地方政府依法行政的困境及對(duì)策研究

丁 宇 顧 杰

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430081)

地方政府依法行政的困境及對(duì)策研究

丁 宇 顧 杰

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430081)

依法行政是法治建設(shè)的重要組成部分。在政府依法行政的總體進(jìn)程中,地方政府依法行政的狀況在很大程度上決定著政府整體依法行政的水平。但是,在推進(jìn)地方政府依法行政過(guò)程中仍然面臨許多困境,需要采取積極措施,更加務(wù)實(shí)、更加高效地加以推進(jìn)。

地方政府;依法行政;困境;對(duì)策

2004年3月,國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,標(biāo)志著我國(guó)政府依法行政進(jìn)入到新的歷史發(fā)展階段。新的形勢(shì)下,地方政府依法行政的步伐不斷加快,行政立法、行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督等方面都取得了前所未有的突破。但是,在地方政府依法行政必要性的認(rèn)識(shí)上仍需進(jìn)一步加強(qiáng),推進(jìn)地方政府依法行政過(guò)程中所面臨的困境仍然不少,需要采取積極措施加以應(yīng)對(duì)。

一、加強(qiáng)地方政府依法行政的必要性

(一)是提高地方政府行政立法水平、規(guī)范行政執(zhí)法行為的迫切要求

法學(xué)界將法治的構(gòu)成要件簡(jiǎn)要概括為立法機(jī)關(guān)制定良法(維護(hù)人權(quán))、依法行政或行政法治(防止行政權(quán)濫用且使政府有效地維護(hù)法律秩序)、司法獨(dú)立(及律師自由)[1]。依法行政是一個(gè)廣義的范疇,中央行政立法和地方行政立法是依法行政的重要組成部分。地方行政立法,是指地方行政主體依法制定和發(fā)布行政規(guī)章的活動(dòng)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府,省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府以及全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人民政府依法制定和發(fā)布行政規(guī)章的活動(dòng)都屬于地方政府行政立法的范疇。地方政府規(guī)章是相應(yīng)地方政府行政行為的重要依據(jù),事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)全局,涉及千家萬(wàn)戶的百姓利益,必須慎之又慎。加強(qiáng)地方政府依法行政,有利于規(guī)范地方政府行政立法行為,提高行政立法水平;有利于完善行政執(zhí)法體制,加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),從而規(guī)范行政執(zhí)法行為。

(二)是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約、提高行政效率的必要手段

地方各級(jí)政府的行政活動(dòng)涵蓋面非常廣泛,無(wú)論是抽象行政行為還是具體行政行為,都會(huì)直接或間接影響到社會(huì)公眾的切身利益。地方政府嚴(yán)格依法行政,規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,推進(jìn)行政行為的科學(xué)化、民主化和法治化,有利于維護(hù)社會(huì)公眾的切身利益,反之,就會(huì)損害社會(huì)公眾的利益。因此,加強(qiáng)依法行政就必然要強(qiáng)化人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督和制約。依法行政在我國(guó)是一種積極保障有效行政與消極防范濫用行政權(quán)力的有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約,實(shí)質(zhì)是確保人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益,建設(shè)為民、廉潔、務(wù)實(shí)的政府。依法行政的目的不僅在于對(duì)行政主體的行政行為依法進(jìn)行規(guī)范,防止權(quán)力的濫用,并使受到不法行政行為侵害的公民權(quán)利及時(shí)得到救濟(jì),而且也在于保證國(guó)家行政管理的效率,使其能夠最大限度地發(fā)揮作用。

(三)是加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的重要途徑

依法行政工作涉及面廣,難度大,需要各級(jí)政府、各部門共同努力,更需要一個(gè)合理的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)格局和一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制工作隊(duì)伍。否則,依法行政工作就很難真正落到實(shí)處。政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備必須與推進(jìn)依法行政的工作任務(wù)相適應(yīng)。加強(qiáng)地方政府依法行政,有助于改變政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)中上強(qiáng)下弱的“倒三角”的工作體制,加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)和工作人員的設(shè)置,強(qiáng)化地方政府法制機(jī)構(gòu)的權(quán)威,構(gòu)建完善、系統(tǒng)、順暢的工作體制,切實(shí)提高政府法制工作隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。

