淺議暴力拆遷與暴力反拆遷——分析公權(quán)力越位與私權(quán)利失位分析及若干建議

陳 楠

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

隨著我國城市化進程不斷加快，城市拆遷規(guī)模越來越大。房屋和土地是城鄉(xiāng)居民的生存之本，地上附著物凝結(jié)了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，是被拆遷人賴以生存和生產(chǎn)的基本物質(zhì)條件。由于拆遷規(guī)劃不合理，補償安置不及時、不到位甚至不合理等原因，暴力拆遷與反暴力拆遷事件時有發(fā)生。這類公權(quán)力與私權(quán)利糾紛往往產(chǎn)生兩敗俱傷的結(jié)局，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和發(fā)展。

1 公權(quán)力越位和錯位

1.1 公權(quán)力越位

權(quán)利的缺位，主要是指人們與生俱來的某些權(quán)利和相關(guān)法律或者規(guī)章制度所賦予的權(quán)利或者所規(guī)定的權(quán)利難以得到甚至得不到保障。這些權(quán)利的缺位，除了與人們權(quán)利意識的薄弱有關(guān)，更多的是由于權(quán)力越位造成的。由于權(quán)力越位，使權(quán)力常常凌駕于權(quán)利之上，從而導(dǎo)致權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重和保障。

政府是國家代表，行使國家公權(quán)力。在城市拆遷中，政府職能“越位”主要表現(xiàn)為行政許可權(quán)的濫用。某些地方政府以為追求效率，違反法定程序，如在收回拆遷戶的土地使用證之前，就擅自將房屋的土地使用權(quán)交給開發(fā)商；一些地方為“加快”城市發(fā)展步伐，向不具備建設(shè)項目法定條件的拆遷人頒發(fā)拆遷許可證，導(dǎo)致違法拆遷。

政府職能“越位”還表現(xiàn)在對拆遷評估的干預(yù)不當(dāng)，對征用土地價格評估與同期市場價格發(fā)展脫節(jié)，及干預(yù)方式不準(zhǔn)確。拆遷補償是否公正、公平，直接關(guān)系到被拆遷人的合法利益是否得到保障。城市拆遷矛盾糾紛是利益相關(guān)者的利益失衡，而公共利益的泛化與偏頗，在公權(quán)力的主導(dǎo)下，導(dǎo)致被拆遷人與拆遷人之間在補償安置問題上的嚴(yán)重利益失衡，激發(fā)社會矛盾。通常發(fā)生沖突的原因在于，拆遷評估機構(gòu)為了降低標(biāo)準(zhǔn)給予補償?shù)膬r格通常是少于土地的市場價格，而又因為許多評估機構(gòu)本身就是由原來的一些政府職能部門分離出來的，它們與政府職能部門有著多多少少的“曖昧關(guān)系”。如本來是用于商業(yè)征收，而評估時一律只按公益征收來補償，這樣確定的價格就與市場價格相差甚遠了。還有，就是一些政府為了提高拆遷效率，規(guī)定一律采用貨幣補償?shù)姆绞?，而政府所給的補償并不能在當(dāng)?shù)鼗蛘吒静蛔阋宰尡徊疬w戶按其原有的生活水準(zhǔn)繼續(xù)生活。這也間接剝奪了被拆遷戶安置方式的選擇權(quán)，嚴(yán)重侵犯看被拆遷人的基本生存權(quán)利。

1.2 公權(quán)力錯位

我國自20世紀(jì)90年代以來，我國城市擴建和舊房、危房改造中的拆遷任務(wù)越來越重。其中，不少政府為突出政績，從片面的經(jīng)濟利益出發(fā)，忽視城市建設(shè)中自身的經(jīng)濟實力，以經(jīng)營城市土地作為城市經(jīng)濟發(fā)展動力，在規(guī)劃過程中，完全不考慮當(dāng)?shù)厣鐣臀幕纫蛩?，打著“公共利益”的幌子強行推動大?guī)模的城市改造，導(dǎo)致政府角色錯位。即在城市房屋拆遷過程中，政府扮演著許可拆遷人和直接拆遷者的雙重角色，這就造成政府不能清晰地界定公益性拆遷和商業(yè)性拆遷，濫用職權(quán)，使政府開發(fā)商與被拆遷人之間利益失衡。

