自愿性環(huán)境政策工具在中國(guó)情境下能否有效?

王惠娜

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東廣州510275)

自愿性環(huán)境政策工具在中國(guó)情境下能否有效?

王惠娜

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東廣州510275)

自愿性環(huán)境政策工具是環(huán)境政策工具中的新工具之一,該主題的研究已經(jīng)從描述工具特性轉(zhuǎn)向解釋工具效果、探究?jī)?nèi)在動(dòng)因。本研究回答兩個(gè)問題:①企業(yè)采用自愿性環(huán)境政策工具的動(dòng)因;②自愿性環(huán)境政策工具是否確實(shí)有效地促使企業(yè)削減排污量。基于這兩個(gè)研究問題,本研究采用文獻(xiàn)分析法,從現(xiàn)有自愿性環(huán)境政策工具的研究成果中總結(jié)得出:管制性壓力和非管制性壓力都是推動(dòng)企業(yè)參與自愿性工具的動(dòng)因,但是管制壓力是企業(yè)決定是否參與的關(guān)鍵原因,并且管制壓力的持續(xù)存在是企業(yè)自愿削減排污量的必要條件。而在中國(guó)的環(huán)境管制情境下,環(huán)境管制被以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的地方政府弱化,管制壓力薄弱;并且,中國(guó)的公民社區(qū)、消費(fèi)者對(duì)環(huán)境治理的態(tài)度較為消極,來自與社區(qū)、消費(fèi)者非管制性壓力善不足于對(duì)企業(yè)的污染行為構(gòu)成威脅;而且,中國(guó)大量中小規(guī)模的、環(huán)保技術(shù)落后的企業(yè)難以進(jìn)入環(huán)境管制的監(jiān)控范圍之內(nèi)。因此,在中國(guó)的環(huán)境治理背景,自愿性環(huán)境政策工具要發(fā)揮效用需要加強(qiáng)環(huán)境管制的壓力。

自愿性工具;環(huán)境政策;政策工具

環(huán)境政策的自愿途徑(Voluntary Approaches)于20世紀(jì)90年代在OECD成員國(guó)、美國(guó)等國(guó)家迅猛發(fā)展,自愿性工具和以排污權(quán)交易為主的經(jīng)濟(jì)工具被稱為“環(huán)保政策的第三波”,對(duì)該工具的研究也逐漸從描述工具特性到解釋其效果。從20世紀(jì)90年代后半期我國(guó)開始采用ISO14001、生態(tài)標(biāo)志,并在2004開始在某些城市進(jìn)行自愿性協(xié)議的試點(diǎn)。大量的研究在討論自愿工具特征、比較其與傳統(tǒng)政策工具的優(yōu)缺點(diǎn),但多數(shù)研究都陷入了工具主義的視角,而沒有考慮政策工具的運(yùn)用情境。本文通過分析企業(yè)參與自愿性協(xié)議的動(dòng)因以及自愿性協(xié)議有效地削減排污量的條件,總結(jié)影響該工具有效發(fā)揮污染控制作用的三個(gè)因素,并分析在中國(guó)情境下這三個(gè)因素的實(shí)際情況,從而嘗試性地回答自愿性工具在中國(guó)的情景中能否有效的問題。

