倍。3年工業(yè)貸款達(dá)8.3億元，比1957年增長13.4倍；基本建設(shè)投資不斷增加，3年投資28.9億元，平均每年投資9.63億元，比1957年增長1.93倍。投資的大量增加導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)比例失調(diào)。三年自然災(zāi)害，安徽是重災(zāi)區(qū)。全省經(jīng)濟(jì)困難，財政收入急劇下降。1960年財政收入11.59億元，支出17.42億元；1961年財政收入降至6.66億元，支出降到8.42億元；1962年全省農(nóng)業(yè)大面積減產(chǎn)，地方財政收支情況更加惡化，地方財政收入只有4.74億元，而支出則降到了3.86億元。

為了應(yīng)對嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，國家對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的一項重要措施，就是上收經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。1960年底財政部黨組《關(guān)于改進(jìn)財政體制，加強(qiáng)財政管理的報告》指出，“國家財政預(yù)算，從中央到地方實(shí)行上下一本賬，堅持‘全國一盤棋’。各級財政預(yù)算的安排，必須根據(jù)既積極又落實(shí)的收入，合理安排支出，堅持收支平衡，略有結(jié)余，一律不準(zhǔn)打赤字預(yù)算。基本建設(shè)投資和各項事業(yè)費(fèi)用，必須按照國家規(guī)定的計劃和核定的預(yù)算進(jìn)行撥款。凡是未經(jīng)國家計劃部門批準(zhǔn)、未納入國家計劃的，不得增加基本建設(shè)投資。”此件1961年初經(jīng)中共中央批轉(zhuǎn)。1961年1月20日《中共中央關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》要求：“經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)應(yīng)該集中到中央、中央局和省（市、自治區(qū)）委三級。最近兩三年內(nèi)，應(yīng)該更多的集中到中央和中央局。地區(qū)計劃應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以大區(qū)為單位，由中央局進(jìn)行統(tǒng)一安排?！薄锻ㄖ泛汀兑?guī)定》下發(fā)后，各地的地方債券發(fā)行基本停止。

自此相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，國家停止了各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券的發(fā)行工作?？陀^上，這一時期國家通過財政和信貸控制了社會的絕大部分財力；同時又實(shí)行低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資制的政策，農(nóng)民和城市工人的收入都非常低。這使得通過發(fā)行國債籌集建設(shè)資金的做法既無必要也無可能。毛澤東在1964年的一次談話時也指出：“以后內(nèi)債、外債都不借，完全靠自力更生。資金從農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)方面來，從重工業(yè)方面也來一些?！?/p>

三、2009年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行

改革開放后，中央財政對地方和企業(yè)實(shí)行了放權(quán)讓利的改革，這使得中央財政壓力加大，中央財政出現(xiàn)較大的赤字。為了彌補(bǔ)赤字，籌集一定數(shù)量的資金充實(shí)財政，我國政府從1981年開始恢復(fù)發(fā)行公債。從1981年舉借121.74億元公債開始，我國的公債發(fā)行量基本上保持了一個上升的態(tài)勢。改革開放后，由于中央對地方放權(quán)讓利，在財政體制方面對地方實(shí)行各種類型的包干制，這使得中央財政較為緊張，而地方財力相對寬裕，所以這一時期的債券基本上是國債，發(fā)行地方債券沒有成為一個突出的問題。

1994年的分稅制財政體制改革是我國由傳統(tǒng)的集中型財政體制向規(guī)范化的分級財政體制轉(zhuǎn)變的重要一步。分稅制改革規(guī)定：根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。實(shí)行分稅制后，所有稅收政策的制定權(quán)和舉債權(quán)都集中在中央，地方無權(quán)開設(shè)新的稅種，更無權(quán)舉債。分稅制改革的指導(dǎo)思想是提高“兩個比重”，增強(qiáng)中央財政的調(diào)控能力。從總體上看，目前省以下各級財政所掌握的地方稅大多數(shù)是比較零星、穩(wěn)定性較差的小稅種，這類稅收同經(jīng)濟(jì)增長之間的相關(guān)性較弱，收入彈性較低，增收的潛力小，導(dǎo)致地方財政收入缺乏主要穩(wěn)定的來源。

