縣域義務(wù)教育管理體制的改革與創(chuàng)新*

●張茂聰

縣域義務(wù)教育管理體制的改革與創(chuàng)新*

●張茂聰

義務(wù)教育是國家發(fā)展的根本點(diǎn)和起點(diǎn)，是整個教育發(fā)展體系的基石。要推進(jìn)義務(wù)教育的健康發(fā)展，單有學(xué)校甚至教育系統(tǒng)的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要從中央到地方系統(tǒng)的政策支持，需要制度的創(chuàng)新。因?yàn)?，高質(zhì)量義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)，最終都要以政策和法律的形式來推動。在促進(jìn)義務(wù)教育順利發(fā)展的過程中，體制保障是生命線，國家關(guān)于“以縣為主”的教育公共財(cái)政管理政策，縣域義務(wù)教育發(fā)展與創(chuàng)新是關(guān)鍵。

義務(wù)教育；管理體制；創(chuàng)新

當(dāng)前，部分縣域在義務(wù)教育方面存在很多問題，諸如城鄉(xiāng)、區(qū)域、各類教育之間發(fā)展不平衡問題突出；現(xiàn)行學(xué)校評價(jià)制度，人才培養(yǎng)模式還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要；公辦中小學(xué)類的主體地位不明，在人、財(cái)、物、課程及其它教學(xué)業(yè)務(wù)方面政府對學(xué)校統(tǒng)得過死，依法自主管理難以實(shí)現(xiàn)，體制改革的任務(wù)十分艱巨；教育投入嚴(yán)重不足，用來規(guī)范政府應(yīng)承擔(dān)公共教育經(jīng)費(fèi)責(zé)任制度不能落實(shí)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障體系還沒有完全形成，在某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還表現(xiàn)得相當(dāng)嚴(yán)重。都與義務(wù)教育管理政策的相對落后、現(xiàn)代義務(wù)教育保障制度尚未系統(tǒng)建立有一定的關(guān)系。制度障礙已經(jīng)成為我國義務(wù)教育發(fā)展的較大的障礙之一。因此，就迫切需要建構(gòu)一套完善的、科學(xué)的、可操作的縣域義務(wù)教育管理體制。

一、現(xiàn)有條件下必須深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，才能構(gòu)建縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的新模式

縣域內(nèi)義務(wù)教育投入保障政策體系的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它一是取決于國家相關(guān)政策、大的社會環(huán)境，二是各級地方政府的重視程度和工作力度。依法建立義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的內(nèi)容主要有推動義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的機(jī)制和完善教育投入政策與相關(guān)法律機(jī)制。依法落實(shí)“三個增長”，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度；堅(jiān)持多渠道籌措教育資金，防止教育資源過度向少數(shù)學(xué)校集中，促進(jìn)教育公平；發(fā)行“教育債券”，彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足。面對農(nóng)村教育投入存在的困境，公平原則應(yīng)該成為我省分配公共教育資源的首要原則。廢除城鄉(xiāng)教育雙軌制，給予農(nóng)村教育真正的國民教育待遇，這是用公平原則具體指導(dǎo)我省公共教育制度建設(shè)和改革的時代性要求，也是考驗(yàn)我省公共教育體系是否正義的基本標(biāo)尺。為了真正廢除城鄉(xiāng)教育雙軌制，必須認(rèn)真反思我省教育制度的倫理基礎(chǔ)，摒棄等級觀念，讓平等正義思想深入人心；必須改革國民教育體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育平等，特殊優(yōu)待農(nóng)村教育。完善教育投入政策與相關(guān)法律機(jī)制主要是借助于政策和法律來規(guī)范和保證教育投入——落實(shí)“以縣為主”的管理體制、建立政府基金和非稅收入等財(cái)政性資金對義務(wù)教育投入保障機(jī)制、建立完備的教育投資法律規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)個人教育投資以及民間資本進(jìn)入教育市場。

教育均衡發(fā)展是世界教育發(fā)展的潮流，是教育現(xiàn)代化的核心理念。以教育公平為核心的教育均衡發(fā)展思想，已成為一種教育理念并逐步深入實(shí)踐。2007年10月，黨的十七大上的報(bào)告中明確指出“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，并強(qiáng)調(diào)指出“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。這充分體現(xiàn)出黨和國家對教育均衡發(fā)展的重視。目前，區(qū)域推進(jìn)教育(尤其是義務(wù)教育)均衡發(fā)展已成為我省重要的政策選擇，也是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)教育公平的重要舉措和標(biāo)志。

