加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的研究

張玉霞

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》自2006年7月l日起施行，明確了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制，全面規(guī)范了資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各個環(huán)節(jié)的管理，標志著我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作進人了一個嶄新的階段。但由于重要性認識不足、產(chǎn)權(quán)意識淡薄、法規(guī)制度不完善等原因，行政事業(yè)單位在資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各個環(huán)節(jié)上仍存在較多的問題，導致財政開支增加、資產(chǎn)使用效率不高、國有資產(chǎn)流失等。因此，進一步加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究，進而構(gòu)建適應市場經(jīng)濟總體要求的新型行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，具有重要意義。

一、當前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的主要問題

（一）重要性認識不足，有效的監(jiān)督管理難以實施

一是由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成來源相對單一，以及其具有的非經(jīng)營性特征，無論是在理論建設還是實踐管理中，我國都未給予行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理足夠的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革的步伐遠遠落后于整體經(jīng)濟改革。

各級財政部門作為政府負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行綜合管理。但真正負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的，實際上只是各級財政部門內(nèi)設機構(gòu)內(nèi)的一個處、科或股，在機構(gòu)和人員的配置上，力量極其有限，對國有資產(chǎn)規(guī)范、有效的監(jiān)督管理自然也就難以保證。一些行政事業(yè)單位沒有設立或明確專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，職責分工也不夠明確。

二是在財政支出管理上，財政工作仍存在計劃經(jīng)濟體制下粗放管理模式延緩下來的“重收入、輕支出”、“重分配、輕管理”，注重貨幣資金的使用管理而輕視了對實物資產(chǎn)的管理，妨礙了對國有資產(chǎn)管理的有效控制。

三是一些資產(chǎn)管理人員甚至行政事業(yè)單位負責人沒有正確理解國有資產(chǎn)及管理，表現(xiàn)為將國有資產(chǎn)作為單位所有的資產(chǎn)而隨意使用或處置；將國有資產(chǎn)管理等同于固定資產(chǎn)的管理，忽略了對流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的管理等。

（二）產(chǎn)權(quán)意識淡薄，產(chǎn)權(quán)管理不到位

產(chǎn)權(quán)是維護國有資產(chǎn)安全完整，推動國有資產(chǎn)有序流動的重要法律基礎。產(chǎn)權(quán)登記是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的一個重要組成部分。但很多行政事業(yè)單位沒有產(chǎn)權(quán)意識，表現(xiàn)為行政事業(yè)單位不申報、不辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，導致重要資產(chǎn)權(quán)屬不清，占有使用的房屋建筑物等不辦理產(chǎn)權(quán)證明；不按規(guī)定辦理變動產(chǎn)權(quán)登記或撤銷產(chǎn)權(quán)登記；不定期向國有資產(chǎn)管理部門報告國有資產(chǎn)登記情況；不經(jīng)過規(guī)定程序即將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營用途，導致產(chǎn)權(quán)配置，管理缺位。

（三）法規(guī)制度不完善，執(zhí)法不嚴

雖然財政部于2006年頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，2008年頒布了《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，但尚未根據(jù)我國市場經(jīng)濟體制進一步完善、政府職能逐步轉(zhuǎn)變、財政體制改革逐步深化等需要，制定出臺相關(guān)的配套政策，尚未形成完整、規(guī)范、健全的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法規(guī)、制度體系，如至今未建立國有資產(chǎn)管理的績效評價體系、資產(chǎn)處置及對“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為審批管理等仍執(zhí)行十年前頒布的陳舊規(guī)定等，使得行政事業(yè)單位在具體的國有資產(chǎn)管理過程中無章可循，難以實現(xiàn)資產(chǎn)管理目標。

與此同時，各級財政部門和主管部門對國有資產(chǎn)管理進行的監(jiān)督檢查力度不夠，對造成資產(chǎn)重大流失或擅自轉(zhuǎn)讓、處置資產(chǎn)等行為，也沒有按規(guī)定追究其主管領(lǐng)導和直接責任人的責任。

二、加強和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策

（一）高度重視國有資產(chǎn)管理工作，加強國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和人員的配備

《會計法》明確規(guī)定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責?！睂Υ?，應全面實施資產(chǎn)管理責任制，行政事業(yè)單位一把手為單位資產(chǎn)管理的全面責任人，承擔國有資產(chǎn)管理的責任，組織學習國有資產(chǎn)管理等法律法規(guī)，切實把國有資產(chǎn)管理列入重要的議事日程，把加強國有資產(chǎn)管理作為一項十分重要的工作來抓。