實際上，政府角色主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩方面：第一，政府是拆遷的監(jiān)督管理者，這是符合法律規(guī)定的。根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《城市房屋拆遷管理條例》及相關(guān)法律條文，政府在拆遷中監(jiān)督管理的職能包括拆遷許可證的頒發(fā)、拆遷糾紛的行政裁決、行政強制拆遷等。第二，政府不應(yīng)扮演拆遷項目的直接拆遷人的角色。有些政府以順利拆遷為由，不論是公益性拆遷還是商業(yè)性拆遷，都直接強行介入拆遷工作。政府的這種介入行為帶來的影響主要有兩方面：一方面，政府直接成為拆遷糾紛當(dāng)事人的一方，使拆遷糾紛的行政裁決、行政強制拆遷等失去意義；另一方面，房屋所有者不僅不能實施自力救濟，還無法受到政府行政權(quán)力的保護，甚至受到行政權(quán)力本身的侵害。

2 公民權(quán)利的失位

2.1 聽證程序的缺失

目前，大多數(shù)拆遷案例中，政府都沒有組織聽證，完全不顧及當(dāng)?shù)厣鐣臀幕Ｗo，以及居民對拆遷安置或者補償?shù)囊庖姸M行強行拆遷。行政機關(guān)不組織聽證的做法，使被拆遷戶與行政機關(guān)之間地位不平等形成巨大反差，在訴說無門的情況之下，也使用對抗性暴力來反對強制拆遷，從而使得雙方為維護各自利益而走向極端。“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！币虼?，雖然聽證制度并不能絕對地避免不公正結(jié)果的出現(xiàn)，但它起碼有助于促進和保障結(jié)果公正。然而，讓人遺憾的是，我們在整個條例中根本看不到聽證的字眼，僅僅是在建設(shè)部頒布實施的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》中，出現(xiàn)了兩條有關(guān)拆遷裁決聽證的規(guī)定：一是《規(guī)程》的第七條：“未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當(dāng)進行聽證”，二是《規(guī)程》的第十八條：“房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會公信力的代表，對行政強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)等內(nèi)容進行聽證?！笨梢?，我國目前沒有建立系統(tǒng)的拆遷聽證制度。從現(xiàn)有制度來看，有關(guān)拆遷行政裁決制度與許可城市房屋拆遷的聽證制度相差甚遠。

2.2 被拆遷戶尋求救濟途徑的單一化

被拆遷人以傷害自己或者結(jié)束生命的方式來表達對拆遷補償?shù)牟粷M，這足以令人警醒。法制社會里，司法救助本應(yīng)該是一個有效且和平的解決方式，那么為什么還有如此多的被拆遷戶選擇這樣非理性的方式？再來看看有關(guān)的救濟條文，《城市房屋拆遷管理條理》第14條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門和同級人民政府裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，可以在收到裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴?！边@樣的條款能為被拆遷戶帶來什么樣的利益保障？實際上，只通過行政程序來解決行政糾紛，顯然是有局限性的。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能撤消并判令重作，由作出裁決的原行政機關(guān)處理。因而拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。而行政裁決的救濟方式很難對被拆遷人有利，因為城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商本身就是政府行為。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問題。至今為止，還沒有一項拆遷是因為被拆遷戶的起訴而停止的。

3 防止暴力拆遷以暴力反拆遷的若干建議

3.1 完善拆遷聽證程序

（1）把聽證設(shè)為必要的程序并確切落實?，F(xiàn)代化國家的行政程序法典化是大勢所趨，這一趨勢的一大特點就是在行政法或者行政程序法中以明確的條文對聽證程序進行確認(rèn)和規(guī)定，使聽證成為利害關(guān)系人的法定權(quán)利，使行政機關(guān)成為法定的義務(wù)機關(guān)，并使拆遷的方案根據(jù)聽證的內(nèi)容進行修正。沒有經(jīng)過聽證的不予立項，更不予頒發(fā)拆遷許可，應(yīng)該聽證而未組織聽證卻頒發(fā)拆遷許可的要承擔(dān)一定責(zé)任，并使之成為硬性規(guī)定。

（2）擴大聽證內(nèi)容。聽證內(nèi)容涉及到被拆遷戶的具體權(quán)益，而與被拆戶利益直接相關(guān)的當(dāng)然是補償部分。補償是否到位取決于評估單位對被拆遷房屋做出的評估是否準(zhǔn)確。因此，在聽證的內(nèi)容方面應(yīng)該加入對評估補償方面的內(nèi)容，具體操作應(yīng)該是：在評估部門對被拆遷房屋做出評估后，政府應(yīng)該組織被拆遷戶或者其代表進行聽證，讓評估機構(gòu)接受質(zhì)詢、回答提問、解釋問題，廣泛聽取各個方面意見后確立補償標(biāo)準(zhǔn)。此外，聽證內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是對準(zhǔn)備實施的拆遷計劃和拆遷方案進行可行性商討，涉及到立項是否正確、規(guī)劃是否科學(xué)、拆遷人是否具備拆遷資質(zhì)、價格評估是否公平合理等多方內(nèi)容，搬遷期限、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置地點、過渡方式、過渡期限等敏感要素，均是聽證的重點內(nèi)容。

