聘任制條件下高校教師權益保護探究

●張賽賽 李浩

聘任制條件下高校教師權益保護探究

●張賽賽 李浩

高校教師聘任制，是指學校與教師之間把崗位設置、任職資格、招聘過程、任用管理、爭議處理等問題及學校同教師雙方的責任、權利、義務等以合同的方式來明確，而形成的教師管理和任用制度系統(tǒng)。高校教師聘任制的實行，是我國人事制度改革的重大舉措，它使學校和教師之間的法律關系發(fā)生了很大的變化。高等院校推行教師聘任制始于1986年，經(jīng)過二十多年的實踐和探索，在某些方面已經(jīng)取得了很大成就,但還存在一些突出的問題。

一、聘任制條件下高校教師權益缺失的原因探究及法理分析

（一）保護教師權益的法律法規(guī)不健全

1.法律對高校教師的法律地位及其與學校的法律關系規(guī)定不明確

首先，關于高校教師的法律地位問題。長期以來，我國教師管理體制實行任命制。公立高校往往是政府部門的附屬機構，高校教師與政府公務人員一樣同屬“國家干部”。隨著社會主義市場經(jīng)濟的推行和國家公務員制度的確立，公立高校從政府部門分離出來成為獨立的法人，教師已不再是國家機關工作人員。根據(jù)《中華人民共和國教師法》第三條規(guī)定，教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員。把教師確定為專業(yè)人員，但從該法的另一些規(guī)定中(例如教師待遇和申訴的規(guī)定)我們?nèi)阅芸闯雠c《公務員法》相似的條例，教師的身份仍然帶有濃厚的行政色彩?？梢?，在聘用制下，公立高校教師的法律地位仍不明確。其次，關于教師與公立高校之間的法律關系問題。由于相關法律的不完備，不同的解釋及不同的法律條文對教師身份的認定不同，導致高校教師與高校之間的法律關系也處于一種模糊的狀態(tài)。

2.公立高校教師聘任制缺乏可操作性的法律規(guī)范

《教師法》第十七條第二款規(guī)定：“實施聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門制定?！痹诖朔芍灰允跈嗟男问阶龀龌\統(tǒng)的規(guī)定，時至今日，教育行政部門未曾出臺有關教師聘任制的具體實施細則和辦法，我國尚無法源性的教師聘任制的程序規(guī)定，這就不可避免地導致聘任制實施過程中出現(xiàn)“一校一規(guī)”現(xiàn)象。而這些“相關規(guī)定”，往往具有較大的隨意性。

3.法律救濟途徑不暢

首先就申訴而言，它只在《教師法》第三十九條中十分簡略地進行了規(guī)定，法律化程度較低，缺乏操作性；其次就人事仲裁，對于教師而言，尤其是具有事業(yè)單位編制身份的教師，是沒有勞動爭議仲裁這一途徑的，只有人事爭議仲裁的途徑，而人事爭議仲裁沒有自身法源性操作程序，只能借鑒勞動爭議和民事案件的操作程序；再次就行政復議和行政訴訟途徑來看，《教師法》只規(guī)定了“申訴”，卻沒規(guī)定教師可以提起行政復議和行政訴訟?？梢?，教師權益的保護在司法最后一道防線面前亦顯得不是十分有力。

(二)教師自身維權意識淡薄

由于高校教師承受繁重的教學科研任務，客觀上沒有更多的時間和精力去為了一些權益而爭執(zhí)到底；同時教師為了自身職務晉升、職稱評定和其他福利獲得，又由于教師的特殊職業(yè)身份和無形的面子心理，遇事不愿伸張，更不愿訴諸于法律途徑，從而也就影響了教師權益的正常維護。

