王 珂 畢 軍 張 炳
(南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇南京210093)
排污權(quán)有償使用政策的尋租博弈分析3
王 珂 畢 軍 張 炳
(南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇南京210093)
現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)制為政府部門和企業(yè)提供了過多的尋租空間,可能使得環(huán)境管理效果和政策公信度下降,導(dǎo)致社會總福利受損,公眾的利益被犧牲,因此應(yīng)當(dāng)對尋租行為采取積極有效的防范措施。本文系統(tǒng)分析了排污權(quán)有償使用政策制定、實(shí)施和延續(xù)全過程中可能存在的尋租途徑,包括游說政府,逃離管制范圍,占有配額,拖延繳費(fèi),降低核定量和再分配收益。針對三種造成環(huán)境質(zhì)量下降的逃避付費(fèi)類尋租行為構(gòu)建了政府、排污企業(yè)和公眾的三方博弈模型,論證了尋租行為必然帶來社會總福利的下降,并用逆推歸納法得到公眾參與下環(huán)保局和企業(yè)的尋租期望值,篩選出了公眾舉報(bào)率,舉報(bào)成本,企業(yè)違法成本,尋租成本等對企業(yè)尋租決策影響較大的因素。從完善法規(guī)制度和鼓勵(lì)公眾參與兩個(gè)方面,對減少排污權(quán)有償使用政策中企業(yè)的尋租動(dòng)力,從根本上消除尋租行為提出了相應(yīng)的政策建議。
排污權(quán);有償使用;尋租;博弈分析
環(huán)境規(guī)制中尋租行為不僅會導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)[1-3],環(huán)境管制效果下降,政策的公信度下降,部分尋租行為還會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的下降和環(huán)境容量資源配置不經(jīng)濟(jì),影響總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。企業(yè)為了降低成本采取的賄賂、游說等尋租行為需要消耗社會資源,塔洛克分析了這部分沒有被用于生產(chǎn)的資源造成的危害[4]。此外,盡管尋租行為是政府職員和企業(yè)的雙向活動(dòng),但在公眾利益和環(huán)境質(zhì)量息息相關(guān)的情況下,環(huán)境規(guī)制中的尋租行為可能導(dǎo)致實(shí)際排污量超過環(huán)境容量或預(yù)定的排污總量,從而降低環(huán)境質(zhì)量,極大地影響了公眾的利益。公眾有權(quán)利通過監(jiān)督制約環(huán)境規(guī)制中的尋租行為,維護(hù)環(huán)境安全,遏制環(huán)境惡化。分析政府職員、企業(yè)和公眾三者的尋租博弈關(guān)系和收益分配結(jié)果,有助于了解環(huán)境規(guī)制中尋租行為產(chǎn)生的機(jī)理并尋找預(yù)防措施。江蘇省從2007年開始開展太湖流域主要水污染物(COD)排污權(quán)有償使用政策,希望通過對COD排放權(quán)的有償使用實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的產(chǎn)權(quán)化,并將環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部化。然而,排污權(quán)價(jià)格的提高同時(shí)也提高了企業(yè)尋租的期望收益,加上政策初期制度不完善,可能為尋租提供較多的途徑[5]。遏制、懲處腐敗已成為中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要因素[6],以排污權(quán)有償使用政策為例,分析環(huán)境規(guī)制中的尋租行為,探討減少尋租行為的措施有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
