解決城市住房問(wèn)題應(yīng)實(shí)行“三軌制”

黃小虎

解決城市住房問(wèn)題應(yīng)實(shí)行“三軌制”

黃小虎

解決城市居民的住房問(wèn)題，主要取決于以下因素：1.住房制度；2.土地制度；3.金融體制與政策；4.其他相關(guān)的管理如工商、稅收、價(jià)格、投資，等等。

在這些因素中，住房制度是根本性、核心性的，土地、金融和其他則是配合性的。拿土地管理來(lái)說(shuō)，住房制度有廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，土地供應(yīng)可以劃撥；住房制度有限價(jià)房，土地供應(yīng)可以低價(jià)；住房制度有商品房，土地供應(yīng)則實(shí)行“招、拍、掛”。住房制度中沒(méi)有的，土地管理就無(wú)從配合。金融和其他，也是同樣道理。當(dāng)然，這個(gè)分析是僅就房地產(chǎn)業(yè)而言，如果是探討其他問(wèn)題如政府行為、企業(yè)行為，那么土地、金融就可能是根本性的因素了。我認(rèn)為，我國(guó)在解決城市居民住房問(wèn)題過(guò)程中，面臨種種困難和矛盾，其根本原因是住房制度存在缺陷。而政府的住房主管部門，始終不愿正視這一點(diǎn)，總是想把輿論和公眾的視線引到其他方面去，不愿意正視自己所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。結(jié)果搞亂了人們的思想，問(wèn)題得不到解決。

回顧歷史，我國(guó)城市住房制度大體經(jīng)歷了如下演變。新中國(guó)前30年及改革開(kāi)放前期，走計(jì)劃分配、福利分房的路子。1998年以后，走完全市場(chǎng)化的路子。近些年來(lái)，提出并實(shí)行了市場(chǎng)加保障的路子，具體做法是一部分人依賴政府的完全保障，其余的人完全依靠市場(chǎng)，有人把這個(gè)路子概括為 “雙軌制”。我認(rèn)為，“雙軌制”比單軌制（完全計(jì)劃或完全市場(chǎng)）是很大的進(jìn)步，但是還不夠，還不能徹底解決我國(guó)城市居民的住房問(wèn)題。粗略估計(jì)，我國(guó)城市居民中富人約占20%～30%，他們不僅通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題，而且還是房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資、投機(jī)主體。符合享受政府提供的保障性住房的窮人，目前看到的權(quán)威數(shù)據(jù)是6%～8%。即使把這個(gè)數(shù)據(jù)放大為10%～20%，那么仍然有50%～70%的人群，既沒(méi)有資格享受保障性住房，又沒(méi)有能力去與投資、投機(jī)的富人競(jìng)爭(zhēng)。在所謂“雙軌制”下，相當(dāng)數(shù)量的中等收入人群，沒(méi)有適合他們的住房供應(yīng)渠道。有關(guān)方面似乎意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，最近提出了發(fā)展公共租賃住房的設(shè)想。但就目前所看到的一些地方的做法，公共租賃住房仍然是由政府大包大攬，納入保障性住房的范疇。由于剛剛提出和實(shí)施，效果如何尚需觀察。我認(rèn)為，發(fā)展公共租賃住房的想法是好的，但可能存在兩個(gè)問(wèn)題，一是在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，政府有沒(méi)有新加坡或香港那樣大包大攬的實(shí)力？二是在政府職能尚未根本改變情況下，大包大攬會(huì)不會(huì)引發(fā)新一輪政府權(quán)力擴(kuò)張？針對(duì)“雙軌制”存在和可能存在的問(wèn)題，這里提出實(shí)行“三軌制”辦法，解決我國(guó)城市居民的住房問(wèn)題。所謂“三軌”，就是在完全市場(chǎng)軌和完全保障軌之外，再加一個(gè)半市場(chǎng)半保障軌。

我國(guó)最早提出半市場(chǎng)半保障設(shè)想的，是鄧小平。他80年代講，解決中國(guó)的城市住房問(wèn)題，要走“民建公助”的路子，其實(shí)就是半市場(chǎng)半保障。半市場(chǎng)半保障或民建公助的具體形式，國(guó)外有很多經(jīng)驗(yàn)可借鑒。我認(rèn)為，比較好的形式，是發(fā)展住宅合作社。合作社既是市場(chǎng)主體，又是政府提供一定保障的對(duì)象，比較便于規(guī)范。而籠統(tǒng)的所謂合作建房，則很難規(guī)范，不宜提倡。住宅合作經(jīng)濟(jì)，在國(guó)際上有近200年的歷史，有成熟的經(jīng)驗(yàn)和管理規(guī)范，對(duì)解決民眾的住房問(wèn)題，發(fā)揮著重要作用。例如，德國(guó)的居民住房，約30%是由合作社提供的。歐洲其他國(guó)家、美國(guó)、日本等，住宅合作社也都有相當(dāng)程度的發(fā)展。

在我國(guó)，住宅合作社作為非盈利經(jīng)濟(jì)組織，也有廣闊的發(fā)展前景。政府對(duì)合作社的扶持（即保障）力度，如土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、資金支持等，可以因時(shí)因地而異。僅僅沒(méi)有開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)這一條，房?jī)r(jià)就可以控制在成本價(jià)格區(qū)間。符合條件的社員，有居住權(quán)、繼承權(quán)，但沒(méi)有所有權(quán)，不能上市買賣，也就不會(huì)產(chǎn)生投機(jī)炒作引起的房?jī)r(jià)大起大落。住宅合作社有廣泛的適應(yīng)性，收入高一些的人，可以參與建檔次高一些的房子，收入低的則可參與建檔次低一些的房子。住宅合作經(jīng)濟(jì)如能蓬勃發(fā)展，可以大大增加住房的有效需求和有效供給，充分發(fā)揮建筑業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)作用。

三軌并舉，徹底打破了開(kāi)發(fā)商的自然壟斷（雙軌只打破了一小部分），但并不妨礙富人對(duì)住房的投資、投機(jī)活動(dòng)。當(dāng)然，由于相當(dāng)數(shù)量的中等收入人群的資金撤出商品房領(lǐng)域，投資、投機(jī)活動(dòng)會(huì)受到一定抑制，趨于理性、健康，有利于保持房地產(chǎn)業(yè)的彈性與活力。

有了第三軌，土地、金融、財(cái)稅、工商等才好發(fā)力、配合。如低地價(jià)或免地價(jià)，合作住房?jī)?chǔ)蓄，稅收優(yōu)惠，等等。沒(méi)有，就無(wú)從配合。

當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控，以打壓投資、投機(jī)為主要方向，這是治標(biāo)而不是治本之策。單純打壓，后果是減少供應(yīng)，在現(xiàn)行利益格局下，會(huì)影響政府財(cái)政，因而難以持續(xù)。社會(huì)上有大量游資，是個(gè)客觀存在（僅溫州市就有近萬(wàn)億），一有風(fēng)吹草動(dòng)，還會(huì)回來(lái)。一旦回來(lái)，房?jī)r(jià)仍然無(wú)法控制。因此，治本之策是增加住房供應(yīng)，但只增加保障房的供應(yīng)和商品房的供應(yīng)，仍然解決不了中等收入人群的問(wèn)題，必須考慮改革住房制度，增加一個(gè)第三軌的供應(yīng)渠道，才能從根本上解決城市居民的住房問(wèn)題。（本文作者系中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)）