二、地方政府依法行政的困境

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布以來(lái),國(guó)務(wù)院一直把依法行政作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重要工作來(lái)抓。對(duì)推進(jìn)依法行政作出了一系列重要安排和部署,各地區(qū)、各部門精心組織,狠抓落實(shí),做了大量扎實(shí)有效的工作,取得了明顯進(jìn)展和顯著成效。同時(shí),推進(jìn)依法行政工作進(jìn)展還不平衡,依法行政、依法辦事的能力和水平與建設(shè)法治政府的要求相比還有不小差距,仍存在諸多問(wèn)題,亟待解決與完善。地方政府依法行政中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)民主法制觀念淡薄,依法行政理念缺失

依法行政在我國(guó)是一個(gè)全新的管理理念和管理方式,是帶有方向性和全局性的工作。行政機(jī)關(guān)作為行政主體,是能否實(shí)現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵所在。我國(guó)作為一個(gè)富于人治傳統(tǒng)的國(guó)家,行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部重權(quán)輕法、以權(quán)代法的思想仍然存在,阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:

1、行政法制意識(shí)淡薄

論其歷史根源,這與我國(guó)兩千多年封建社會(huì)殘余思想的影響有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,行政手段代替了其他職能管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),這一狀況使法律在人們特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的心目中變得可有可無(wú)。正如鄧小平同志所尖銳指出的:“舊中國(guó)留給我們的封建傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人們民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視?！盵2]長(zhǎng)期以來(lái),少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部置國(guó)家的法律于不顧,以言代法,甚至以權(quán)壓法。一些工作人員習(xí)慣于按政策和行政命令辦事,對(duì)依法行政的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不夠,依法行政的自覺(jué)性較差。因此,“如何正確處理依法辦事與依領(lǐng)導(dǎo)人意志辦事的關(guān)系,被認(rèn)為是依法行政的一大難點(diǎn)”[3]。在實(shí)踐中甚至還存在“依法不能行政”、“依法行政就沒(méi)有效率”、“法律就是束縛”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),行政法制意識(shí)淡薄阻礙了依法行政工作的順利進(jìn)行。從“華南虎照”、“躲貓貓”等類似事件可以看出,一些政府機(jī)構(gòu)及其工作人員并沒(méi)有很好地踐行依法行政的基本要求。

2、對(duì)“依法行政”的內(nèi)涵缺乏正確認(rèn)識(shí)

“依法行政”是一項(xiàng)社會(huì)變革工程,當(dāng)前面臨的最重要的任務(wù)是行政執(zhí)法人員思想觀念的轉(zhuǎn)變和全民法律意識(shí)的提高。一方面,目前有相當(dāng)一部分人,甚至包括某些身居要職的領(lǐng)導(dǎo)干部,對(duì)憲法與法律仍有片面甚至錯(cuò)誤的看法,依法行使國(guó)家權(quán)力的觀念尚未形成普遍共識(shí),在實(shí)際工作中,就會(huì)出現(xiàn)置國(guó)家法律于不顧的濫用權(quán)力的現(xiàn)象。另一方面,一些執(zhí)法人員對(duì)“依法行政”片面理解,將依法行政片面理解為“機(jī)械地依法律條文行政”,忽視法律原則和法律精神的指導(dǎo)。典型表現(xiàn)就是一些執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)一些依據(jù)法律原則和精神可辦的、有益于社會(huì)和公民的事情,卻死扣法律條文不辦,致使執(zhí)法結(jié)果與依法行政的根本目的和目標(biāo)背道而馳。