有償使用政策在客觀上無法避免尋租的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府掌握政策制定和修改權(quán),監(jiān)測核定權(quán),排污權(quán)分配權(quán),租金收繳,再分配決定權(quán)等權(quán)利,在面對企業(yè)尋租的時(shí)候是否濫用職權(quán),從中獲取部門利益是一個(gè)不可回避的問題。排污權(quán)有償使用政策是指在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,環(huán)保部門制定排污總量控制指標(biāo),將此指標(biāo)按一定的原則和方法,以有償排污許可指標(biāo)的方式發(fā)放給排污單位。企業(yè)必須申請并購買到排污指標(biāo)才能進(jìn)行排污,同時(shí)企業(yè)可將指標(biāo)作為“有價(jià)資源”“儲存”起來以備自身擴(kuò)大發(fā)展之需。政策可以使企業(yè)單純的治理污染行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[7],政策實(shí)現(xiàn)了環(huán)境外部性的內(nèi)部化,同時(shí)也增加了企業(yè)遵守政策的邊際成本,增大了尋租的收益空間。企業(yè)可能通過尋租抵制政策的制定和執(zhí)行,逃避支付租金從而減少遵守政策的成本,或者通過獲取特批配額和再分配資金實(shí)現(xiàn)收益最大化。
在排污權(quán)有償使用政策中,尋租途徑覆蓋政策制定,實(shí)施和延續(xù)的全過程,尋租途徑的多樣化增加了尋租發(fā)生的可能性。環(huán)保局擁有政策制定和修改權(quán)、管制對象劃定權(quán)、排污權(quán)分配權(quán)、租金收繳權(quán)、監(jiān)督監(jiān)測權(quán)等再分配決定權(quán),這六種權(quán)利都可能成為行政部門及其人員用以進(jìn)行權(quán)錢交易的資本,以及企業(yè)尋租的目標(biāo)。對應(yīng)上述六種權(quán)力,按照政策實(shí)施的時(shí)間先后順序,將尋租行為進(jìn)行歸納,見表1。首先,政策制定階段可能存在的尋租途徑為企業(yè)游說政府,常表現(xiàn)為污染企業(yè)組成的利益集團(tuán)向政府職員進(jìn)行賄賂、游說,例如要求降低排污收費(fèi)水平等,以達(dá)到削弱環(huán)境規(guī)制的目的;然后,政策實(shí)施階段可能出現(xiàn)的尋租行為包括:逃離管制范圍,占有配額,拖延繳費(fèi),降低核定量等,模糊的政策規(guī)定可能為政府提供過度的自由裁量權(quán),為企業(yè)尋租提供途徑:最后,政策延續(xù)階段,企業(yè)還可能通過尋租行為從再分配過程中獲益,由于地方環(huán)保部門對有償使用費(fèi)具有主要的分配權(quán)(再分配的資金90%繳入同級國庫,作為地方環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理),而且分配權(quán)的過程中地方環(huán)保局擁有獨(dú)立的自由裁量權(quán),不受其他機(jī)構(gòu)的影響,企業(yè)對再分配收益特權(quán)的爭奪可能引發(fā)尋租。
表1 排污權(quán)有償使用政策中可能存在的尋租途徑Tab.1 Possible rent2seeking approaches in Compensated Use of Emission Permits Program
從企業(yè)的尋租動(dòng)機(jī)來看,多數(shù)尋租行為屬于逃避付費(fèi)類,包括削弱政策、逃離管制范圍、延遲繳費(fèi)和降低核定量,其中削弱政策、逃離管制范圍、降低核定量三種尋租行為還伴有超過環(huán)境容量的排放,直接導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的降低。延緩繳費(fèi)的尋租行為不會直接影響環(huán)境質(zhì)量,但實(shí)質(zhì)也是企業(yè)逃避及時(shí)支付有償使用費(fèi)。和所有的尋租行為一樣,配額特批和再分配環(huán)節(jié)的尋租行為盡管同樣會造成社會資源浪費(fèi),政策公信力下降,使得福利分配失當(dāng),但是不會直接對環(huán)境質(zhì)量造成影響,因此從環(huán)境管理的角度看逃避付費(fèi)類尋租危害相對較大。