1 企業(yè)參與自愿性工具動(dòng)因

在環(huán)境政策領(lǐng)域,傳統(tǒng)的政策工具是命令-控制(command2and2control)的管制型工具,但隨著管制工具的效率低下、效果不佳,并且管制成本高昂,以經(jīng)濟(jì)類工具和自愿類工具為主要內(nèi)容的新環(huán)境政策工具開始在20世紀(jì)90年代廣泛應(yīng)用。自愿性工具最早在20世紀(jì)60年代運(yùn)用于日本,后來在法國(guó)推廣。雖然,自愿性工具發(fā)展日漸成熟,但對(duì)于什么是自愿性工具曾經(jīng)有過爭(zhēng)論,自愿性工具也被稱為“行動(dòng)法則”(codesof conduct)、“盟約”(covenants)、“協(xié)商式協(xié)議”(negotiated agreements),稱呼不一。EU(European Union)委員會(huì)將自愿性工具總結(jié)性為:企業(yè)和政府為了達(dá)到環(huán)境目標(biāo)而訂立的協(xié)議[1]。OECD將自愿工具定義得更加廣泛,認(rèn)為自愿性工具是企業(yè)為了執(zhí)行提高環(huán)境水平的行動(dòng)而遵守的協(xié)議[1],該定義被普遍接受,基于自愿性工具本質(zhì)上是一種沒有強(qiáng)制性約束的協(xié)議,本文將自愿性工具等同于自愿性協(xié)議。在自愿性工具中,包括三種主要類型:單邊協(xié)議(unilateral commitments)、協(xié)商協(xié)議(negotiated agreements)、公共自愿項(xiàng)目(public voluntary programmers)和私人協(xié)議(private agreements)。單邊協(xié)議是由企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)自己訂立的環(huán)境改進(jìn)計(jì)劃,嚴(yán)格來講,單邊協(xié)議并不是政策工具,它沒有涉及到政府的參與,它更多地提供了企業(yè)向公眾展示他們?cè)诃h(huán)保改進(jìn)方面的工作。協(xié)商協(xié)議是企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)以解決特殊環(huán)境問題為目而訂立的正式協(xié)議,有約束性。公共自愿協(xié)議是由公共機(jī)構(gòu)單邊訂立環(huán)保條款,并規(guī)定成員資格,企業(yè)自愿決定是否加入該協(xié)[1]。

盡管自愿性工具存在不同的形式,但所有的自愿性工具都包含著共同的要素:協(xié)議并不具有約束參與者削減污染排放的法律效力[2]。根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè),企業(yè)自愿削減污染排放量的行為違背了經(jīng)濟(jì)最大化原則,因?yàn)槠髽I(yè)被假定為追求利潤(rùn),而削減污染排放量是有成本的,這些成本包括改變生產(chǎn)工藝流程或技術(shù)更新的資金資源、環(huán)境管理的人力資源等,這些成本將增加生產(chǎn)成本,導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)降低[2]。那么,是什么動(dòng)機(jī)促使企業(yè)違背經(jīng)濟(jì)最大化原則而選擇參與自愿性協(xié)議?

1.1 管制性壓力

企業(yè)的參與自愿性協(xié)議的動(dòng)因成為理解自愿性工具必須要探討的主題,最為首要的原因是管制壓力。在理論上,企業(yè)參與自愿性協(xié)議避免了管制成本,企業(yè)只有在成本最小化的情況下才會(huì)選擇自愿途徑,有兩種方法來降低在環(huán)保方面的成本,第一種方法是通過降低實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的削減成本,第二種方法是通過降低完成環(huán)境目標(biāo)的服從成本。自愿性協(xié)議就是第二種方法的實(shí)踐模式。在實(shí)證研究中,許多研究證實(shí)管制壓力或管制威脅對(duì)參與自愿性決策協(xié)議影響最大。作為企業(yè)的外部性壓力,管制壓力對(duì)參與自愿性協(xié)議的影響最為顯著[3],并對(duì)企業(yè)環(huán)境管理計(jì)劃的制定產(chǎn)生正向的影響[4]。但管制壓力的效用是一種未來威脅,它雖然對(duì)企業(yè)參與自愿性協(xié)議產(chǎn)生推動(dòng)作用,但是企業(yè)并不是為了服從現(xiàn)有的管制威脅,而是由于未來可能出現(xiàn)的責(zé)任威脅[5]。環(huán)境管制的出現(xiàn)是為了要糾正市場(chǎng)在解決環(huán)境外部性問題的無效性,市場(chǎng)的低效率或無效率是命令-控制式的管制模式的理論基礎(chǔ),但管制壓力的存在也是自愿性協(xié)議的最為主要原因。環(huán)境管制壓力的大小不僅影響企業(yè)參與與否的行為,而且影響到自愿性協(xié)議中排污量削減目標(biāo)的設(shè)定。如果管制或立法的威脅很弱,那訂立的削減目標(biāo)很低,甚至低于立法所規(guī)定的水平;只有在管制威脅很強(qiáng)的情況下,才能制定出超過法律規(guī)定的最優(yōu)水平削減水平,達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的[6]。

1.2 非管制性壓力

非管制性壓力——消費(fèi)者、資本市場(chǎng)、NG O、社區(qū)——同樣能推動(dòng)企業(yè)參與自愿協(xié)議。社會(huì)環(huán)境壓力對(duì)參與有顯著影響[3],消費(fèi)者壓力、投資者壓力能對(duì)企業(yè)是否采用EMS產(chǎn)生影響[5],以及如環(huán)境正義理論所認(rèn)為的:政治活動(dòng)活躍的鄰里社區(qū)更能促使企業(yè)制定環(huán)境計(jì)劃[4]。

