義務教育均衡發(fā)展任重道遠

■朱永新

2010年，是義務教育均衡發(fā)展的關鍵之年。

年初，溫家寶總理在全國人大所作的《政府工作報告》，在教育五大主題中再一次明確提出大力推進義務教育的均衡發(fā)展?！秶抑虚L期教育發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中，更是明確地把義務教育均衡發(fā)展作為今后十年的最重要的任務之一。

義務教育均衡發(fā)展成為本屆政府關于教育問題最莊嚴的承諾，也是這次《教育規(guī)劃綱要》的主旋律?！督逃?guī)劃綱要》旗幟鮮明地把“促進公平”作為國家的基本教育政策，這是前所未有的，也在一定程度上宣告了從20世紀80年代開始我們實際上存在的效率優(yōu)先、兼顧公平的教育政策的終結(jié)?！督逃?guī)劃綱要》明確提出，教育公平是社會公平的重要基礎，教育公平的關鍵是機會公平，重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。在戰(zhàn)略目標部分，《教育規(guī)劃綱要》還特別強調(diào)了教育的普惠性，要求全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系，實現(xiàn)基本公共教育服務均等化。

溫總理的報告和《教育規(guī)劃綱要》，都為義務教育均衡發(fā)展繪制了進度表，這就是，再用十年的時間，到2020年，要在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的目標。

我認為，用十年的時間實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，是一個非常鼓舞人的愿景，對于推進社會公平和進步有著非常重大的意義。同時，這也是一項任務非常繁重的工作，如果我們不能夠充分認識工作的難度，不能全力以赴推動這項工作，十年光陰轉(zhuǎn)瞬即逝，到那時我們就會失信于民。

總體來看，由于我國經(jīng)濟發(fā)展的不均衡以及某些地方政府在教育資源配置的過程中經(jīng)常盲目追求“錦上添花”的傾向，致使目前我國義務教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象還比較嚴重，主要表現(xiàn)在五個方面。

一是義務教育的區(qū)域發(fā)展不均衡。中、西部教育落后于東部教育。調(diào)查表明，中、西部與東部生均預算內(nèi)教育事業(yè)費一項的差距就非常大。由于投入不足，中、西部教育在教育發(fā)展水平、“兩基”普及、師資力量、校舍建設以及家庭教育支出等方面都落后于東部教育。如2008年，上海市小學生的生均教育經(jīng)費是13016.14元，貴州省為1852.96元；初中生的生均教育經(jīng)費，上海市為15473.62元，貴州省則為2310.83元。小學生生均預算內(nèi)公用經(jīng)費，上海市為3179.68元，江西省則為363.74元。

二是義務教育的城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。從城鄉(xiāng)對比來看，近年來全國教育經(jīng)費預算約60%用于義務教育，其中投入農(nóng)村義務教育的只有35%左右。教育存在明顯的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。城市和農(nóng)村教育的硬件及軟件相差很大，尤其是教師隊伍的質(zhì)量有很大差異。最近看到國家教育質(zhì)量監(jiān)測中心對50個縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，質(zhì)量差異之大，讓我非常吃驚。他們把數(shù)學學習成績分為四種水平，在不同的水平上，城市與農(nóng)村、不同的省份、不同的縣區(qū)，差異非常之大。如農(nóng)村小學四年級學生在“水平一”的數(shù)量上遠遠大于城市，而城市學生在“水平四”的數(shù)量上則遠遠大于農(nóng)村。中、西部與東部地區(qū)的學生也存在類似差異。不同區(qū)縣的教育差距則更大：其中四年級學生在“水平一”的比例差異竟然達到87個百分點，成績最好的區(qū)縣在“水平一”的學生數(shù)量比例只有1.1%，而成績最差的區(qū)縣在“水平一”的學生數(shù)量比例高達88.4%。學校之間也有比較大的差距。這些數(shù)據(jù)看起來可能有些枯燥，但數(shù)字背后的事實是值得我們關注的。在解決了中、西部與農(nóng)村的教育硬件設施以后，如何推動教育質(zhì)量的提升，應該成為今后幾年工作的重點。

三是義務教育的學校之間發(fā)展不均衡。在同一座城市，學校間也存在很大差距。在有一些地方，這種差距并不亞于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的。

四是義務教育的群體發(fā)展不均衡。社會的不同群體在教育上擁有完全不同的教育資源，相對來說，弱勢群體接受優(yōu)質(zhì)教育的機會比較少，尤其是農(nóng)村的女童、城市的外來務工人員子女、特殊教育系統(tǒng)的肢殘智殘人群等，在教育上處于相對不利的地位。