各級財政部門和行政事業(yè)單位要結(jié)合部門預算改革的發(fā)展要求，建立和完善資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，在財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位三個層次都成立專門機構(gòu)，同時大力加強資產(chǎn)管理專業(yè)隊伍建設，選擇原則性強、業(yè)務能力好的人員從事國有資產(chǎn)管理工作，通過專門的培訓等方式加強資產(chǎn)管理人員對資產(chǎn)管理、財務管理以及有關(guān)的法律法規(guī)方面的學習，不斷提高管理水平及資產(chǎn)管理能力，使國有資產(chǎn)管理工作規(guī)范化、科學化、專業(yè)化。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，對國有資產(chǎn)實行動態(tài)管理

摸清家底、明晰產(chǎn)權(quán)是我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中極其重要的組成部分，也是做好國有資產(chǎn)監(jiān)管的前提和基礎，為此，應努力做好清產(chǎn)核資這項基礎工作。一方面，要逐步建立規(guī)范的清產(chǎn)核資制度。另一方面，要把定期或不定期的清產(chǎn)核資工作落實到實處：①不僅對其本身占有、使用的國有資產(chǎn)進行清查，還應對其所屬的經(jīng)濟實體及“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國有資產(chǎn)進行清查；②在對財務賬和資產(chǎn)臺賬進行核查并保持一致的前提下，重點核查賬實是否相符；③對清產(chǎn)核資中發(fā)現(xiàn)的問題進行及時處理。在此基礎上，按規(guī)定及時向同級財政部門或經(jīng)同級財政部門授權(quán)的主管部門申報、辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

為避免目前各行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理軟件不同、功能內(nèi)容不同等給資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)維護和管理帶來的困難，各級財政部門要做好資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的開發(fā)或推廣工作，實現(xiàn)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)軟件的財政版和單位版相互關(guān)聯(lián)、有機結(jié)合：單位版的信息可以通過網(wǎng)絡導入財政版，財政部門可以隨時查詢各行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息；財政部門和各行政事業(yè)單位依托系統(tǒng)管理功能實現(xiàn)網(wǎng)上互動辦公，財政部門逐步對資產(chǎn)配置計劃、資產(chǎn)出租出借合同、對外投資及資產(chǎn)處置等實行網(wǎng)上審核、審批，對行政事業(yè)單位中超標配置、低效運轉(zhuǎn)或者長期閑置的國有資產(chǎn)進行調(diào)劑或處置，實現(xiàn)網(wǎng)上動態(tài)管理。

（三）規(guī)范“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理，實現(xiàn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)保值增值

為有效解決“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中產(chǎn)生的系列問題，防止國有資產(chǎn)流失，主要應做好以下幾個方面工作：①嚴格執(zhí)行審批制度。行政事業(yè)單位將非經(jīng)營資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營資產(chǎn)，都須事先上報同級財政部門批準；②按規(guī)定進行評估。通過委托具有資產(chǎn)評估資質(zhì)的評估機構(gòu)進行評估，明確“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的價值量，并以此作為資產(chǎn)保值增值的基礎，同時，確認產(chǎn)權(quán)；③進行專項管理。通過建立非經(jīng)營資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營資產(chǎn)臺賬及相關(guān)管理考核辦法，對“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)進行專項登記和考核，并在單位財務會計報告中對相關(guān)信息進行充分披露，加強風險控制；④完善財務核算和管理，將“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)形成的收入按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。

（四）加強法制化建設，積極開展國有資產(chǎn)管理績效評價

在法制體系建設上，既應制定更全面、規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法和實施細則，也應加緊出臺國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)處置等方面的專項法規(guī)，加強國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)的建設，同時，明確規(guī)定單位負責人對本單位國有資產(chǎn)管理負領(lǐng)導責任，各級資產(chǎn)使用者和經(jīng)營者對國有資產(chǎn)負無限連帶責任，從而加大對國有資產(chǎn)管理的約束。

同時，積極開展國有資產(chǎn)管理績效評價，為此，應盡快建立國有資產(chǎn)管理的績效評價體系，實現(xiàn)分級授權(quán)管理下的梯級績效管理，對資產(chǎn)形成、使用、處置等各環(huán)節(jié)進行量化和客觀評價，提出改進的意見和建議，從而將對國有資產(chǎn)管理的控制貫穿于事前、事中和事后全過程，拓展對國有資產(chǎn)管理的評價、咨詢等職能。另一方面，讓內(nèi)部審計參與國有資產(chǎn)管理，通過對固定資產(chǎn)投資項目進行審計、對內(nèi)部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審等，發(fā)揮內(nèi)部審計對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督和評價作用。

［1］謝宏.淺談事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題和對策.時代經(jīng)貿(mào).2008.4

［2］王小珍.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策分析.中共太原市委黨校學報.2008.5

［3］財政部行政政法司.行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法解讀.北京：中國財政經(jīng)濟出版社.2006.7