地方政府融資平臺研究綜述

秦德安 田靖宇

（中南財經(jīng)政法大學，武漢 430073）

一、地方政府通過融資平臺舉債的理論基礎及現(xiàn)實動因

通過分析地方融資平臺的參與主體及其體現(xiàn)的經(jīng)濟關系，郭勵弘（2009）認為，地方融資平臺是指地方政府把基礎設施領域中政府投資的項目、企業(yè)、行業(yè)整合，成立一家規(guī)模較大、涉及企業(yè)及行業(yè)較多的政府公司，負責基礎設施建設的資本運作。賈銀萍（2009）指出，地方政府融資平臺通常是指地方政府或國有資產(chǎn)經(jīng)營管理部門發(fā)起設立并授權進行城市基礎設施建設或土地開發(fā)的市政實體公司。還有部分學者從制度經(jīng)濟學的視角論述了地方融資平臺的演進，姜彬（2008）認為，地方融資平臺是指地方政府指定或建立融資平臺公司（主要是城市基礎設施投資建設管理公司或國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司）作為借款人，對城市基礎設施建設項目進行打包后統(tǒng)一從銀行貸款，地方政府以未來的經(jīng)常性財政收入和土地轉(zhuǎn)讓收益作為貸款清償保障。

（一）政府舉債融資的理論基礎

1.提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能。理想的市場經(jīng)濟應該是充分發(fā)揮市場機制“看不見的手”的作用來引導社會資源有效配置，所有商品和勞務都完全按照市場價格自愿交換。然而，由于不完全競爭、信息不充分、外部性和收入分配不公平等現(xiàn)象的存在，政府必須運用合理手段彌補市場失靈的不足。通過采用征稅方式籌集收入來向公民提供市場自身無法提供的公共產(chǎn)品和服務無疑是政府的基本職能之一。Paul A.Samuelson（1954）認為，公共產(chǎn)品是具有消費的非競爭性和非排他性特征的商品。公共產(chǎn)品進一步可分為純公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品具有完全非競爭性和非排他性，非純公共產(chǎn)品具有一定程度的非排他性和非競爭性（JosephE.Stiglitz，HarveyS.Roson）。對于公共產(chǎn)品，免費搭車者的存在使得市場很難或者不可能有效地提供商品（Robert S.Pindyck and Daniel L.Rubinfeld，1995）。因此，為了解決搭便車問題，有效彌補私人市場供給公共產(chǎn)品的不足，必須由政府介入以擴大公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。

2.由地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品最有效率。按照受益范圍，公共產(chǎn)品可以分為全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。一般而言，全國性公共產(chǎn)品應該由中央政府提供，區(qū)域性公共產(chǎn)品則由地方政府提供更有效率。George Stigler（1957）指出，相對中央政府而言，地方政府更接近所管轄區(qū)域的居民，比中央政府更了解管轄區(qū)內(nèi)居民的偏好，為了實現(xiàn)資源配置的有效性和財富分配的公平性，決策應該在最低的行政層次的政府部門進行。Oates（1972）認為，如果某種區(qū)域性公共產(chǎn)品任一產(chǎn)量下的成本，對于中央政府和地方政府來說是相同的，那么，由地方政府將一個具有帕累托效率的產(chǎn)出量提供給本區(qū)域內(nèi)的居民會比中央政府更有效率。Sharp（1997）強調(diào)，就公共產(chǎn)品而言，消費者的意愿一般具有明顯的地域性，而地方政府由于信息優(yōu)勢能夠很好地滿足管轄區(qū)域公民的要求，取得資源配置的最好效果。

3.地方政府通過負債融資提供資本性公共產(chǎn)品有其經(jīng)濟合理性。為有效配置資源，基礎設施建設類的區(qū)域性公共產(chǎn)品一般應該由地方政府提供。按照“誰受益，誰負擔”原則，因享受公共產(chǎn)品而受益的居民應當承擔提供該公共產(chǎn)品的成本。然而，一方面，由于基礎設施建設等資本性公共產(chǎn)品的耐用性，居民從中受益的期限較長，甚至出現(xiàn)受益的代際轉(zhuǎn)移，即可能出現(xiàn)后代人享受前代人提供的公共產(chǎn)品的情況，這在客觀上要求有一種能夠?qū)⒊杀鞠蚝筮f延的分擔方式。另一方面，由于提供該類公共產(chǎn)品的前期投資規(guī)模巨大，并且基本沒有直接收益，僅僅依靠地方政府的自有財政資金是難以完成的，因此，地方政府通過舉借中長期貸款等負債融資的方式便成為一個不錯的選擇（袁靜，2001；范從來，2002；李俊文，2008）。