(二)行政立法滯后,法律可操作性差

1、行政立法緩慢、滯后,不能適應(yīng)行政管理的需要

盡管建國(guó)以來(lái)我國(guó)頒布了大量的行政法規(guī)、規(guī)章,但由于現(xiàn)代社會(huì)行政管理事務(wù)的日益復(fù)雜和變化,我國(guó)的行政立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上實(shí)際需要,在許多領(lǐng)域存在法律空白,給依法行政帶來(lái)困難,同時(shí)也給違法者以可乘之機(jī)。比如,近年媒體披露了一連串高官落馬事件,這就讓我們不得不對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)何時(shí)立法有了疑問(wèn),在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)沒(méi)有相應(yīng)的立法體制下,還會(huì)有多少個(gè)貪官會(huì)落馬?由于目前沒(méi)有一部統(tǒng)一的《行政程序法》,有些法規(guī)、規(guī)章中又沒(méi)有嚴(yán)格的程序和時(shí)效要求,造成一些行政機(jī)關(guān)任意行使權(quán)力,或非法設(shè)立程序壁壘,故意刁難行政相對(duì)人,阻礙了依法行政的實(shí)現(xiàn)。

2、行政立法體制不健全,缺乏法制統(tǒng)一的觀念

目前,行政立法權(quán)的歸屬已形成基本完善的制度,但是,關(guān)于立法權(quán)限的劃分尚無(wú)統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定。各立法主體的立法權(quán)限劃分不明確,政府各部門都認(rèn)為自己享有立法權(quán)制定各種規(guī)范性文件,由此帶來(lái)一系列的法律沖突問(wèn)題:有的是不同效力層次的行政法律法規(guī)相互矛盾,主要表現(xiàn)在下級(jí)立法機(jī)關(guān)超越權(quán)限立法;有的是相同層次的行政法律法規(guī)相互矛盾,集中表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章上;最為明顯的是部委規(guī)章與地方性法規(guī)沖突,使國(guó)家難以做到法制統(tǒng)一。例如,對(duì)火車站廁所能否收費(fèi)問(wèn)題,原國(guó)家計(jì)委和財(cái)政部聯(lián)合制訂的規(guī)章說(shuō)不能,鐵道部制訂的規(guī)章說(shuō)能,結(jié)果導(dǎo)致各地物價(jià)部門在能否為其頒發(fā)收費(fèi)許可證的做法上意見(jiàn)不一。與部門利益膨脹相呼應(yīng)的是地方保護(hù)主義盛行,地方保護(hù)、各自為政目前也演變成為一大公害,消耗了大量的執(zhí)法資源。比如,本來(lái)國(guó)家對(duì)建筑單位已經(jīng)規(guī)定了嚴(yán)格的資質(zhì)審批條件,但由于建筑業(yè)是一塊“肥肉”,很多地方就又各自立規(guī),要求外地企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng),必須向本地的主管部門申請(qǐng)進(jìn)省(市)施工許可證,擅自抬高準(zhǔn)入門檻[4]。

3、法律法規(guī)的可操作性差

一些制定出來(lái)的法律法規(guī)操作起來(lái)困難重重。在立法指導(dǎo)思想上,由于求多求快,導(dǎo)致了有些法律、法規(guī)規(guī)定得太原則,自由裁量度過(guò)大,缺乏可操作性。有的問(wèn)題難以定性,在執(zhí)法中各執(zhí)一詞;有的是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)對(duì)某些事項(xiàng)的規(guī)定過(guò)于原則化,造成具體操作難;有的是由于立法過(guò)于草率,沒(méi)有進(jìn)行可行性論證,致使少數(shù)法律法規(guī)剛制定出來(lái)就成為一紙空文。例如新《公司法》對(duì)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)工商注冊(cè)時(shí)規(guī)定“外國(guó)投資者認(rèn)購(gòu)境內(nèi)公司增資的,提交已繳付不低于20%的新增注冊(cè)資本的驗(yàn)資證明”,而一般情況下,外國(guó)投資者只有在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后,外匯管理局才會(huì)批準(zhǔn)資金進(jìn)入。由于該法中沒(méi)有明確規(guī)定外匯進(jìn)入的方法,外國(guó)投資者在沒(méi)取得新公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照前,外匯管理局不批準(zhǔn)資金進(jìn)入。由于各部門都有自己的道理,企業(yè)只能到處碰壁,不知道該先到工商部門還是外匯管理局申請(qǐng)。