教育組團(tuán)模式是在教育均衡發(fā)展思想指導(dǎo)下，從社會、經(jīng)濟(jì)和教育三個緯度，立足各縣社會、經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展實(shí)際而建構(gòu)的，因應(yīng)教育均衡發(fā)展的一種操作模式。教育組團(tuán)模式的基本理路是：推進(jìn)教育資源集中為重點(diǎn)，以城區(qū)為中心，以經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的優(yōu)勢地區(qū)為中心，努力實(shí)現(xiàn)教育布局與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，確立優(yōu)質(zhì)教育資源向縣城區(qū)集中、農(nóng)村義務(wù)教育向鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地集中、職成教育向經(jīng)濟(jì)集中區(qū)集中的組團(tuán)式發(fā)展。教育組團(tuán)的內(nèi)容包括兩個層面：宏觀上的教育組團(tuán)，就是學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)與社區(qū)、產(chǎn)業(yè)群組團(tuán)發(fā)展。宏觀上的教育組團(tuán)是教育布局規(guī)劃結(jié)合行政區(qū)域劃分，把功能和性質(zhì)相近的教育機(jī)構(gòu)相對集中布置成為教育組團(tuán)。

教育均衡發(fā)展的目標(biāo)是教育需求與教育供給的均衡，其中教育資源配置的均衡是基礎(chǔ)和前提。因此，教育組團(tuán)將最大限度地保障各級教育機(jī)構(gòu)和受教育者平等地享有教育，重點(diǎn)是平等地分配教育資源，對城鄉(xiāng)間、學(xué)校間以及各級各類教育間進(jìn)行教育資源的優(yōu)化均衡配置，促進(jìn)均衡發(fā)展。教育資源配置中我們堅(jiān)持教育權(quán)利和機(jī)會平等性原則；同時也堅(jiān)持差異性原則，盡可能提供多樣化的教育資源；還尤其重視補(bǔ)償性原則，根據(jù)受教育者不同區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)地位的差距，并在教育資源配置上予以補(bǔ)償。

二，必須健全縣域義務(wù)教育督導(dǎo)系統(tǒng)，構(gòu)建科學(xué)的縣城義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系

所謂“教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系”是以適應(yīng)素質(zhì)教育理念的教育質(zhì)量觀為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家教育目標(biāo)為依據(jù)，在教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)和宏觀指導(dǎo)下，以評估、認(rèn)證、監(jiān)督、監(jiān)測等先進(jìn)技術(shù)為手段來全面保障學(xué)校教育質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展的組織與系統(tǒng)。這個組織與系統(tǒng)監(jiān)控與保障的內(nèi)容主要是整個義務(wù)教育系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)和教師為學(xué)生全面發(fā)展而提供的教育活動過程、服務(wù)是否能夠滿足社會發(fā)展和學(xué)生個體發(fā)展的需要。監(jiān)督“過程和服務(wù)”是否達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，是否體現(xiàn)國家意志，“產(chǎn)品”是否符合國家教育目標(biāo)，是否適應(yīng)信息社會不斷發(fā)展的需要。

我們認(rèn)為構(gòu)建我省義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系應(yīng)當(dāng)由“評估、認(rèn)證、監(jiān)督、監(jiān)測”等四個要素組成，只有對我省義務(wù)教育質(zhì)量施以評估、認(rèn)證、監(jiān)督、監(jiān)測保障措施，并且使四要素有機(jī)結(jié)合、相互作用，才能真正保障義務(wù)教育質(zhì)量的不斷提高和持續(xù)發(fā)展。我省義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系的基本框架：

義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系分為外部義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系和內(nèi)部義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系，如果要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系的有效運(yùn)行，就必須兩者密切結(jié)合、相互作用，形成良性循環(huán)，才能保證義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系的整個系統(tǒng)的有效性。內(nèi)部教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系是指學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)控與保障系統(tǒng)，主要是指學(xué)校自我評價(jià)、自我監(jiān)督、自我控制和自我發(fā)展的運(yùn)行系統(tǒng)，在這里不做詳細(xì)贅述。外部義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系主要是指學(xué)校系統(tǒng)以外的監(jiān)控與保障系統(tǒng)，保證外部義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)控與保障體系的運(yùn)行機(jī)制，由組織、職責(zé)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍、技術(shù)等要素來驅(qū)動。

做到：組織要健全、職責(zé)要明確、制度要完善、標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)、經(jīng)費(fèi)要支持、技術(shù)要先進(jìn)、隊(duì)伍要專業(yè)、健全學(xué)校自我發(fā)展機(jī)制。