（二）地方政府構(gòu)建地方融資平臺的現(xiàn)實動因

通過對國內(nèi)相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，地方政府構(gòu)建地方融資平臺的主要原因有兩個。

1.地方政府財權與事權不對稱。地方政府積極構(gòu)建融資平臺的主要原因在于分稅制改革后地方政府財權與事權不對稱。錢穎一和Weingast（1996，1997）認為，始于20世紀80年代早期并一直持續(xù)到1994年的中國財政體制改革為地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展提供了有效激勵，并為中國的經(jīng)濟奇跡奠定了基礎。然而，1994年的分稅制改革極大地改變了國家收入分配體系以及中央政府和地方政府財政收入能力之間的對比，而支出責任之間的劃分并未做出相應的調(diào)整（平新喬等，2006）。趙優(yōu)紅、張宇飛（2005）發(fā)現(xiàn)，1994年實行分稅制后，地方財政收入占比由1993年的78%急劇下降為44.3%，而地方政府財政支出比重卻僅下降了2%。蔡國華等（2007）指出，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，又要履行相當?shù)氖聶?，而這些事權大多剛性較強，所需支出基數(shù)大、增長也快，地方財政出現(xiàn)收支缺口。然而，由于我國《預算法》不允許地方政府舉債（即使中央政府代為發(fā)債，也不能從根本上彌補地方財政資金缺口），在巨大的融資需求下，為降低交易成本，提高交易效率，政府和銀行共同設計了由政府組建融資平臺公司打捆貸款，地方財政提供擔保這一模式（姜彬，2008）。

2.“淘汰式”的地方官員考核激勵機制。按照公共選擇理論，政府和政府官員在進行社會管理和市場交易過程中同樣扮演著“經(jīng)濟人”的角色，并追求政治集團和個人利益最大化。周雪光（2005）指出，地方政府官員關心的主要是他們在職業(yè)生涯中的晉升或避免被淘汰出局。因此，現(xiàn)行的干部考核激勵機制引致以下三個后果：一是晉升機制誘使地方政府官員關注任期內(nèi)的“政績工程”；二是上下級之間信息不對稱導致基層官員以“資源密集型”工程發(fā)出有關自己政績的信號；三是這些行為又由于同級政府官員之間的競爭而強化和延續(xù)。所有的地方官員都處于一場政治晉升的競爭平臺中，或者說處于“政治錦標賽”中（周黎安，2004），在這一典型的“淘汰式”政治晉升制度中，地方官員自下而上地逐級晉升，當在某一級別沒有得以提升就被淘汰出局，失去向更高級別晉升的機遇，這就意味著失去更高的工資、地位以及其他與政治職位相聯(lián)系的待遇（項繼權，2002；馮文榮等，2007）。而一個官員要在短期內(nèi)做出引人注目的政績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算（周雪光，2005）。要在短期內(nèi)做出資源密集型政績，攤派或加征各項稅費雖然不會導致政府債務，但是這種方法有損政府官員聲譽，因此，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略（馬駿等，2005）。而向上級政府借債容易讓上級覺得下級官員沒有辦事能力，不利于下級官員的晉升，并且違約成本太高，通過成立投融資平臺向下（商業(yè)銀行、企業(yè)）借債便成為地方官員的最佳策略。

二、地方融資平臺的特征及其功能

（一）地方融資平臺的特征

1.以政府主導、商業(yè)銀行市場化選擇為主要運行模式。地方融資平臺既體現(xiàn)了政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營，發(fā)揮了財政信用與商業(yè)信用相結(jié)合的優(yōu)勢（趙優(yōu)紅等，2005）。在融資平臺成立初期，地方政府會投入一定比例的財政資金作為融資平臺的自有資本金，并以此為基礎吸引其他主體投資。此外，地方政府對今后的財政投入有一個承諾。這樣就能獲得商業(yè)銀行，特別是開發(fā)銀行的認可和支持（郭勵弘，2009）。

