1910-1911:開啟“預(yù)算冊式及例言”

翁禮華

《清史稿》載，清代中央財(cái)政管理機(jī)構(gòu)為戶部，職掌天下戶口、土田的簿籍，并統(tǒng)理一切經(jīng)費(fèi)的出入。戶部為內(nèi)閣六部之一，其本身設(shè)有尚書，掌軍國支計(jì)，尚書之下，有左右侍郎滿漢各一，右侍郎兼管錢法。下設(shè)十四清吏司，各按省份，職掌其分省的民賦及八旗諸司廩祿、軍士餉糈、各倉鹽課、鈔關(guān)雜稅，分掌各省及有關(guān)全國錢糧政務(wù)。此外，還有井田處、俸餉處、理審處等機(jī)構(gòu)。雍正元年(公元1723年)，始令親王大學(xué)士兼領(lǐng)戶部，借以掌握財(cái)政大權(quán)于皇室，而不致財(cái)權(quán)旁落。康熙七年(公元1668年)曾裁去漢員侍郎，僅設(shè)滿員侍郎。但僅一年，即行恢復(fù)。

光緒三十二年(公元1906年)，“厘定官制，以戶部為度支部”?！按蟪贾饔?jì)算，勾會(huì)銀行幣廠。土藥統(tǒng)稅，以經(jīng)國用”。度支部沒度支大臣及副大臣各一人，左右丞及左右參議各一人。下設(shè)十司，即田賦、漕倉、稅課、筦榷、通阜、庫藏、廉俸、軍餉、制用、會(huì)計(jì)，各以職務(wù)分司。大臣掌主計(jì)、算、勾、會(huì)、銀行、幣廠土藥、統(tǒng)稅，以經(jīng)國用。十司的任務(wù)分別是田賦司，掌土田財(cái)賦，積核八旗內(nèi)府莊田地畝；漕倉司，掌漕運(yùn)，核銷倉谷委積、各省兵米數(shù)，合其籍賬以閱；稅課司，掌商貨統(tǒng)稅，校比海關(guān)常關(guān)盈絀；筦榷司，掌鹽法雜課，凡盤查道運(yùn)，各庫振斂，土藥統(tǒng)稅，并校其實(shí)；通阜司，掌礦政幣制，稽檢銀行幣廠的公牘；庫藏司，掌國庫儲(chǔ)藏，典守衛(wèi)料、緞匹兩庫；廉俸司，掌核給官祿，審計(jì)百司職錢，餐錢；軍餉司，掌核給軍糈，勾稽各省投解協(xié)餉；制用司，掌核工銀經(jīng)費(fèi)，京協(xié)各餉，兼司雜支例支；會(huì)計(jì)司，掌國用出納，審計(jì)公債外款，編列出入表式。為加強(qiáng)鹽政管理，在中央設(shè)鹽政院，下設(shè)總務(wù)廳、南鹽廳、北鹽廳、參議等職。

中央財(cái)政還設(shè)有派出機(jī)構(gòu)：“漕運(yùn)總督”專掌漕政；“巡視鹽政”專掌鹽政的長官，長蘆、兩淮各一，福建、兩廣、甘肅、四川則以總督兼理，浙江、云南、貴州則由巡撫兼理。

地方財(cái)政則由各省承宣布政司掌一省之政，司錢谷出納。下置督糧道、鹽法道、鹽運(yùn)使等職官。光緒三十三年(公元1907年)，設(shè)省財(cái)政處，以隸于度支部。部中仍置尚書、左右侍郎、左右參議各一人。宣統(tǒng)三年(元1911年)，改尚書為大臣，侍郎為副大臣。

清末的海關(guān)，從公元1840年鴉片戰(zhàn)爭后就受到外人操縱。咸豐四年(公元1854年)成立的上海關(guān)英、美、法管理委員，是西方列強(qiáng)參與中國海關(guān)管理之始。咸豐十年(公元1860年)，總理衙門成立后，于次年(公元1861年)又成立了全國性的總稅務(wù)司署，而正、副總稅務(wù)司則由洋人擔(dān)任。

光緒年間，又設(shè)督辦稅務(wù)大臣、幫辦大臣各1人，主管關(guān)稅，督率關(guān)吏。下設(shè)提調(diào)、幫提調(diào)、分股總辦、幫辦各1人，下轄總稅務(wù)司、副總稅務(wù)司各1人，稅務(wù)司4A，副稅務(wù)司6人，各關(guān)稅務(wù)司59人，副稅務(wù)司37人。海關(guān)監(jiān)督，開始較早，后改歸督撫監(jiān)督。道光以后，海疆日辟，始置北洋、南洋通商大臣，關(guān)道及監(jiān)督均隸屬于通商大臣。

光緒二十三年(公元1897年)設(shè)稅務(wù)處，總稅務(wù)司以下各官均受其節(jié)制；并合原有戶部管理的戶關(guān)與工部管理的工關(guān)，統(tǒng)稱常關(guān)。以50里外常關(guān)歸海關(guān)監(jiān)督管轄，50里內(nèi)常關(guān)歸稅務(wù)司管轄。

清代中央與地方的財(cái)政體制，長期維持上供、送使、留州制度，從乾隆朝的記錄來看，中央收支項(xiàng)目，各有定額。

清末開始整理財(cái)政，籌辦預(yù)算。光緒三十三年(公元1907年)，頒布《清理財(cái)政章程》，規(guī)定在戶部之下設(shè)清理財(cái)政處，職責(zé)之一為審核中央和地方的預(yù)、決算報(bào)告，匯編國家預(yù)算；各省清理財(cái)政局的主要為擬定各該省收支章程，造送各該省預(yù)、決算報(bào)告冊：宣統(tǒng)二年(公元1910年)正月，擬定“預(yù)算冊式及例言”，規(guī)定以每年正月初一到十二月底止為預(yù)算年度；預(yù)算冊內(nèi)先列歲入，后列歲出，各分“經(jīng)?！迸c“臨時(shí)”兩門，門內(nèi)分類，類下分款，款下分項(xiàng)，項(xiàng)下分子目。出入銀數(shù)，以庫平足銀為標(biāo)準(zhǔn)，并以“兩”為記賬單位，小數(shù)至厘為止。并于宣統(tǒng)二年、三年(公元1911年)，分別編制出宣統(tǒng)三年、四年(公元1912年)全國預(yù)算。宣統(tǒng)二年度支部試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算：歲出分為18類，總額為338650000兩；歲入分為8類，總額為296962700兩。收支相抵赤字41687300兩。

宣統(tǒng)三年，又編制了“試辦宣統(tǒng)四年全國預(yù)算”，其歲入合計(jì)為233956655兩，其中劃作地方歲入者為25955875兩；歲出合計(jì)為218919590兩。除去預(yù)備金600萬兩及補(bǔ)助費(fèi)12654815兩，盈余為15037065兩，若包括預(yù)備金及補(bǔ)助費(fèi)則赤字3617750兩。宣統(tǒng)三年的預(yù)算因編制的次年發(fā)生辛亥革命，清政府被推翻，故僅有預(yù)算，并無決算。宣統(tǒng)四年的預(yù)算因清政府被推翻，并未實(shí)施。