除了企業(yè)所面臨的外在壓力外,企業(yè)自身的特性和自愿性協(xié)議的特征也影響參與決策。排放更多33/55化學(xué)有毒物質(zhì)的企業(yè)、規(guī)模更大的企業(yè)、和最終消費(fèi)者距離越近的企業(yè)越有可能參與自愿性協(xié)議[7],對(duì)這些類型的企業(yè),削減排污量所帶來的品牌效應(yīng)、成本節(jié)約巨大。企業(yè)內(nèi)部的管制特征也對(duì)參與決策有所影響,具有多個(gè)分公司的大企業(yè)、由有跨國(guó)公司管理經(jīng)驗(yàn)的管理人員、強(qiáng)烈服從外部環(huán)境的員工更會(huì)采用自愿性工具[8]。

在大部分的研究中,管制壓力是最為頻繁的解釋變量,外部壓力的存在是企業(yè)參與自愿性協(xié)議的主要原因,同時(shí),越是接近最終消費(fèi)者的企業(yè)越是容易受到外部壓力的影響。

2 自愿性工具是否有效地削減排污量

外部壓力對(duì)企業(yè)是否參與自愿性協(xié)議產(chǎn)生影響,這些壓力是否持續(xù)地影響參與者的排放量的削減?參與企業(yè)是否能比未參與企業(yè)削減更多的排污量?這些問題用來回答自愿性協(xié)議是否有效。自愿性工具基于假設(shè):參與者能自愿地削減排污量。但研究表明,需要謹(jǐn)慎地評(píng)估、看待自愿性工具的效果。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,自愿性工具確實(shí)削減了排污量,但是在管制壓力持續(xù)存在的情況下有效的。Brouhle、Griffiths和Wolverton以美國(guó)鋼鐵行業(yè)為實(shí)證研究對(duì)象,結(jié)果表明:參與自愿性協(xié)議的可能性高的企業(yè)比那些可能性低的企業(yè)能削減更多排污量,但是這一結(jié)果在統(tǒng)計(jì)上沒有通過顯著性檢驗(yàn)。這意味著企業(yè)在參與自愿性協(xié)議時(shí)雖然具有削減目的,但實(shí)際上協(xié)議對(duì)他們并沒有產(chǎn)生影響行為的效果。相對(duì)于參與對(duì)削減量的不顯著性,管制壓力則通過了統(tǒng)計(jì)的顯著性檢驗(yàn),并且系數(shù)為正數(shù),這一結(jié)果表明,管制壓力不僅對(duì)參與決策影響顯著,對(duì)排污削減也具有明顯的影響,證明了自愿性協(xié)議并不能有效地取代管制性工具[3],管制性壓力的存在是自愿性協(xié)議發(fā)生效用的條件之一。在外部壓力中,管制壓力被證實(shí)對(duì)削減產(chǎn)生了直接影響,但是卻沒能證實(shí)消費(fèi)者壓力、投資者壓力等因素也對(duì)排污量削減產(chǎn)生直接影響,而只是一種間接影響,是通過引進(jìn)更為全面的自愿性協(xié)議產(chǎn)生影響的[5]。

管制壓力不僅影響著企業(yè)的參與決策,更影響到自愿性協(xié)議的效果,自愿性協(xié)議和管制在環(huán)境績(jī)效存在微妙關(guān)系。以ISO14001為實(shí)證分析為例,環(huán)境管制并沒有減弱ISO14001的效果,地方政府提供的支持項(xiàng)目,比如環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),更能推動(dòng)企業(yè)采用 ISO14001,這意味著地方政府提供的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)能提高企業(yè)參與ISO的可能性,企業(yè)可能將參與ISO14001看作是對(duì)管制的一種服從,ISO14001能幫助企業(yè)降低環(huán)境影響,自愿途徑的效果和現(xiàn)存的環(huán)境管理聯(lián)系在一起的,政府可以同時(shí)運(yùn)用命令-控制途徑和自愿途徑[9]。但如果排污量不能自愿地控制,提供懲罰威脅和強(qiáng)制性管制更能引導(dǎo)企業(yè)積極的環(huán)保行為,強(qiáng)制性管理和企業(yè)特征都對(duì)污染物削減產(chǎn)生直接影響。如果在排污量能自愿控制的情況下,參與項(xiàng)目者能顯著降低污染排放量。強(qiáng)制管制和自愿性協(xié)議互相補(bǔ)充降低企業(yè)的排放量,自愿性和強(qiáng)制性管制應(yīng)該作為互相補(bǔ)充的工具[10]。