2.以地方城市建設投資公司為主要表現(xiàn)形式。賈銀萍（2009）經(jīng)過考察發(fā)現(xiàn)，各級地方政府通過劃撥土地、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，成立一個資本金和資產(chǎn)等可達到融資標準的城市投資公司，代表政府進行城市建設的投融資，建設和管理城建相關項目和資產(chǎn)。近年來，地方城市建設投資公司已經(jīng)成為“最為活躍、也是最引人注目、同時也是最值得關注的融資主體”（巴曙松，2009）。周慧蘭、曹理達（2009）統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前已有3000多家地方投融資公司，其中70%以上是縣區(qū)級公司。

3.以商業(yè)銀行貸款作為主要的資金來源方式。20世紀80年代以前，我國地方政府主要通過財政投入來融通城市基礎設施建設所需資金。近年來，隨著公共投資規(guī)模日趨龐大，通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構(gòu)獲得用于城市基礎設施投資建設和改造的資金，是目前地方政府進行大規(guī)模融資的主要方式（王卉彤，2006）。周忠明（2007）分析認為，以政府信用為背景的銀行貸款是主要融資方式，它通過以企業(yè)形式出面的地方融資平臺向銀行申請貸款，由政府提供直接或間接擔保。

（二）地方融資平臺的功能

1.有效滿足地方政府的融資需求。通過構(gòu)建地方融資平臺，地方政府在一定程度上解決了轄區(qū)內(nèi)公共設施、公共事業(yè)建設的融資問題。馮靜（2009）指出，這些具有獨立法律地位、實則為地方政府控制的企業(yè)，以銀行借款甚至上市融資的方式大大擴展了地方政府的可控資金規(guī)模，同時有效規(guī)避了地方政府不可舉債的法律限制。而規(guī)范的地方融資平臺有利于促進國家投融資體系改革，滿足地方政府的融資需求和優(yōu)化相關機制（賈康，2009）。姜彬（2008）評價，該制度演進對促進國內(nèi)各城市基礎設施建設快速發(fā)展起到了至關重要作用，有效解決了地方政府城市基礎設施投資建設的資金缺口。

2.實現(xiàn)資金集成，增強抗風險能力。周慧蘭、曹理達（2009）認為，融資平臺和單個項目相比，抗風險能力大很多。一是單個項目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利補虧損；二是部分行業(yè)收益比較穩(wěn)定，但有些基礎設施行業(yè)具有公益性質(zhì)而沒有財務收益，融資平臺通過行業(yè)整合，能夠以豐補歉，使兩者都能順利融資；三是同一個行業(yè)的項目周期不同，有的項目已經(jīng)還完貸款，還在收費；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項，若放在同一個平臺上整合，融資就成為可能。

3.實現(xiàn)地方政府公共建設職能的市場化運作，有效拉動社會投資。左新文（2004）指出，政府獨立支撐社會公益性設施的投資和運作存在諸多弊端，強調(diào)“現(xiàn)代社會公益設施的投融資管理的核心在于引進民間資本，加強政府與企業(yè)的合作”。賈康（2009）認為，通過構(gòu)建出來的規(guī)范的地方融資平臺，能夠滿足市場經(jīng)濟條件下相關市場主體商業(yè)化運作的需要，可以有效地吸引銀行放貸和民間資本跟進，把短期政策調(diào)控與利用社會資金與民間資本的長期機制構(gòu)建兩方面的要求較好結(jié)合。此外，地方融資平臺通過對社會儲蓄資金的使用，有利于推進金融深化、活躍銀行信貸體系，提高儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的速度。

三、地方融資平臺運行風險研究

1.負債規(guī)模不斷擴大，加劇了地方財政風險。隨著地方融資平臺的負債規(guī)模不斷增加，各級地方政府的財政風險也不斷積累，并可能最終導致政府無力提供經(jīng)濟社會發(fā)展所需的最基本的公共產(chǎn)品以及對法律規(guī)定的政府責任的大規(guī)模違約。由于經(jīng)濟大幅下滑和大規(guī)模的減稅以及一系列的經(jīng)濟刺激計劃的推出，我國財政緊張問題凸顯。地方政府主動負債融資可能導致預期效果與實際效果的偏差甚至違背。實際上，由于對政府舉債行為缺乏規(guī)范的管理和控制，地方政府的債務規(guī)模居高不下，增加了財政運行的風險，成為影響宏觀經(jīng)濟健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大隱患（李俊文，2008）。