(三)學校教代會、工會作用未能得到充分發(fā)揮

根據(jù)《工會法》、《教育法》及相關法律的規(guī)定，工會及教職工代表大會是教師利益的維護者，是教師集體力量的代表者。但現(xiàn)實中由于多種復雜的原因，學校工會及教職工代表大會在代表廣大教職工權益、參與民主管理方面的作用，未能得到充分發(fā)揮，很多教師認為自身在涉及高校重大事項時話語權有限。聘任合同往往由學校單方面制定，且多為格式合同，教師與校方很少能夠自由平等協(xié)商，這就很容易使這種聘任合同變成“責任狀”，將聘任合同作為一種間接強制管理手段。

(四)現(xiàn)行教師聘任合同存在諸多弊端

1.聘任合同不能完全體現(xiàn)教師與高等學校之間平等的法律關系

高校教師聘任制普遍實行的是教師職務崗位聘任協(xié)議，這種崗位聘任協(xié)議書每年簽訂一次，一般情況下，到期后都會自動續(xù)簽。由于我國養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等社會保障體系不太完備，教師在與學校簽訂合同的時候，存在后顧之憂，只能在聘任合同上面簽字。

2.高校教師的管理存在以權代合同的問題

聘任合同雖然規(guī)定了教師的職務、工作量、任教學科、工資報酬、聘任期限等，但真正處理高校與教師的關系時，沒有形成教師能進能出、能聘能辭的市場管理機制，無法產(chǎn)生強硬的法律效力，制約機制松散、軟弱。

3.解聘教師或教師辭聘渠道不暢

在我國解聘教師或教師辭聘的現(xiàn)象非常少見，只要是學校的正式在編教師，學校一般不敢也不會將不合格教師推向社會。即使辭聘教師，也沒有給即將辭退的教師提供任何必要的培訓機會，也沒有必須的聽證程序。

4.高校教師聘任合同文本不統(tǒng)一，存在按需索取的現(xiàn)象

在高校聘任制的實施過程中，各個高等學校均制定了相應教師聘任合同文本，但學校均是按照自己學校的狀況來制定，存在聘任合同文本不統(tǒng)一的問題，這樣合同就變的非常靈活，從而為高校侵犯教師權益留下了隱患。

二、對教師權益進行保護的可行性思路

(一)理順公立高校與教師之間的法律關系，明確公立高校教師的法律地位

根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，高校是獨立的法人，具有聘任教師的權利。高校實施聘任制后，從合同本身的法律性質(zhì)來看，雙方是在遵循地位平等原則的基礎上，經(jīng)過平等協(xié)商訂立的。無論從合同的主體、客體還是合同的內(nèi)容，從雙方約定的角度來看，都表現(xiàn)為一種平權性的民事法律關系。從聘任合同的主體性質(zhì)來看，合同的一方依然是國家機關授權的組織，代表教育行政機關行使聘任權、對教師及其他職工實施獎勵和處分權、頒發(fā)學歷證書等行政性的職權，故其權力性質(zhì)屬于公權力。由此，有學者認為，在實施教師聘任制的條件下，公立高校與教師既不是純粹的民事關系，也不是純粹的行政關系，而是二者兼而有之。國外相關的立法經(jīng)驗主要有兩種：大陸法系的國家把高校教師視為公務員，把教師的任用列入行政法律關系進行調(diào)整；英美法系國家則把高校教師視為具備一定資格的自由職業(yè)者，把教師的任用列入民事法律關系的調(diào)節(jié)之中。而在我國現(xiàn)行的法律之中，教師既不是國家公務員，也不是自由職業(yè)者。作為專業(yè)技術人員，教師既不受行政法律關系的調(diào)整，也不受民事法律關系的調(diào)整。這種狀況嚴重制約了聘任制的推行。因此，高校教師的法律地位急需通過立法加以確認。對教師法律地位的定位一方面要考慮可行性和中國的國情，另一方面，要充分利用現(xiàn)有的法律資源。因此，盡快明確公立高校和教師的法律地位是解決教師聘任制中各種矛盾的根本措施。只有二者的地位明確了，權利和義務也將隨之明確。