根據(jù)排污權(quán)有償使用政策中尋租行為的特點(diǎn),選擇直接降低環(huán)境質(zhì)量的逃避付費(fèi)類尋租行為作為重點(diǎn)分析對象,參考委托—代理博弈模型[8]構(gòu)建包含公眾參與的企業(yè)和政府間的博弈模型,如圖1所示,按照決策順序博弈方依次為尋租企業(yè),環(huán)保局,公眾。其中,A為排污企業(yè)通過尋租行為避免支付的部分或全部有償使用費(fèi),其上限是所有配額的有償使用費(fèi)的總和 T,因此A
排污權(quán)有償使用政策過程中的尋租行為必然會導(dǎo)致社會社會總福利的下降和,以及利益分配結(jié)果的不公。從圖1可見,環(huán)保局、排污企業(yè)和公眾三者在開始狀態(tài)下的收益是公平的,都為0,社會總福利U1=0;在企業(yè)尋租行為被政府拒絕的情況下,只有企業(yè)承擔(dān)了私人成本 R,公眾福利并沒有受到影響,社會總福利U2=-R,意味著企業(yè)尋租行為本身浪費(fèi)了社會資源;在尋租行為成功且未被懲治的情況下,社會總福利U3=(1-k)A-R,因?yàn)?k>1,所以U3<0,社會總福利有所下降,而且此時(shí)利益分配明顯不均衡,環(huán)保局和企業(yè)的福利上升,而公眾的福利遭到了極大的犧牲。由于部分尋租行為可能導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的惡化,直接影響到當(dāng)?shù)毓姷睦?因此公眾有權(quán)利揭發(fā)尋租企業(yè)和相關(guān)政府公務(wù)員,從而維護(hù)自身的權(quán)利。通過逆序歸納法,按照公眾,政府到企業(yè)的順序分析影響各主體尋租的期望收益及影響因素。
圖1 企業(yè)和政府,公眾的三方尋租博弈過程及福利結(jié)果Fig.1 The process and welfare results of rent2seeking game among factories,government and the public
只要尋租行為不發(fā)生,公眾的福利就是最大的,因此只要舉報(bào)成本不高,公眾的策略就是舉報(bào)尋租行為。如果公眾參與不足,可能導(dǎo)致舉報(bào)概率 P的下降??紤] P為無窮小的極端情況,即公眾幾乎不對尋租行為進(jìn)行干預(yù),因?yàn)?A 環(huán)保局接受尋租的總期望值 E2=(1-P)×(xA)+P×(-m2A),其中(1-P)×(xA)表示獲得的收益,是接受尋租的動(dòng)力來源;P×(-m2A)表示遭受的損失,是尋租博弈的約束量。被舉報(bào)的概率 P和被懲罰系數(shù)m2兩者都是制約尋租行為的重要因素,其中公眾參與是不可或缺的因素。已論證了只要公眾參與缺失,P×(-m2A)約束就無效,而此時(shí)(1-P)×(xA)≈xA,環(huán)保局接受尋租的總期望值 E2≈xA,意味著此時(shí)博弈的約束幾乎無效。 企業(yè)尋租的期望值公式為 E1=P′{(1-P)×[(1-x)A-R]+P ×(-m1A-R)}-(1-P′) ×R,其中(1-P)×[(1-x)A-R]+P×(-m1A-R)表示政府接受尋租時(shí)企業(yè)的期望收益,有償使用費(fèi)A是尋租的收益來源和企業(yè)采取尋租的動(dòng)力所在,同時(shí) x、R、P、m1越小,企業(yè)尋租的期望收益越大。x取決于尋租途徑,當(dāng)尋租途徑較多時(shí)企業(yè)的選擇余地較大,因此尋租行為的市場均衡價(jià)較低,當(dāng)尋租途徑較少時(shí),相關(guān)政府職員可能人為地抬高 x。-(1-P′)×R表示政府不接受尋租時(shí)企業(yè)的損失。政府接受尋租的概率 P′與公眾舉報(bào)率P、法規(guī)中懲罰系數(shù) m1,m2成反比,企業(yè)一般對私人成本 R、m1、m2一般比較明確,可以通過估計(jì) P的大概值來估計(jì) P′。因此在實(shí)際決策中,只要公眾不舉報(bào)情況下尋租的期望收益顯著大于私人成本 R,再加上 P或m1,m2較小,企業(yè)就有可能選擇尋租行為。 杜絕尋租行為的根本方法是減少企業(yè)在決策時(shí)選擇尋租的動(dòng)力,根據(jù)逆序歸納法的分析結(jié)果,可行的措施可歸納為兩方面:①完善法規(guī)和制度,包括在法規(guī)中明確政策邊界,減少尋租途徑,提高尋租的賄賂成本系數(shù) x;在政府的內(nèi)部管理規(guī)章中增加對尋租行為的預(yù)防條款,提高尋租的私人成本 R;增加懲罰條款,提高懲罰系數(shù) m1,m2;②提高公眾參與度,包括公開信息,提高 P;暢通投訴渠道,降低 C。