實(shí)行分稅制財政體制改革以后，地方政府的財力主要受制于以下三個因素：一是與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財政收入規(guī)模；二是中央和地方分享財政收入的比例，由于分享比例經(jīng)過一對一談判已預(yù)先確定，且一定五年不變，所以地方政府可支配財政預(yù)算規(guī)模比較穩(wěn)定；三是中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度。分稅制條件下，在某個特定的財政年度內(nèi)，經(jīng)常會出現(xiàn)一個地區(qū)的財權(quán)同當(dāng)年的事權(quán)不匹配的情況。在分級預(yù)算體制下，既然地方政府不能依靠中央政府來解決資金短缺問題，又不可能通過任意開征地方稅種的方式來解決資金不足問題。同時，我國在諸如《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強(qiáng)債務(wù)發(fā)行管理的通知》以及《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》等若干法律和法規(guī)中都明確規(guī)定，地方政府不得舉借債務(wù)。如《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定：地方各級預(yù)算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這使得許多地方財力匱乏，面對日益增多的事權(quán)無能為力。

1998年以來，為了應(yīng)對通貨緊縮，我國政府開始采取積極的財政政策，通過發(fā)行國債籌集財政資金，增加政府公共開支，以刺激經(jīng)濟(jì)增長，從1998年-2001年的4年時間里，共發(fā)行5100億元用于基本建設(shè)的國債。由于不允許地方政府發(fā)行公債，地方政府就采取各種變通的辦法籌集資金。準(zhǔn)地方公債就是其中之一。準(zhǔn)地方公債是指由那些和本地政府有密切關(guān)系的企業(yè)發(fā)行，所募資金用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途的債券。它是在我國禁止發(fā)行地方公債制度框架下的一種過渡性金融產(chǎn)品，是中國特有的債券融資方式。這種融資方式在一些省市已經(jīng)得到了運(yùn)用。例如，1999年2月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，籌集資金用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4月，濟(jì)南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，為城市供水調(diào)蓄水庫工程投資；1999年7月，長沙市環(huán)線建設(shè)開發(fā)有限公司發(fā)行1.8億元債券，籌資目的是長沙市二環(huán)線工程建設(shè)；1999年11月上海久事公司和上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司分別發(fā)行了6億元和8億元企業(yè)債券，籌集資金全都用于上海市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從資金用途上看，這些債券與一般的企業(yè)債券有明顯的不同，實(shí)質(zhì)上是地方公債。不過，這類債券的發(fā)行方是同地方政府有緊密聯(lián)系的企業(yè)，背后有地方政府的隱形擔(dān)保，另外它是以企業(yè)債券的形式審批并發(fā)行的，所以在形式上是合法的，從而規(guī)避了《預(yù)算法》的制約。

1998年-2004年實(shí)施積極財政政策時，中央政府還通過代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方用于國家確定項目的建設(shè)。由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，只在往來科目列示，不利于監(jiān)督。同時，由于舉借債務(wù)與資金使用主體脫節(jié)，責(zé)權(quán)不清，增加了中央財政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。

但是，分稅制下地方財力不足卻是一個不爭的事實(shí)。據(jù)計算，1979年-1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數(shù)比是0.77∶1.06，1994年-2002年這一比例就變成了1.51∶0.61。2005年-2007年，中央財政收入與支出的比重都在2以上，而地方財政收入與支出的比重則在65%以下，缺口達(dá)35%以上。地方財政支出的缺口一部分靠地方政府自行解決，一部分靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來解決。但這兩方面都面臨著很大的困難，地方政府自行解決勢必要加大地方企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，在一定條件下可能導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定；中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不可能很大，且又有很大的不確定性。所以在特殊情況下，允許地方發(fā)行債券以籌集資金已經(jīng)成為一個趨勢。