但另一種相反觀點(diǎn)認(rèn)為,自愿性工具并沒有削減排污量,沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)保承諾。以美國(guó)的33/55項(xiàng)目為例,管制機(jī)構(gòu)目的性地選擇企業(yè)參與自愿性協(xié)議,相對(duì)于沒有參與自愿性項(xiàng)目的企業(yè),參與者并沒有降低污染排放量(health2 indexed emissions of target chemical)。在那些被檢測(cè)到排放量降低的企業(yè)中,項(xiàng)目參與者增加轉(zhuǎn)移到工廠外的回收站污染物,因此EPA很有必要調(diào)查將污染物轉(zhuǎn)移到回收站之后,是否實(shí)質(zhì)性地降低危害,或者僅僅是簡(jiǎn)單地將其轉(zhuǎn)移給另外的接收者。只有當(dāng)企業(yè)愿意參與項(xiàng)目和降低排污量時(shí),該項(xiàng)目才能被作為污染控制的項(xiàng)目[11]。33/55項(xiàng)目吸引某些大的污染企業(yè)降低排污量,但是在1991-1995年期間觀察到的削減量是獨(dú)立發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì),并不是33/55項(xiàng)目的直接結(jié)果,參與33/55項(xiàng)目并沒有對(duì)企業(yè)削減排污量產(chǎn)生直接的影響,即使有削減,該削減也是在項(xiàng)目開始之前(1991年),這種削減僅僅是一個(gè)不依賴于是否參與的趨勢(shì)。在33/55項(xiàng)目執(zhí)行之前1988-1990期間,企業(yè)排污量削減越多,越是有可能參與項(xiàng)目,因?yàn)檫@些企業(yè)可以基于過去的削減而搭便車(free2ride on past efforts),這些企業(yè)在項(xiàng)目執(zhí)行期間削減量比較低。他們的重要發(fā)現(xiàn)在于,對(duì)參與的可能性估計(jì)并沒有在任何模型中統(tǒng)計(jì)顯著[7]。這和其他的研究結(jié)果——“負(fù)的、顯著”(參與自愿性協(xié)議能導(dǎo)致排污量削減)[10]——明顯沖突,那些在項(xiàng)目開始之前排污量削減比較多的企業(yè)更有可能參與項(xiàng)目,而如果他們參與到項(xiàng)目中來,在項(xiàng)目期間,他們的排污量仍然比較高。在這些得出自愿性協(xié)議無效或低效的研究中,更提倡管制性壓力的存在,需要具有權(quán)威的環(huán)保機(jī)構(gòu)來持續(xù)地監(jiān)督參與者的行為,監(jiān)控排污量的實(shí)際變化。

基于現(xiàn)有的討論,雖然對(duì)自愿性協(xié)議是否有效存在爭(zhēng)議,但基本認(rèn)同管制壓力對(duì)自愿性工具發(fā)揮效用的積極影響,管制型壓力的持續(xù)存在是自愿性協(xié)議真正產(chǎn)生效果的必要條件,這點(diǎn)證明自愿性工具并沒有替代管制型工具。在現(xiàn)有的研究中,管制型壓力對(duì)企業(yè)是否參與自愿性協(xié)議、是否在自愿性協(xié)議框架中削減排污量影響深遠(yuǎn),管制型壓力的存在和持續(xù)影響是自愿性工具存在和執(zhí)行的必要條件。這個(gè)總結(jié)放棄了工具主義所認(rèn)為的工具特性是工具效果的決定因素,而贊同工具所運(yùn)用的制度情景對(duì)工具效果影響巨大,一個(gè)國(guó)家的制度背景深刻地影響著政策工具的效果,基于此,在中國(guó)特殊的管制情境下,自愿性協(xié)議參與和執(zhí)行會(huì)是怎樣進(jìn)行、效果如何呢?因此,本文將試圖解釋這一問題:在中國(guó)現(xiàn)有的管制情境下,自愿性工具能否有效?