在 R,m1和 m2提升空間有限的情況下,提高公眾參與對于提高尋租行為的風(fēng)險(xiǎn)具有至關(guān)重要的作用。 3.1 完善法規(guī)制度,加強(qiáng)預(yù)防和懲罰 完善的政策制度,可以有效切斷尋租途徑,減少政策制定和實(shí)施階段的尋租行為[10]。完善的排污權(quán)有償使用制度可以使政策的管理范圍和實(shí)際的環(huán)境管理需求相適應(yīng),使法定污染物排放量和實(shí)際排放量的差額不斷縮小,使得政策公平性顯著提高,尋租成本和違法成本大大增加,企業(yè)遵守政策的意愿顯著提高。 增大尋租的私人成本 R以及m1,m2具有較強(qiáng)可操作性。具體措施包括:①在法規(guī)及部門規(guī)章的中增加以預(yù)防為目的紀(jì)律條款,例如防止環(huán)保局公務(wù)員和受到環(huán)境管制的企業(yè)相關(guān)人員私下參與除公務(wù)以外的娛樂,交際活動(dòng);②在罰則中明確規(guī)定對違紀(jì)的部門工作人員實(shí)行嚴(yán)厲的懲罰;③建立監(jiān)督檢查機(jī)制,對政策執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查;④加快試點(diǎn)政策上位法的制定可以增長尋租鏈,從而大大增加尋租的私人成本 R。排污權(quán)有償使用政策尚處于試點(diǎn)階段,上位法和上級監(jiān)管存在缺失。政策的實(shí)施機(jī)構(gòu)是地方先于國家,地方環(huán)保部門既是政策的制定者,又是監(jiān)管和執(zhí)行者,尋租鏈過短,企業(yè)賄賂對象的增加可以大大增加尋租成本 R。 提高賄賂成本系數(shù) x必須著眼于政策制定到實(shí)施的全過程,彌補(bǔ)所有可能出現(xiàn)的尋租行為的政策漏洞。明確的法規(guī)限制了政府的自由裁量權(quán),可以有效地切斷尋租途徑,大大提高政府接受尋租的風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)的賄賂成本。以排污權(quán)有償使用政策為例,現(xiàn)有政策中存在尋租隱患的漏洞及完善措施見表2。首先,在政策制定階段,選擇市場化的手段來代替命令控制型政策,利用價(jià)格杠桿實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置的同時(shí),政府對環(huán)境資源分配政策的修改權(quán)也得到了限制,從而減少了游說等前端尋租行為。然后,在政策實(shí)施階段,應(yīng)該明確法規(guī)制度,彌補(bǔ)法律漏洞,適當(dāng)減少政府職員的自由裁量權(quán),達(dá)到切斷單個(gè)企業(yè)向政府尋租的途徑的目的,同時(shí)還可以采用細(xì)化政策的方法減少尋租行為?!疤菁墶闭呦?企業(yè)的尋租收益往往小于“一刀切”政策。以逃離管制范圍為例,目前的有償使用政策規(guī)定,凡年排放化學(xué)需氧量大于10 t的已建接管排污單位必須直接到當(dāng)?shù)丨h(huán)保局申購排放指標(biāo),而小于10 t的已建接管排污單位則不必付費(fèi),對一個(gè)年排放量略大于10 t的已建接管排污單位來說,如果成功地通過尋租行為成為“年排放量略小于10 t的企業(yè)”,就可以逃避支付約10 t的排污權(quán)有償使用費(fèi)。假設(shè)政府采用梯級收費(fèi),規(guī)定年排放量在5 t以上10 t以下時(shí)按照總排放量的半價(jià)收取而不是免費(fèi),那么該企業(yè)只能逃避支付約5 t的排污權(quán)有償使用費(fèi)。因此以“梯級”政策取代“一刀切”政策可以抑制尋租的發(fā)生。最后,在政策延續(xù)階段,有必要完善收支兩條線的資金管理模式,明確再分配的實(shí)施原則如對政策造成的弱者進(jìn)行補(bǔ)償,同時(shí)細(xì)化再分配的實(shí)施程序,并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,防止企業(yè)通過尋租對再分配收益進(jìn)行爭奪,保證再分配的公平公正。 