(二)在法律和法規(guī)的指導下，健全和完善教師聘任合同

在基本原則的指導下，高校和教師之間簽訂聘任合同應遵循合法原則、平等自愿原則、公開透明原則、誠信原則等基本原則，規(guī)范聘任合同的簽訂。

1.集體合同和個人合同并用

集體合同可解決一些普遍的基本問題，以教師集體的力量來與校方談判或交涉，能更有效的維護教師群體的合法權益。集體合同并不等同于教師個體合同，也不能代替教師個體合同，兩種不同的合同各自發(fā)揮著不同的作用和效力。對教師主要權益的保護依托于集體合同，可以用個體合同來填補細節(jié)。通過與學校董事會簽訂集體合同，工會與學校之間就形成合同法律關系，教師個體合同可以讓有特殊要求的教師得到滿足，體現(xiàn)出個性的特色和人文關懷。教師集體合同與教師個體合同相結合對教師權益的維護比單純的實行教師個體合同更有力、有利。

2.規(guī)范解聘程序

根據(jù)有關法律規(guī)定，學校有權對不合格的教師予以解聘。解聘的條件既有法律規(guī)定的情形，也有合同規(guī)定的情形。為避免惡意解聘或錯誤解聘，切實維護教師的合法權益，筆者認為在解聘的過程中應當建立如下制度：(1)預先告知制度。校方在監(jiān)督、考核教師的過程中，發(fā)現(xiàn)教師行為可能導致被解聘的情形時，應給予口頭或書面警告，責令其在合理的期限內(nèi)予以改進，使其有改過的機會。(2)聽證制度。校方在解聘教師的過程中，應當為教師提供有效表達意見和為自己利益辯護的機會，以公正的立場進行聽證。校方作出解聘的決定應當充分考慮聽證的意見。

3.安置落聘人員

真正意義上的聘任制度是不需要對落聘人員進行安置的。由于我國現(xiàn)階段社會保障制度尚未完善，對落聘人員的安置問題是現(xiàn)階段高校推行聘任制必須考慮的問題。具體安置工作有以下幾種途徑：(1)待崗。校方應留給落聘教師一段合理期限，鼓勵其外出學習和培訓，在此期限內(nèi)符合條件者可重新參加教師崗位的應聘；(2)轉崗?？梢詫⒙淦附處熮D換到教輔、后勤、產(chǎn)業(yè)崗位或其他校內(nèi)崗位；(3)建立與社會人才市場接軌的校內(nèi)人才交流中心。疏導落聘人員向社會流動，幫助落聘人員向社會尋求就業(yè)機會。對少數(shù)年齡偏高或因身體原因等不適合繼續(xù)工作的落聘人員，可按照國家有關規(guī)定辦理相關離崗手續(xù)。

(三)增強高校教師自身的維權意識

在利益關系日益多元化的現(xiàn)代社會，作為教育工作者，一方面要強化自身的法制意識和法制觀念，熟悉并領會《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《教師資格條例》等相關法律法規(guī)，做一名遵紀守法的人民教師；另一方面，當自己權益受到非法侵害時，要直面法律事實，敢于并善于運用法律武器維護自身的合法權益。

(四)充分發(fā)揮高校各級工會和教代會的作用

高校各級工會是黨領導下的高校各級機構教職工活動的基層組織，是維護教職工權利和利益的正規(guī)組織。高校工會能否代表廣大教職員工的心聲，維護他們的合法權益直接影響工會功能的正常發(fā)揮。這就要求高校首先要健全工會的各級組織，切實加強工會的制度建設，建立健全工會的各項規(guī)章制度，努力提高各級工會管理人員的素質(zhì)，最大限度地體現(xiàn)廣大教職工的權利和利益，發(fā)揮工會的橋梁和紐帶作用。