2.地方融資平臺的軟約束機制可能引發(fā)信貸風險。地方融資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資風險很容易轉(zhuǎn)移到財政或者商業(yè)銀行體系。目前，我國地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔保資格，但由于存在強烈的融資需求，地方政府轉(zhuǎn)而變通融資方式，即地方政府通過組建地方融資平臺融資。與此同時，地方政府投資成立了基礎設施投資公司，并以地方人大文件和地方政府文件為依據(jù)，明確將地方融資平臺用于基礎設施建設貸款的還本付息資金列入地方財政預算（李俊文，2008）。賈銀萍（2009）認為，城市投資公司作為獨立經(jīng)濟實體，為地方政府提供了向市場借貸并快速實施基礎設施項目的公司化政府機構(gòu)形式，然而，我國相關法律沒有明確規(guī)定地方政府對城市投資公司承擔債務責任的限制。而政府為保證貸款安全而出具的“還款承諾書”也不具備法律效力。此外，由于地方政府的負債規(guī)模不斷膨脹，嚴重依賴財政補貼的地方融資平臺能否真正還本付息，取決于地方財政收入和土地出讓收入。地方政府負債規(guī)模不斷擴大以及未來收入的不確定，可能導致地方性金融機構(gòu)的財務狀況惡化，從而放大金融風險。

3.缺乏有效的信用評級制度放大了地方融資平臺貸款的風險。對地方融資平臺構(gòu)建起信用評級制度，有利于完善針對地方基礎設施投資的激勵機制和約束機制。郭勵弘（2009）認為，完善的信用評級制度能為商業(yè)銀行推行利率市場化、實行差別利率和等級貸款提供充分的依據(jù)，有利于中央政府構(gòu)建獎優(yōu)罰劣、區(qū)別對待的宏觀間接調(diào)控體系，對地方政府的融資規(guī)模實行差別化管理，針對不同資信等級的地方政府給予不同的貸款規(guī)模和債券額度，促使地方政府的信用進入良性循環(huán)的軌道。當前，我國地方融資平臺資金納入預算外管理，地方融資平臺資金來源和使用方向游離于社會公眾的監(jiān)督之外，其財務信息越來越不透明。由于缺乏有效的信用評級制度和獨立的中介機構(gòu)，金融機構(gòu)就難以全面、系統(tǒng)、真實地評價地方融資平臺的資產(chǎn)負債狀況，這直接加大了地方融資平臺貸款的風險。

四、簡要評述

近年來，由于地方融資平臺在國民經(jīng)濟中的重要作用日益凸顯，國內(nèi)學者開始關注地方融資平臺的運行狀況，對地方融資平臺蘊含的債務風險進行了初步研究。通過對國內(nèi)外的相關研究文獻梳理后發(fā)現(xiàn)，已有的研究在以下方面取得了一定的成果：一是關于地方融資平臺的內(nèi)涵和特征的界定較為明確。盡管學術界對地方融資平臺的內(nèi)涵從不同的角度進行了不同的界定，但已有文獻對地方融資平臺的內(nèi)涵及特征基本形成一致表述，即地方融資平臺是在地方政府相關部門主導下成立的、以政府財政收入或相關資產(chǎn)提供保證的從事地方城市基礎設施建設資本運作的政府公司；地方融資平臺以政府主導、商業(yè)銀行的市場化選擇為主要運行模式，以地方城市建設投資公司為主要表現(xiàn)形式，以金融機構(gòu)的貸款為主要資金來源方式。二是已有的文獻資料普遍認為我國地方融資平臺的債務風險凸顯。已有的文獻關注的焦點是地方融資平臺的債務風險。部分學者通過分析地方融資平臺的資產(chǎn)負債狀況后發(fā)現(xiàn)，我國地方融資平臺大部分是運用財務杠桿負債經(jīng)營，蘊藏的償債風險巨大。而地方政府未來財政收入的不確定性和國際金融危機的沖擊，都加劇了地方融資平臺的償債風險，甚至可能演化為財政風險和社會風險。盡管國內(nèi)部分學者對地方融資平臺的基本概念和特征進行了準確界定，并對地方融資平臺蘊含的債務風險進行了初步探討，但仍有待進一步深入研究。

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