3 自愿性工具在中國(guó)的管制情景下能否有效?

要預(yù)測(cè)性地評(píng)估自愿性協(xié)議在中國(guó)能否有效需要找出該工具成功運(yùn)用的幾個(gè)條件。根據(jù)上文對(duì)現(xiàn)有西方工業(yè)國(guó)家的文獻(xiàn)分析,本文總結(jié)出自愿性協(xié)議生效的幾個(gè)條件:管制型壓力的存在并具有較大影響,非管制型壓力——社區(qū)壓力、消費(fèi)者壓力對(duì)企業(yè)環(huán)境管理的產(chǎn)生影響,以及協(xié)議的運(yùn)用對(duì)象是規(guī)模較大的、直接面對(duì)消費(fèi)者的企業(yè)。

根據(jù)自愿性工具的研究,即使在自愿性工具運(yùn)用廣泛的德國(guó),自愿途徑是政府正式立法之前“自我管制”的辦法,該途徑也常常和傳統(tǒng)的法律工具相結(jié)合,從而使其適用性更強(qiáng)。在發(fā)展中國(guó)家的背景中,高法規(guī)、監(jiān)測(cè)和執(zhí)行費(fèi)和低的預(yù)算、人力和管理限制之間的不匹配,嚴(yán)重地影響管制法規(guī)發(fā)揮作用[12],在這樣的總體環(huán)境中,自愿性協(xié)議在發(fā)展中國(guó)家的效果如何呢?Allen Blackman采用案例分析的方法分析墨西哥和印度三個(gè)自愿性協(xié)議案例,指出:在環(huán)境管制薄弱的情況下,自愿性協(xié)議注定低效,甚至失敗[13]。相反的觀點(diǎn)認(rèn)為,自愿性協(xié)議在發(fā)展中國(guó)家是相當(dāng)有發(fā)展?jié)摿Φ?因?yàn)檫@些國(guó)家往往缺乏強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)境政策的管制基礎(chǔ),而自愿性協(xié)議并不必然依賴于強(qiáng)制性的法規(guī),自愿途徑能克服缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的限制條件,并且運(yùn)用自愿性協(xié)議的企業(yè)能獲得各種補(bǔ)貼,該觀點(diǎn)將自愿性協(xié)議作為管制無效的替代性選擇。根據(jù)前文的分析,本文并不認(rèn)同第二種觀點(diǎn),因?yàn)楣苤菩詨毫Φ拇嬖谑菂⑴c自愿協(xié)議的原因,自愿途徑通常和法規(guī)工具混合使用,并沒有代替管制途徑。

中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,自20世紀(jì)90年代,開始運(yùn)用清潔生產(chǎn)、ISO14001環(huán)境管理體系、環(huán)境標(biāo)志等自愿性環(huán)境政策工具。2003年4月,山東省政府和濟(jì)南鋼鐵集團(tuán)總公司、萊蕪鋼鐵集團(tuán)有限公司于簽署節(jié)能自愿協(xié)議,標(biāo)志著我國(guó)已正式實(shí)施自愿協(xié)議試點(diǎn)。同年的十一月份,青島市的15家企業(yè)與當(dāng)?shù)卣炗喠斯?jié)能自愿協(xié)議,截至2007年,山東省已有51家企業(yè)簽署節(jié)能自愿協(xié)議[14]。在環(huán)境管理體系和生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品上,我國(guó)在1997年全面建立了環(huán)境管理體系國(guó)家認(rèn)證制度,目前獲得 ISO14001認(rèn)證的企業(yè)已超過3 000家[15]。起始于1994年的中國(guó)環(huán)境標(biāo)志計(jì)劃,在1994-2005年期間,中國(guó)產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證委員會(huì)對(duì)800家企業(yè)進(jìn)行了評(píng)估,1.2萬種產(chǎn)品被授予各種環(huán)境標(biāo)志[16]。在清潔生產(chǎn)方面,我國(guó)在2003年開始執(zhí)行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,由40家全國(guó)的清潔生產(chǎn)中心提供的支持,已經(jīng)使得污染排放減少了20%,同時(shí)每年產(chǎn)生5億元的經(jīng)濟(jì)回報(bào)[17]。