(三)行政執(zhí)法體制不順,執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高

1、行政執(zhí)法主體設(shè)置過(guò)多,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

在我國(guó),由于政府職能長(zhǎng)期未能合理界定,導(dǎo)致各級(jí)人民政府下設(shè)了許多分管各種具體業(yè)務(wù)的職能部門,各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力也因此而基本上分散在眾多的職能部門中。在授權(quán)性行政主體的設(shè)置中,多部法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)以外的各種組織以行政職權(quán)。這些組織既包括行政組織體系內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu),也包括行政組織體系以外的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位,且遍布于各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域,致使授權(quán)性行政主體多而亂。另一方面,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,應(yīng)該設(shè)立的機(jī)構(gòu)有些地方遲遲建立不起來(lái),已經(jīng)設(shè)立的,又存在機(jī)構(gòu)編制混亂的情況,既有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu),又有臨時(shí)的非常設(shè)機(jī)構(gòu),既有行政機(jī)關(guān),又有事業(yè)單位,影響了政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活管理的規(guī)范有序和便民高效。

2、行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高

目前多數(shù)行政執(zhí)法人員都是原來(lái)行政機(jī)關(guān)的工作人員,沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政執(zhí)法所必備的文化素質(zhì)和法律素質(zhì)的培養(yǎng),特別是縣級(jí)及縣級(jí)以下的行政執(zhí)法人員,經(jīng)過(guò)系統(tǒng)業(yè)務(wù)和法律培訓(xùn)的為數(shù)不多,執(zhí)法不懂法、以權(quán)謀私的問(wèn)題比較嚴(yán)重。江蘇南京強(qiáng)制拆遷逼死拆遷戶事件、湖北天門城管毆打普通百姓致死事件等都是典型的野蠻執(zhí)法案例。

(四)監(jiān)督機(jī)制不完善,行政違法難以追究

行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府、各級(jí)人民政府對(duì)其所屬工作部門、上級(jí)人民政府工作部門對(duì)下級(jí)人民政府所屬相應(yīng)工作部門以及行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬工作人員的執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法的有效途徑,是依法行政的重要保障。雖然目前實(shí)踐中采取的方式方法很多,但取得的效果卻不明顯。一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的活動(dòng)數(shù)量偏少、范圍偏小,而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位,未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)常化和全面化的執(zhí)法監(jiān)督格局,造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認(rèn)為監(jiān)督就是查錯(cuò)糾偏,忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個(gè)最重要的環(huán)節(jié),偏重于事后監(jiān)督,導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。三是行政執(zhí)法監(jiān)督失威。由于缺少必要的法制保障和對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督,監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮它應(yīng)有的作用[5]。比如:近年來(lái),各地財(cái)政都有專項(xiàng)財(cái)政撥款用于招商引資工作,主要用于出國(guó)招商會(huì)、國(guó)內(nèi)招商洽談會(huì)、投資環(huán)境說(shuō)明會(huì)等活動(dòng)。這種大規(guī)模的招商引資活動(dòng),耗費(fèi)大量財(cái)政資金,而實(shí)際引進(jìn)外資數(shù)額卻微乎其微?！俺鰢?guó)招商引資考察團(tuán)”成為“公費(fèi)出國(guó)旅游團(tuán)”已是心照不宣的事。有些政府官員為了加入這種團(tuán)組熱衷于拉攏關(guān)系,權(quán)錢交易,“出國(guó)招商”成了某些政府官員你爭(zhēng)我?jiàn)Z的待遇,是嚴(yán)重滋生腐敗的土壤。從上述案例中可以看出,對(duì)于政府財(cái)政資金的使用往往由行政領(lǐng)導(dǎo)決定,監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)資金用途和使用效果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府依法行政的對(duì)策