教代會是全校教職工民主選舉產(chǎn)生的代表組織，是全校重大活動、重大決策的議事機關，高校要繼續(xù)完善以教職工代表大會為基本形式的民主管理制度，切實發(fā)揮工會、教代會民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的作用，有效地維護教職工的合法權益；增強行政工作的規(guī)范性、公開性和透明度。

建立教代會聽證制度、咨詢制度等充分表達民意的渠道，營造公開透明的民主氛圍。一方面，讓教職工了解有關學校發(fā)展和教職工利益分配等情況；另一方面，在關系學校發(fā)展和教職工切身利益的方案上，認真聽取教職工的寶貴意見和建議，重視教代會的提案工作，使提案成為教職工民主參與學校管理的重要載體。發(fā)揮提案對民主治校、民主參與、民主決策等工作的促進作用，增強教職工的主人翁自豪感和責任感，激發(fā)他們參與學習建設的熱情。

(五)建立和完善與聘任制相適應的法律救濟渠道

1.完善教師申訴制度

首先，盡快出臺教師申訴條例或高校教師申訴實施細則，嚴格教育行政主管部門在高校教師申訴處理各環(huán)節(jié)的操作要求，明確高校校內(nèi)教師申訴的基本規(guī)范，使高校教師申訴制度在技術上建立起成熟的規(guī)范體系。同時，健全高校教師申訴評議機構，制定校內(nèi)教師申訴評議辦法并發(fā)揮其應有的作用；其次，規(guī)范校內(nèi)教師申訴機制，推進依法治校。制定教師申訴細則，設立告知制度、說明理由制度、案卷制度、調(diào)查制度、責任制度等一系列相關程序制度。

2.完善高校人事仲裁制度

關于高校的人事爭議仲裁，《教師法》等教育法規(guī)沒有相關規(guī)定，首先要有實體法依據(jù)，解決實體法和程序法對接的問題；其次，要有程序法依據(jù)，制定統(tǒng)一的人事爭議仲裁程序；另外，要解決人事爭議仲裁的機構性質(zhì)和法律地位問題盡可能降低政府的行政行為對仲裁的影響。

3.要擴大行政復議和行政訴訟的受理范圍，使教師申訴制度與行政復議、行政訴訟相銜接

盡快出臺《勞動人事仲裁法》，對人事爭議仲裁案件的管轄與受理進行規(guī)范，并明確規(guī)定人事爭議具有可訴性。

(六)完善社會保障制度

在市場經(jīng)濟條件下，社會保障制度對緩解社會矛盾，協(xié)調(diào)社會關系，維護社會穩(wěn)定，具有重要作用。解決落聘教師的再就業(yè)和基本的生活保障，是高校教師聘任制度順利進行的基本保證。唯有如此，才能夠使廣大高校教師在與高等學校簽訂合同的時候，真正作為合同的另一方出現(xiàn)在合同中，避免走過場、走形式。加強社會保障制度建設，建立多層次的，既體現(xiàn)事業(yè)單位特點，又與機關、企業(yè)的保險相協(xié)調(diào)和相配套的統(tǒng)一的社會保障制度，逐步實現(xiàn)高校教師失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的社會化，才能改變學校辦社會的狀況，消除人員流動的制度性障礙，改革的民主化和平等性才能得到支撐。只有建立有效的社會保障制度，才能為高校人事制度的改革掃清障礙。

面對高校教師聘任制工作中尚存的問題，探究高校教師權益缺失的原因并進行法理層面的分析，從而提出立足于中國國情的保護教師權益的對策，以期促進我國高校教師權益的維護，建立與市場經(jīng)濟相適應的激勵競爭機制，力求把高等教育改革推向新的發(fā)展階段。我們必須清醒的認識到，高校教師聘任制工作，需要一個長期的、不斷完善的過程，我們必須以科學發(fā)展觀為指導，持之以恒、堅持不懈，以改革的精神，把高等學校教師聘任制工作完善好、實施好。

（責任編輯：劉延梅）

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張賽賽李浩/山東交通學院