自愿手段在中國(guó)的環(huán)境政策中雖然不是一項(xiàng)重要的手段[16],但以自愿手段和經(jīng)濟(jì)手段為主要內(nèi)容的新環(huán)境政策工具(NEPIS)正在被越來越多的國(guó)家采用,成為環(huán)境治理創(chuàng)新的趨勢(shì)。中國(guó)環(huán)境治理的政策工具箱中,從20世紀(jì)80年代開始就引入了“誰污染誰治理”的理念,并全國(guó)性地推行排污收費(fèi)體系,至少對(duì)那些超過污水排放標(biāo)準(zhǔn)的違規(guī)企業(yè)而言,排污收費(fèi)是激勵(lì)違規(guī)企業(yè)控制污染的有效的途徑[17]。自愿性工具20世紀(jì)90年代開始在歐盟國(guó)家盛行,中國(guó)在20世紀(jì)90年代中后期引入自愿性工具,總體上中國(guó)的環(huán)境治理并不缺乏新穎的政策工具。但是,為什么中國(guó)的環(huán)境治理績(jī)效并不佳呢?是這些新環(huán)境政策工具的工具特性無法有效的提高環(huán)境績(jī)效,還是中國(guó)的制度背景影響了新環(huán)境政策工具的效果?正是出于這些困惑,在比較工業(yè)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的運(yùn)用自愿性環(huán)境治理工具的經(jīng)驗(yàn)之后,本文將要分析自愿性協(xié)議在中國(guó)的情景下能否有效?中國(guó)是否具備自愿性協(xié)議有效運(yùn)用的情景?要回答該問題必須分析一下中國(guó)環(huán)境管制情景是否具備讓自愿性工具有效的三個(gè)條件。

3.1 中國(guó)環(huán)境管制壓力的情況

根據(jù)OECD的研究,大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家命令控制性的法規(guī)并不起作用。在中國(guó),盡管對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系有不同的觀點(diǎn),但都認(rèn)為中國(guó)在改革開放過程中塑造了一種強(qiáng)有力的政商聯(lián)合[18],具體而言,中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響更多地體現(xiàn)在地方層面,是一種地方政商主義[19]。而正是這種地方的政商主義影響了環(huán)境政策績(jī)效,地方政府出于地方利益,為了不降低地方企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,地方政府往往對(duì)企業(yè)污染行為聽之任之。地方政府對(duì)環(huán)境管制的力度與政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)意愿往往相反,一個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政貢獻(xiàn)大,必然會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)其產(chǎn)生依賴,從而減輕了政府對(duì)其管制的力度[20]。甚至當(dāng)出現(xiàn)污染嚴(yán)重的情況時(shí),地方政府部門往往不愿意使用懲罰工具,因?yàn)檫@些企業(yè)是他們重要的稅源[21]。因此,在中國(guó),政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境管制壓力薄弱,甚至出現(xiàn)環(huán)境管制失效的情況[22]。

盡管我國(guó)環(huán)境管理制度不斷完善,但政府環(huán)境管制乏力,環(huán)境管制對(duì)企業(yè)環(huán)境績(jī)效雖有顯著的正向作用,但影響強(qiáng)度較小[23]。在這樣一種環(huán)境管制的背景下,自愿性協(xié)議是難于成功的,因?yàn)楫?dāng)企業(yè)不能很好地執(zhí)行管制協(xié)議,管制者無法讓企業(yè)產(chǎn)生承擔(dān)巨大的違約成本,違約成本很小,但違約的收益是可以預(yù)料的,企業(yè)通常違反協(xié)議的規(guī)定。

中國(guó)的政商主義不僅導(dǎo)致了環(huán)境管制型壓力薄弱,也容易導(dǎo)致出現(xiàn)自愿性協(xié)議訂立過程中的尋租、捕獲行為。自愿性協(xié)議常常被私人部門、游說集團(tuán)捕獲,在管制捕獲的情況下所訂立的自愿性協(xié)議,其削減基準(zhǔn)線和削減目標(biāo)、透明性、監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制都被扭曲,自愿協(xié)議被企業(yè)用來向公眾傳達(dá)它們有意愿削減排污量的消息,獲得公眾認(rèn)同,但并沒有真正采取削減行動(dòng)。這種在管制者被捕獲的情況下訂立的自愿協(xié)議并沒有真正起到削減排污量的作用,反而降低環(huán)境質(zhì)量。