建設(shè)法治政府,是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的系統(tǒng)工程。推進(jìn)依法行政,重點(diǎn)在地方政府,難點(diǎn)也在地方政府。在加強(qiáng)地方政府依法行政,實(shí)現(xiàn)權(quán)力法治化過(guò)程中,應(yīng)該做到如下幾點(diǎn):

(一)強(qiáng)化法制宣傳教育,樹(shù)立正確的依法行政理念

“干部依法決策、依法行政是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié),公民自覺(jué)守法、依法維護(hù)國(guó)家利益和自身權(quán)益是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)”[6]。普法教育是依法治國(guó)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程,是一項(xiàng)艱巨和長(zhǎng)期的任務(wù)。根據(jù)依法行政對(duì)現(xiàn)代行政法律意識(shí)的要求,我們應(yīng)當(dāng)著重從以下三個(gè)方面進(jìn)行依法行政法律意識(shí)的培育:

1.推進(jìn)行政相對(duì)人普法宣傳教育

行政相對(duì)人法律知識(shí)的缺乏,在一定程度上影響了行政相對(duì)人對(duì)行政主體行使行政權(quán)的判斷力,因此,對(duì)行政相對(duì)人加強(qiáng)普法宣傳尤為重要。如對(duì)學(xué)生,從中學(xué)起就開(kāi)設(shè)基本的法律知識(shí)課;對(duì)企業(yè)、工廠,利用當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C(jī)構(gòu)定期進(jìn)行法律知識(shí)講座;對(duì)社區(qū),以社區(qū)為單位組織一個(gè)專門的法律知識(shí)閱覽室和活動(dòng)室,定期請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)咨詢,這樣既豐富了社區(qū)居民的業(yè)余生活,也增長(zhǎng)了他們的法律知識(shí)[7]。通過(guò)形式多樣的普法宣傳,增強(qiáng)行政相對(duì)人的法制意識(shí),提高他們?cè)谛姓\(yùn)行過(guò)程中的能動(dòng)性,增強(qiáng)其依法維護(hù)自身合法權(quán)益的能力,同時(shí)進(jìn)一步約束行政主體在行使權(quán)力過(guò)程中越權(quán)、侵權(quán),為依法行政創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

2.強(qiáng)化行政主體法律意識(shí)

當(dāng)前,少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部固守傳統(tǒng)的“官本位”思想,濫用職權(quán),凌駕于法律之上,極大地?fù)p害了政府的威嚴(yán),因此需要通過(guò)培訓(xùn)、輪訓(xùn)的形式加強(qiáng)行政人員對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí),定期考核,將考核結(jié)果與職位晉升掛鉤,把領(lǐng)導(dǎo)干部能否做到依法行政作為使用的重要依據(jù)之一,形成一種長(zhǎng)效機(jī)制。要使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部清除官本位、特權(quán)思想,牢固樹(shù)立法制觀念,正確處理人治與法治的關(guān)系,堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威,為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)。事實(shí)也證明,“一個(gè)地方依法行政的狀況如何,關(guān)鍵在于政府和政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法行政的重視程度。哪個(gè)地方的政府和政府領(lǐng)導(dǎo)重視法制建設(shè),自覺(jué)地在憲法和法律、法規(guī)的范圍內(nèi)活動(dòng),善于運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題和矛盾,那個(gè)地方依法行政的進(jìn)程就明顯加快,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)就發(fā)展得比較順利。哪個(gè)地方的政府和政府領(lǐng)導(dǎo)不重視法制建設(shè),不重視運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題和矛盾,那個(gè)地方依法行政的狀況就不盡如人意,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展也勢(shì)必受到影響”[8]。