3.2 引入行政附帶民事訴訟制度

城市房屋拆遷程序涉及的利益關(guān)系復(fù)雜繁瑣，當(dāng)中主要涉及的拆遷人、被遷人、政府三方。在大多數(shù)情況下，政府以為“公共利益”進行拆遷的理由，對被拆遷戶補償和安置不到位，導(dǎo)致被拆遷戶不滿，從而引發(fā)訴訟。但在行政訴訟中，真正與被拆遷戶有直接利害關(guān)系的通常是補償和安置問題，引入附帶民事訴訟正好為房屋拆遷糾紛當(dāng)事人提供了一種及時、有效的權(quán)利救濟途徑。而單純的運用行政訴訟和單純的民事訴訟都不能平衡三方當(dāng)事人的利益，因此，把附帶民事訴訟引入城市房屋拆遷中的行政訴訟是必要的。

3.3 完善拆遷補償安置制度

（1）被拆遷戶的補償額度市場化。目前房屋拆遷補償額度不足的重要原因之一，就是評估機構(gòu)在評估被拆遷房屋未按市場標(biāo)準(zhǔn)進行。在城市房屋拆遷中，評估機構(gòu)一般由拆遷人指定。由于二者之間的“親密關(guān)系”，加之市場監(jiān)督缺失，評估機構(gòu)在評估時難免不會根據(jù)他們之間的利益有所傾斜，這便會侵犯到被拆遷戶的切身利益。因此，要有效保障被拆遷戶的利益，須在法律條文中明確以下幾點：①評估機構(gòu)市場化。即評估機構(gòu)應(yīng)該獨立于政府和拆遷人之外，并明確三方當(dāng)事人是平等的市場主體，評估機構(gòu)自主評估。②拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)市場化。為了保障被拆遷戶的合法利益，必須將拆遷補償額度推向市場，政府在拆遷中不應(yīng)制定補償或者安置標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由評估機構(gòu)綜合考慮各種影響被拆遷房屋價格的因素，并根據(jù)實際市場價格確定，以保證被拆遷戶在拆遷后能保持原有的或者更高的生活水準(zhǔn)。

（2）完善補償安置制度。在城市房屋拆遷中，對被拆遷戶的補償安置問題是解決拆遷糾紛的又一重點。在完善拆遷補償安置制度方面，筆者提出以下幾點建議：①政府應(yīng)先行給予補償或者安置。即政府應(yīng)先與拆遷人達成拆遷補償安置的協(xié)議，并向被拆遷戶發(fā)放補償安置費用后，方可向拆遷人頒發(fā)拆遷許可證書。②被拆遷戶可按其意志選擇補償或者安置的類型，同時，應(yīng)該提高拆遷補償安置的標(biāo)準(zhǔn)。被拆遷戶可選擇貨幣補償、住房補償?shù)确绞?，政府和拆遷人應(yīng)尊重其意愿。

在貨幣安置中，補償費用除包括房屋及其附屬物補償費、土地使用權(quán)補償費外，還應(yīng)該包括一定的精神損害賠償金。補償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該隨房價上漲而有相應(yīng)提高。如《廣州市城市房屋拆遷管理辦法中》規(guī)定在特定地區(qū)內(nèi)，對被拆遷房屋補償價格按照房地產(chǎn)市場價格增加20%。這就是充分考慮到了房地產(chǎn)增值、被拆遷人搬遷成本、被拆遷人分擔(dān)公共空間的損失及部分精神補償。⑧當(dāng)前的拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)較低，不符合市場價值規(guī)律，只有通過提高拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)才能填補被拆遷人因拆遷而受的利益損失。而在住房補償中，則要注意遷用房或異地安置用房應(yīng)符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的要求和建設(shè)質(zhì)量，其配套設(shè)施，必須同步建設(shè)，以保證被拆遷人基本生活要求。因拆遷人責(zé)任延長過渡期限的，對被拆遷人或房屋承租人應(yīng)當(dāng)增加臨時安置補助費。

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