五是義務教育的類型發(fā)展不均衡。公立教育和民辦教育、正規(guī)學歷教育和非正規(guī)非學歷教育的發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，各類教育間比例不合理。如學前教育的普及率只有48%左右，在許多?。▍^(qū)、市），學前教育經(jīng)費只占教育總經(jīng)費的1%左右。再如，全國民辦小學4846所，只占全國小學總數(shù)的1%；民辦中學4571所，占全國中學總數(shù)的5.7%；具有頒發(fā)學歷文憑資格的民辦高校只有89所。在我國，真正的民間資本并沒有進入教育領域，假民辦已經(jīng)成為民間教育資本進入的一個重要障礙。同時，我國重高等教育輕基礎教育、重普通教育輕職業(yè)教育、重正規(guī)學歷教育輕非正規(guī)非學歷教育的情況比較突出。

造成義務教育發(fā)展不均衡的主要原因，是我們的教育資源配置不合理。首先，由于我國各地的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡造成對教育的投入相對差距很大。其次，從20世紀80年代開始，我國的公共教育政策基本上是走一條效率優(yōu)先、兼顧公平的道路。從中央政府到地方政府，大家主要的工作重點是強化重點學校、示范學校，更多的是“錦上添花”，而不是“雪中送炭”，所以，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間的差距拉大了。

推進義務教育均衡發(fā)展的責任在各級政府?！督逃?guī)劃綱要》中提出，“教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平”。所以，應該明確各級政府的責任，建立義務教育的國家標準，制定推進義務教育均衡發(fā)展的評價指標體系以及按照年度推進的工作計劃。

為此，在今后十年中，我們必須自覺地通過以政府為主導的方式配置公共教育資源，推進義務教育的均衡發(fā)展。主要有五個任務，這就是努力促進區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡、校際均衡、人群均衡、類型均衡。區(qū)域均衡和城鄉(xiāng)均衡的目標是盡快縮小中、西部與東部之間以及城鄉(xiāng)之間的教育差距；校際均衡的目標是努力辦好每一所學校，盡快提升薄弱學校的辦學水平，緩解擇校的壓力；人群均衡的關鍵是關注弱勢群體子女的教育問題，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經(jīng)濟困難而失學，同時，要切實解決外來務工人員子女平等接受義務教育問題，保障殘疾兒童青少年受教育權利等；類型均衡的重點是強化政府在義務教育階段的責任的前提下，注意發(fā)展民辦教育，保障義務教育的多元化和多樣化需求。

這里，我特別講一下外來務工人員子女上學難的問題。應該說，這是困擾很多地方政府的一個難題，也是困擾外來務工人員的一個重要問題。教育公平是社會公平的基礎，為所有的孩子提供相對均衡、相對優(yōu)質(zhì)的教育一直是我們的教育夢想。全國每年大約有1.5億農(nóng)民進城務工，他們的子女受教育的問題自然就成為一個非?，F(xiàn)實的、重要的問題。

這和我國經(jīng)濟的快速發(fā)展與教育相對滯后有一定的聯(lián)系。尤其是在廣東、江蘇、北京、上海等這些外來務工人員相對集中的區(qū)域，外來務工人員子女接受教育的難度就更大。我曾經(jīng)在蘇州市工作過，僅蘇州一個城市每年就有20多萬外來務工人員子女需要接受教育，建學校就需要一個相當長的周期，所以說難度非常大。

很多地方政府也有一個現(xiàn)實的憂慮，就是擔心產(chǎn)生就學性移民，以進城市的好學校為主要目的的打工者隨之產(chǎn)生。所以，一些地方政府設置了外來務工人員子女就學的前置性條件，如需要有兩年的穩(wěn)定工作，需要符合計劃生育政策，需要有穩(wěn)定的住所等。

這些本來應該在戶籍所在地享受義務教育的孩子，教育經(jīng)費沒有得到相應轉(zhuǎn)移，部分地方政府相對來說積極性不是很高。

國家明確要求按照以流入地為主的原則來全面解決外來務工人員子女就學問題。我覺得需要國家從政策上給予一些特殊的支持。比如，對地方政府實行外來務工人員子女的專項經(jīng)費補助，或者采取“就學券”的方式，讓外來務工人員子女憑“就學券”到學校免除學費。

從根本上說，要解決這個問題，關鍵是要辦好農(nóng)村的學校，因為學校教育有差距、資源配置不合理，家長就會有讓孩子往更好的學校去的沖動。所以，辦好農(nóng)村學校、辦好農(nóng)民家門口的學校，把最好的教育資源往農(nóng)村轉(zhuǎn)移，這是解決就學性移民問題的根本措施，也是化解外來務工人員子女就學難的根本途徑。同時，各級地方政府應該充分認識到，這些外來務工人員子女就是今后的城市新市民，他們的素質(zhì)直接影響今后的城市風貌，所以為他們提供優(yōu)質(zhì)的教育，本來也是地方政府的重要職責。

利用互聯(lián)網(wǎng)技術，進一步合理配置教育資源，也是推進義務教育均衡發(fā)展的有效途徑。隨著信息化時代的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的普及，我們應該盡快建立全國統(tǒng)一的教育資源平臺，把最好的教育資源免費向公眾開放、向?qū)W校開放，讓農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體都可以利用網(wǎng)絡來獲得最好的教育資源。