2009年，面對著嚴(yán)重的國際金融危機(jī)，中國政府實(shí)行了積極的財政政策，其中一個重要的方面就是加大政府投資，政府制定了投資4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃。在4萬億元的投資計劃中，兩年內(nèi)列入中央財政預(yù)算的只有1.18萬億元，其余則為地方財政和社會資本配套。根據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)部門測算，2009年地方政府需為中央投資項目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。由于預(yù)算法不允許地方財政出現(xiàn)赤字，地方政府發(fā)債被提了出來。

2009年春節(jié)前《國務(wù)院關(guān)于發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知》就已下發(fā)地方財政廳和發(fā)改委。按《通知》相關(guān)規(guī)定，地方債不僅要由財政部代發(fā)，也要由財政部代為辦理償還手續(xù)。地方發(fā)債后募集的資金“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經(jīng)常性支出”。保障性住房建設(shè)，農(nóng)村“水電路氣房”建設(shè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，衛(wèi)生、教育重點(diǎn)項目，環(huán)境保護(hù)工程，結(jié)構(gòu)調(diào)整等六大方面，構(gòu)成了地方債券配套項目的主體，此外還有少部分地方項目。這次地方政府債券統(tǒng)一由財政部代理，按照記賬式國債發(fā)行方式，面向記賬式國債承銷團(tuán)甲類成員招標(biāo)發(fā)行。地方政府債券發(fā)行后可按規(guī)定在全國銀行間債券市場和證券交易所市場上市流通。地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，及時向財政部上交本息、發(fā)行費(fèi)等資金。未按時上交的，財政部與地方財政年度結(jié)算時如數(shù)扣繳。

此次地方債的分配主要向中西部地區(qū)傾斜，這是因為目前政府推出的4萬億元投資中，需要地方政府拿出一定的配套資金，比例約在1∶2左右，這就對地方政府的財力提出了要求。相對來講，中西部省份面臨較大的資金缺口。在2000億元的地方政府債券發(fā)行額度中，中西部地區(qū)占了很大比重。如四川獲得180億元的最高份額，而中部地區(qū)共計分得443億元，包括河南88億、山西53億、湖北81億、湖南82億、安徽77億、江西62億，占比達(dá)22.15%。至2009年9月4日財政部代理招標(biāo)發(fā)行了河北、上海、浙江、陜西等四個省份的第二期債券110億元，發(fā)行利率為2.24%。至此，財政部代理30個省份（不含西藏）和5個計劃單列市發(fā)行2000億元地方政府債券的任務(wù)全部順利完成。

國務(wù)院總理溫家寶稱，2009年擬安排中央財政赤字7500億元，比上年增加5700億元，同時國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。全國財政赤字合計9500億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重在3%以下，處于財政風(fēng)險可控之內(nèi)。

三次地方債券的發(fā)行，都是特定歷史時期地方政府為彌補(bǔ)資金短缺而進(jìn)行的融資行為，發(fā)行工作都得到了來自中央政府的支持。它和國家當(dāng)時實(shí)行的財政體制緊密相連，在一定程度上也可以看做是對當(dāng)時財政體制缺陷的一種補(bǔ)充和修正。中國是一個區(qū)域發(fā)展不平衡的多民族大國，又面臨在復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的繁重任務(wù)，資金短缺將是中國發(fā)展的一個長期瓶頸。通過發(fā)行地方公債籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金是非常必要的。問題是如何準(zhǔn)確界定中央和地方的事權(quán)和財權(quán)范圍，建立有效運(yùn)行的財政體制。通過修改現(xiàn)行法律和立法，使地方獲得獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，同時，又能建立起一套制約地方財政風(fēng)險發(fā)生的機(jī)制，仍然是一個長時期的任務(wù)。