3.2 中國(guó)非管制性壓力的情況

Wheeler在對(duì)東南亞國(guó)家的污染削減情況的研究中發(fā)現(xiàn),這些國(guó)家的正式管制型壓力非常薄弱,缺乏明確的、有約束性的法規(guī)制度,缺乏制度資本、缺乏污染監(jiān)控設(shè)施和訓(xùn)練有素的環(huán)保人員以及充分的污染信息,在這種情況下,污染情況理應(yīng)嚴(yán)重。但是Wheeler的研究發(fā)現(xiàn),即使在非正式管制嚴(yán)重缺乏的情況下,在東南亞仍有些非常清潔的工廠,他們認(rèn)為是管制壓力之外的非正式壓力——社區(qū)壓力——對(duì)企業(yè)施加削減排污量[24]?？梢?非管制性的社區(qū)壓力、消費(fèi)者壓力是自愿性協(xié)議有效的另外一個(gè)因素。

與管制壓力不同,社區(qū)壓力、消費(fèi)者壓力經(jīng)常通過影響立法過程和購(gòu)買模式,或者信訪等方式來對(duì)污染企業(yè)施加壓力。在當(dāng)代中國(guó)研究中心進(jìn)行的一項(xiàng)全國(guó)性調(diào)查(1998-1999)中,四分之三的被調(diào)查公眾在購(gòu)買商品時(shí)不會(huì)考慮其環(huán)境影響,約有65%的被調(diào)查公眾不愿意為環(huán)境友好產(chǎn)品多付錢[25],該項(xiàng)調(diào)查表明了公眾并沒有動(dòng)力對(duì)污染企業(yè)施加壓力。在對(duì)企業(yè)決定是否參與自愿性協(xié)議的實(shí)證研究中,中國(guó)的社區(qū)公民并沒有真正影響企業(yè)決策,沒有足夠的影響力,社區(qū)壓力不足對(duì)企業(yè)構(gòu)成威脅。

非正式的壓力是動(dòng)態(tài)變化的過程,在中國(guó)公民社會(huì)日益發(fā)展的情況下,污染企業(yè)所面臨的非正式壓力漸漸變大,消費(fèi)者和社區(qū)在越來越參與到環(huán)境治理中來。公民在面對(duì)環(huán)境污染問題時(shí),從消極被動(dòng)的態(tài)度逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)的參與者。根據(jù)1998-1999年的當(dāng)代中國(guó)研究中心的調(diào)查,只有43.9%的公民會(huì)選擇投訴,而47.7%的被訪者則聽之任之。2004年環(huán)境管理和政策中心的調(diào)查顯示:大約有80%的人會(huì)想政府機(jī)構(gòu)投訴,大約2/3的人在發(fā)現(xiàn)違法事件時(shí)會(huì)采取法律行為[25]。但問題是,公民的信訪以及抱怨僅僅集中在容易識(shí)別的危險(xiǎn)系數(shù)不高的污染問題,對(duì)那些致命的、難于識(shí)別的有毒污染物質(zhì),公民抱怨難于生效[26],甚至不會(huì)察覺。

3.3 中國(guó)排污企業(yè)的特征

OECD對(duì)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境法規(guī)的應(yīng)用情況研究得出,命令控制方法在發(fā)展中國(guó)不起作用,因?yàn)樗究刂撇涣顺砂偕锨У男⌒推髽I(yè),他們每個(gè)都只產(chǎn)生少量污染,但合起來的量就很大。即使在技術(shù)上可能,在經(jīng)濟(jì)上也是不可能的。所以即便法規(guī)體系很健全,也會(huì)使中小企業(yè)出現(xiàn)大量的不遵從行為[12]。從總體上看,基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段要明顯優(yōu)于基于命令與控制的規(guī)制手段,它可以以最小的費(fèi)用更有效率地實(shí)現(xiàn)既定的環(huán)境治理目標(biāo)[27]。在中國(guó),存在大量的民營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),環(huán)保部門難于對(duì)他們進(jìn)行識(shí)別、檢測(cè)和懲罰,這些小企業(yè)很少受到管制者、消費(fèi)者、社區(qū)和資金市場(chǎng)的影響,它們通過零售收入而非資本市場(chǎng)、銀行貸款來獲資金來源。相反,規(guī)模大的企業(yè)容易受到管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和懲罰,它們更需要銀行的資金支持,它們的產(chǎn)品更有可能在國(guó)際市場(chǎng)上銷售,更有可能成為環(huán)保NG O、消費(fèi)者、社區(qū)注意的對(duì)象。中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往能給往往能給地方帶來收入,因而得到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的支持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)環(huán)保部門的管制遵從率比較低,Xu在對(duì)江蘇秦山鎮(zhèn)的環(huán)境治理的調(diào)查中證實(shí):鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多不遵從排污的相關(guān)規(guī)定,有54.8%的企業(yè)部分遵從和不理睬(分別為16.1%和38.7%),僅有3.2%的企業(yè)完全遵從[28]。