表2 消除有償使用政策中尋租行為的建議Tab.2 Policy recommendations to eliminate rent2seeking in Componsated Use of Emission Permits Program 3.2 公開信息,暢通公眾參與渠道 根據(jù)公眾參與下的尋租博弈模型的分析,尋租行為的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)是博弈過程排除了對公眾利益的考慮。公眾作為尋租行為的直接受害人,是尋租博弈中主要的約束力。如果公眾的舉報(bào)率過低,尋租行為將失去監(jiān)督的制衡。因此提高公眾參與對減少尋租行為有著重要的意義。普通公眾可以監(jiān)督信息的及時(shí)公布,政府應(yīng)該在網(wǎng)絡(luò),報(bào)刊等媒體上公開政策條款、排污權(quán)分配,是否繳納有償使用費(fèi)、有償使用費(fèi)再分配等信息,為公眾舉報(bào)提供依據(jù),從而提高公眾舉報(bào)的概率P。在信息公開的同時(shí)還應(yīng)暢通公眾參與渠道,減少公眾獲取信息和舉報(bào)的成本C,如采用電話投訴,信訪,舉報(bào)等。 除了完善傳統(tǒng)的公眾參與機(jī)制外,還可設(shè)立定期專家審核制度和行業(yè)監(jiān)督機(jī)制來彌補(bǔ)普通公眾參與的不足,增加政策實(shí)施階段和再分配的公正性。專家不參與尋租利益的分配,作為局外人可以利用其專業(yè)知識,根據(jù)污染企業(yè)的行業(yè)特征,對企業(yè)生產(chǎn)和環(huán)保設(shè)備特征,對企業(yè)實(shí)際使用的配額量以及再分配的合理性進(jìn)行公平公正的判斷。此外還可以鼓勵(lì)同類型企業(yè)的互相監(jiān)督,企業(yè)通過對比自身的排污量和減排潛力,更容易發(fā)現(xiàn)同行業(yè)企業(yè)占用過多配額或者過多再分配資金的尋租行為,提升自身的社會形象的同時(shí),有利于其在利益爭奪中獲勝?;谛畔⒐_的市場競爭可以自發(fā)形成有效的監(jiān)督的機(jī)制。 環(huán)境規(guī)制中的尋租行為的影響因素除了政策的完善程度,還有公眾的利益和監(jiān)督。在政策規(guī)則明確、具體的情況下,單個(gè)企業(yè)的尋租途徑被切斷,收益空間被壓縮。但對于新的環(huán)境政策如排污權(quán)有償使用,其完善需要一個(gè)過程,強(qiáng)有力的公眾監(jiān)督有助于杜絕尋租行為,為政策的健康發(fā)展提供良好的環(huán)境。公眾作為環(huán)境質(zhì)量的利益相關(guān)者,有權(quán)利也有動(dòng)力監(jiān)督環(huán)境規(guī)制的全過程,在企業(yè)、政府和公眾的三方博弈中擔(dān)當(dāng)好約束尋租行為的角色。 尋租行為作為一種經(jīng)濟(jì)行為,在環(huán)境規(guī)制中的存在具有一定的必然性,政府應(yīng)當(dāng)在政策規(guī)章的制定、實(shí)施和延續(xù)的全過程對其采取積極有效的防范措施。目前由于排污權(quán)有償使用政策法規(guī)體系不健全,監(jiān)督機(jī)制很不完善,政策制定和執(zhí)行全過程存在的尋租風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。減少排污權(quán)有償使用政策中的尋租行為可以從以下兩方面入手:①完善法規(guī)制度,加強(qiáng)對尋租行為的預(yù)防,要求上級政府應(yīng)加快制定上位法,地方政府應(yīng)不斷彌補(bǔ)政策漏洞,強(qiáng)化懲處力度,保障環(huán)境規(guī)制的公平公正;②公開信息,暢通公眾參與渠道,通過信息公開為公眾舉報(bào)提供信息,并提供公眾參與平臺和鼓勵(lì),創(chuàng)新公眾參與機(jī)制,通過加強(qiáng)監(jiān)督舉報(bào)減少政策制定、實(shí)施和后續(xù)再分配全過程的尋租行為。 References) [1]Pigou A C.The Economics of Welfare[M].London:Macmillan,1920. 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4 結(jié) 語
(State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse,School of Environment,Nanjing University,NanjingJiangsu 210093,China)