3.樹(shù)立正確的依法行政理念

就我國(guó)目前的行政現(xiàn)狀來(lái)看,有些行政人員將依法行政理解為照法辦事或照章辦事,認(rèn)為“權(quán)大于法,情大于法”,不講究按程序執(zhí)法;認(rèn)為自己是行政權(quán)的享有者和行使者,手中的權(quán)力用不用、怎樣用都是自己的事情,并不在乎是否服務(wù)于民、服務(wù)于社會(huì)。在這種思想觀念的影響下,顯然是不可能真正實(shí)現(xiàn)依法行政。要實(shí)現(xiàn)依法行政,必須切實(shí)樹(shù)立正確的依法行政理念,即服務(wù)行政、責(zé)任行政、誠(chéng)信行政、便民行政、程序行政、公開(kāi)行政等理念。把實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的根本利益作為各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。

(二)加強(qiáng)立法規(guī)劃,提高立法質(zhì)量

政府立法工作要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,加強(qiáng)立法規(guī)劃,提高行政立法的質(zhì)量,為地方政府依法行政奠定更好的基礎(chǔ)。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管方面立法的同時(shí),更加重視社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的立法,高度重視人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的立法。特別要做好應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)就業(yè)和完善社會(huì)保障,以及科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的立法[9]。

首先,修正《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等法律中已經(jīng)過(guò)時(shí)的條款;在《行政處罰法》、《行政許可法》和其他規(guī)定行政行為程序的有關(guān)單行法律的基礎(chǔ)上,制定統(tǒng)一的行政程序法,以規(guī)范整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為,使體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神的公開(kāi)、公正、公平原則貫穿在整個(gè)行政的運(yùn)作過(guò)程中[10]。

其次,注意提高立法質(zhì)量,改變實(shí)施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套的現(xiàn)象,增加法律法規(guī)條文的嚴(yán)密性、規(guī)范性和可操作性。在整理現(xiàn)有的行政法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,吸取國(guó)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn),提高行政立法技術(shù),使法律法規(guī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、具體明確、易于執(zhí)行。

最后,立法必須提高民主化和科學(xué)化程度,使法律充分體現(xiàn)民意,符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律,同時(shí)避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會(huì)事務(wù)時(shí)發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏,維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一。

(三)完善行政執(zhí)法體系,加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1.實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制

江澤民在黨的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出:“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政,切實(shí)保障公民權(quán)利,實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”。[11]加強(qiáng)地方政府依法行政,必須加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制,按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則,清理和規(guī)范各級(jí)行政執(zhí)法主體,明晰職責(zé)權(quán)限,從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問(wèn)題;積極推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn),繼續(xù)實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度,探索相對(duì)集中行政許可權(quán)制度,提高執(zhí)法的整體水平;完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”;堅(jiān)決制止各種形式的亂罰款和亂收費(fèi);建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核制度和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,對(duì)各種違法行為都要依法追究責(zé)任[9]。

2.切實(shí)推行政務(wù)公開(kāi)

行政機(jī)關(guān)要通過(guò)多種途徑將其工作職責(zé)、執(zhí)法程序、執(zhí)法時(shí)限、服務(wù)承諾、違法責(zé)任追究等各項(xiàng)制度公示于眾,增強(qiáng)執(zhí)法的透明度,通過(guò)設(shè)立投訴箱、公開(kāi)欄、監(jiān)督電話等接受人民群眾的監(jiān)督,增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法工作的了解,動(dòng)員社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制工作的支持和監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理,從而使政務(wù)公開(kāi)不流于形式,真正實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光操作,堅(jiān)決杜絕暗箱操作。借鑒國(guó)外的做法,制定類似《情報(bào)自由法》、《政務(wù)公開(kāi)法》、《陽(yáng)光下的政府法》等相關(guān)法律條文,要求行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)其除機(jī)密以外的文件,必須接受社會(huì)監(jiān)督[12]。

3.加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

“吏不良則有法莫守”,如果公務(wù)員能知法、懂法、守法,以公仆的身份為人民服務(wù),許多問(wèn)題也就迎刃而解了。因此,要按照“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的原則,建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過(guò)硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍。一方面,必須建立嚴(yán)格的執(zhí)法人員資格審查、管理制度,從源頭上嚴(yán)格把關(guān),對(duì)素質(zhì)低劣的不合格人員堅(jiān)決調(diào)離,對(duì)不能依法辦事、依法不嚴(yán)、執(zhí)法不公的工作人員要嚴(yán)肅處理;另一方面,要堅(jiān)持不懈地抓好相關(guān)法律法規(guī)、政策理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等方面的知識(shí)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作,并對(duì)其依法辦事的水平和能力進(jìn)行考核。