4 小 結(jié)

自愿性工具是環(huán)境政策工具箱中的新工具,其背景假設(shè)是“自我管制”,但“自我管制”并不排他性地取代強(qiáng)制管制,相反,潛在的強(qiáng)制管制是“自我管制”有效的關(guān)鍵外在因素。在中國(guó)的情景下,環(huán)境管制壓力和非管制壓力還是比較薄弱,極有可能出現(xiàn)的情況是:當(dāng)企業(yè)不能很好地執(zhí)行自愿性削減協(xié)議時(shí),管制者、生產(chǎn)者、資金市場(chǎng)和社區(qū)無法對(duì)企業(yè)進(jìn)行懲罰,企業(yè)不用承擔(dān)巨大的違約成本,或者違約成本很小,但違約的收益是可以預(yù)料的,那么追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)通常會(huì)違反協(xié)議。同樣因?yàn)楣苤菩蛪毫头枪苤菩蛪毫Ρ∪?政府和企業(yè)所訂立的協(xié)議往往是尋租、管制捕獲的結(jié)果,這些協(xié)議沒有定量化的排污基準(zhǔn)線和目標(biāo)、信息公開、監(jiān)督機(jī)制、懲罰機(jī)制等自愿協(xié)議成功實(shí)施的先決條件,這樣的自愿性協(xié)議只能是企業(yè)用來自我宣傳的幌子,而采取真正污染控制行動(dòng)的可能性不大,環(huán)境質(zhì)量不會(huì)真正改善?；谥袊?guó)特殊情景,摒棄工具主義的觀點(diǎn),將自愿性工具放在中國(guó)環(huán)境管制情景下考慮該工具的有效性問題,自愿性工具的環(huán)境治理績(jī)效將不理想。如果要讓自愿性環(huán)境政策工具真正發(fā)揮作用,加強(qiáng)環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的管制權(quán)威、加大對(duì)環(huán)境治理的管制壓力是急需考慮的措施。

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Can Voluntary Environmental Policy Approaches be Effective in Chinese Context?

WANG Hui2na
(School of G overnment,Sun Yat2Sen University,Guangzhou Guangdong 510275,China)

Voluntary environmental policy approaches are new instruments in environmental policy.The academic research on this topic has moved from the description of their attributions to the interpretation of their effect,and the internal drive of mechanism of them.This paper discusses two questions:one is why the enterprise uses the voluntary environment instrument;the other is whether the voluntary approaches in environmental policy can encourage the enterprise to reduce the pollutant discharge.The paper uses document analysis method to answer these two questions.Based on the analysis of the present research on voluntary approaches,the paper concluded that both of regulation pressure and non2regulation pressure impel firms to joint the voluntary agreements,of which the regulation pressure is the determinant;furthermore the persistent regulation pressure is the key factor to force the firms to decrease the pollutant discharge voluntarily.Under the Chinese regulatory regime,environmental regulation is sacrificed for the sake of local economic development,which leads to the weakening of the regulation pressure.Meanwhile,the indifferent attitudes of the citizens as well as the inefficiencyof the non2regulatory pressure from the community pose little threat against the pollutant dischargingfirms.Moreover,there are many medium2sized and small2sized enterprises in China,most of which lack technology andfacilities to ensure environmental protection,are hard to be absorbed into the scope of environmental regulation.Therefore,governments should add more pressure of the environmental regulation to ensure the effectiveness of the voluntary approach.

voluntary approaches;environmental policy;policy instruments

X32

A

1002-2104(2010)09-0089-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.016

2010-04-01

王惠娜,博士生,主要研究方向?yàn)閰^(qū)域公共管理。

(編輯:劉呈慶)