三、改革縣校兩級教師培訓(xùn)體系，加強(qiáng)縣域教師定期流動輪換機(jī)制

中小學(xué)教師的繼續(xù)教育培訓(xùn)，是促進(jìn)教師專業(yè)化和義務(wù)教育均衡發(fā)展，推動義務(wù)教育改革的關(guān)鍵因素，是關(guān)系我省教育發(fā)展全局工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

我省的教師培訓(xùn)總體上是按照行政區(qū)劃開展的，除了國家和教育部的一些專項(xiàng)培訓(xùn)工作以外，基本上由各省市、各個區(qū)縣負(fù)責(zé)本地區(qū)的教師培訓(xùn)工作。從縣域在我省行政管理中所處的位置來看，它面臨著更加艱巨的教師培訓(xùn)的重任。探索縣域義務(wù)教育教師培訓(xùn)制度，構(gòu)建合理的教師培訓(xùn)體系，為教師的專業(yè)發(fā)展和義務(wù)教育改革服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)教師資源的合理化配置，進(jìn)而促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是教育改革與時代發(fā)展的必然要求。l、調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，整合有效資源，建立新型的縣級教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，2、建立科學(xué)的培訓(xùn)成本分擔(dān)機(jī)制，3、構(gòu)建靈活多樣的培訓(xùn)模式，提高培訓(xùn)質(zhì)量。

本研究認(rèn)為：師資配置均衡化是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)教育公平的必然要求。師資配置均衡化首先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)有著重要的意義，它是進(jìn)一步推進(jìn)市域、省域師資配置均衡化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育公平的必由之路。

教師流動是促進(jìn)教師資源合理配置的重要手段。從大量調(diào)查數(shù)據(jù)分析來看，當(dāng)前我省教師的流動基本是一種無序的流動，這種流動已經(jīng)造成了師資配置的失調(diào)，影響了教育事業(yè)的均衡發(fā)展。而這種流動現(xiàn)象在縣域內(nèi)表現(xiàn)的尤為突出。教師流動可分為市場流動與行政流動兩種情況。市場流動是指教師與學(xué)校間以市場交易為原則實(shí)現(xiàn)的人事流動；行政流動是指教師與學(xué)校間按照教育行政決策與教育制度安排實(shí)現(xiàn)的人事流動。當(dāng)前縣域教師流動的主要形式是市場流動，從趨勢上來分析表現(xiàn)為從鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校指向城區(qū)學(xué)校的城鄉(xiāng)流動，從普通學(xué)校指向重點(diǎn)學(xué)校的校際流動。這種流動拉大了城鄉(xiāng)之間、校際之間師資力量的差距，影響了教育的均衡發(fā)展目標(biāo)，造成了教育的不公平。因而，要實(shí)現(xiàn)縣域師資配置的均衡化，迫切需要建立縣域教師流動制度，一方面要適當(dāng)控制教師無序的市場流動，阻止城鄉(xiāng)之間、校際之間師資力量的進(jìn)一步拉大；另一方面要強(qiáng)調(diào)政府對流動的行政干預(yù)，對縣域內(nèi)教師資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理配置。

縣域教師流動的有效實(shí)施，必須有相應(yīng)配套措施為保障。為實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍合理、有序的在縣域內(nèi)流動，需要制定教師流動考核與評價(jià)制度、教師流動福利待遇制度，并深化學(xué)校人事制度改革。

四、既要推行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，就必須構(gòu)建縣域課程政策保障體系和增強(qiáng)課程的執(zhí)行力

課程政策是進(jìn)行課程管理的基本手段，因而，三級課程管理體制的確立決定了課程政策制定的思維轉(zhuǎn)型，課程政策由集權(quán)走向“共有”，這就是所謂的“三級課程政策”。地方包括“省、市、縣”三級在內(nèi)的地方，而不是籠統(tǒng)在省一級的地方，省既要抓重點(diǎn)、把握方向，同時省級明確市、縣在課程管理政策中的權(quán)限，與市、縣進(jìn)行適度的權(quán)力分享，充分調(diào)動市、縣參與課程管理的積極性。以往，地方只是國家課程的忠實(shí)執(zhí)行者，課程缺乏必要的適切性，學(xué)生只能在大一統(tǒng)的模式下發(fā)展，與素質(zhì)教育的本質(zhì)格格不入。三級課程政策的確立，從制度上保障了縣一級具有課程政策制定的權(quán)利，同時確立了縣一級在課程政策制定的主體地位。它為我省課程權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)多種權(quán)力機(jī)構(gòu)與多種利益主體相結(jié)合的局面創(chuàng)設(shè)了前提條件，順應(yīng)了教育發(fā)展潮流，有利于義務(wù)教育課程改革的健康發(fā)展。