(四)健全行政監(jiān)督機(jī)制,提高依法行政水平

“不受制約的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)不受制約的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約,實(shí)質(zhì)是確保人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益,建設(shè)為民、廉潔、務(wù)實(shí)的政府。

在內(nèi)部監(jiān)督方面,加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)。一是健全行政決策監(jiān)督制度和行政問(wèn)責(zé)制。完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制,通過(guò)重大問(wèn)題集體研究、專家咨詢論證會(huì)和公示等形式保證決策責(zé)任的落實(shí)。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開(kāi)、客觀公正的原則,建立健全行政問(wèn)責(zé)的制度體系[13]。二是實(shí)行行政復(fù)議制度,加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè),完善行政復(fù)議工作制度,及時(shí)有效地監(jiān)督所屬部門和政府依法行政。三是完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度。健全有關(guān)備案審查程序,加強(qiáng)備案審查工作,以防止法律法規(guī)相互“打架”的現(xiàn)象。四是加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)察等專門監(jiān)督。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和收支、政府投資管理和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)以及稅收征管的審計(jì)監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,并依法處理。監(jiān)察部門要加強(qiáng)廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察,督促政府工作人員廉潔從政,保證政令暢通,防止官僚主義和形式主義。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要積極配合審計(jì)、監(jiān)察等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作,自覺(jué)接受他們依法作出的監(jiān)督?jīng)Q定,并切實(shí)改進(jìn)工作[9]。

在外部監(jiān)督方面,充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用。一是要加強(qiáng)地方各級(jí)人大的作用。地方各級(jí)人大要圍繞行政執(zhí)法方面的社會(huì)難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題加大工作監(jiān)督力度,加強(qiáng)各工作委員會(huì)與相應(yīng)的執(zhí)法部門的對(duì)口聯(lián)系,通過(guò)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序和執(zhí)法規(guī)范報(bào)送備案、聽(tīng)取對(duì)口部門執(zhí)法情況報(bào)告等有效措施,強(qiáng)化日常監(jiān)督,積極探索實(shí)踐個(gè)案監(jiān)督等新的監(jiān)督途徑,加大對(duì)影響重大的執(zhí)法行為的監(jiān)督。二是要強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督。地方政府機(jī)關(guān)應(yīng)密切與人民群眾的聯(lián)系,重視群眾來(lái)訪工作,廣開(kāi)言路,聽(tīng)民聲、察民意、知民情,進(jìn)一步在全社會(huì)形成一個(gè)人民群眾敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、能夠監(jiān)督的良好氛圍。三是要強(qiáng)化新聞媒體和社會(huì)輿論的監(jiān)督。通過(guò)對(duì)腐敗現(xiàn)象的曝光和宣傳廉潔奉公的典型,起到警示、教育、防范的作用,促進(jìn)國(guó)家法律法規(guī)的正確實(shí)施,使依法行政工作逐步走上制度化、規(guī)范化的道路。

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Abstract:A dm inistration by law is an impo rtant part of judicial construction.In pushing fo rw ard ad2 ministration by law,regional governments have a significant role to p lay,w hose administration by law determines the overall level of administration by law in the country.Yet,regional governments are confronted w ith many p roblem s in the p rocess,and activemeasuresmust be taken in order to p romote administration by law in a p ractical and efficient w ay.

Key words:regional government;administration by law;difficulty;resolution

[責(zé)任編輯 勇 慧]

Difficulties facing regional governments in adm inistration by law and resolutions

D ing Yu Gu Jie
(School of Humanities and Law,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430081,China)

D67

A

1009-3699(2010)01-0061-06

2009-10-20

丁 宇(19702),男,河南信陽(yáng)人,武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授,主要從事行政管理與公共政策研究.