縣級政府作為義務(wù)教育管理的落腳點(diǎn)和最基層單位，必然要求其制定各種課程政策，確保國家課程的有效實(shí)施和義務(wù)教育課程改革的順利進(jìn)行。這樣，以縣為主的義務(wù)教育管理體制的確立，從根本上決定了縣級政府在課程政策制定的主體地位和基本義務(wù)。

課程政策的構(gòu)成要素主要是課程政策目標(biāo)。它是課程政策三大要素中它的最重要的要素，反映政策的方向、目的和所要解決的課程問題，回答課程政策為什么而制定執(zhí)行的問題。其次是課程政策載體(手段和工具)，這是三大要素的主體，具有保證實(shí)現(xiàn)課程目標(biāo)的作用。第三是課程政策主體。它是指課程政策的制定者和政策的執(zhí)行者。

從這個意義上我們將縣域課程政策定義為：縣級教育行政當(dāng)局針對目前社會需求、學(xué)生愿望及未來發(fā)展的趨勢，根據(jù)國家教育宗旨與法令規(guī)章，為了貫徹執(zhí)行國家的課程政策而制定的指導(dǎo)縣域內(nèi)的中小學(xué)課程活動的指導(dǎo)方針和綱領(lǐng)，它旨在滿足社會需求，解決縣域課程問題，保證國家課程、地方課程、學(xué)校課程的有效實(shí)施，達(dá)成課程目標(biāo)。

縣域義務(wù)教育課程政策的本質(zhì)是對縣域本位的中小學(xué)課程進(jìn)行管理，具有兩個基本特征：一是地域性。“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制要求我們將大的區(qū)域類別分解到“縣”，根據(jù)各縣的具體情況，因地制宜地建立各縣迥然不同的、真正能體現(xiàn)地方實(shí)際的管理體制。二是實(shí)踐性。縣域課程政策是縣級針對本縣存在的課程問題而制定的，相對于國家課程政策而言，它致力于解決縣內(nèi)存在的各種問題，是學(xué)校和教師課程實(shí)施的指導(dǎo)綱領(lǐng)和方針，具有鮮明的實(shí)踐性。因而，縣級的課程研究和開發(fā)的重點(diǎn)是國家課程計(jì)劃如何在本地創(chuàng)造性地實(shí)施，如何促進(jìn)本地學(xué)生、教師和學(xué)校的更好發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)文明和精神文明建設(shè)服務(wù)。

縣(市、區(qū))教育行政部門，對本地區(qū)義務(wù)教育課程管理與開發(fā)的主要權(quán)力與職責(zé)是：根據(jù)國家的課程計(jì)劃和升級的課程實(shí)施計(jì)劃，制定具體的課程實(shí)施方案；經(jīng)省級教育行政部門批準(zhǔn)，獨(dú)立規(guī)劃和開發(fā)本地區(qū)的地方課程；檢查、評價(jià)、指導(dǎo)本地區(qū)和學(xué)校課程實(shí)施；指導(dǎo)校本課程的規(guī)劃、開發(fā)與實(shí)施；指導(dǎo)學(xué)校根據(jù)國家本省中小學(xué)教學(xué)用書目錄，選用教科書；組織本地區(qū)課程管理與開發(fā)的培訓(xùn)、研究、試驗(yàn)、總結(jié)和推廣等。

課程政策不僅是一個靜態(tài)的文本，它更是一個動態(tài)的過程。除了要關(guān)注政策制定之外，更要保證這些政策得到有效的執(zhí)行。政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在執(zhí)行過程中會受到很多因素的影響，因此縣級政府必須采取各種措施與手段保證課程政策的執(zhí)行：提高課程政策制定的科學(xué)性、培育良好的政策執(zhí)行環(huán)境、健全政策執(zhí)行的評估機(jī)制等。

（責(zé)任編輯：陳培瑞）

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張茂聰/教育部山東師范大學(xué)基礎(chǔ)教育課程研究中心教授

*本文系山東省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究課題“山東省義務(wù)教育管理體制改革與創(chuàng)新研究”研究成果之一，項(xiàng)目編號：07JDB037。