對"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解實踐與發(fā)展的幾點思考

孫 緯(黑龍江省司法廳副廳長 黑龍江哈爾濱 150090)■文

對"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解實踐與發(fā)展的幾點思考

Reflection on the Practice and Developm entof Peop le'sM ediation under the GrandM ediation System

孫 緯(黑龍江省司法廳副廳長 黑龍江哈爾濱 150090)■文

"大調(diào)解",一般意義上是指以人民調(diào)解為基礎,人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作體系。人民調(diào)解作為"大調(diào)解"工作體系的重要組成部分,在構建和諧社會中具有重要地位和獨特優(yōu)勢。如何從理論與實踐的結合上科學認識人民調(diào)解,是構建和完善"大調(diào)解"工作體系的的必然要求。

一、人民調(diào)解的功能與優(yōu)勢

第一,人民調(diào)解傳承了中華歷史文明,具有社會普遍認同的獨特優(yōu)勢。新形勢下,面對人民群眾對政法工作日益增長的新期待、新要求,人民調(diào)解作為強制性司法介入之前的一種緩沖或者前置模式,其法律與道德并用,不僅注重以法服人更兼以理、以情服人的優(yōu)越性,因其凸顯群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我約束而具有主動性、平等性、民主性、自治性,得到了更為普遍的社會認同,更具社會親和力。

第二,人民調(diào)解預防矛盾及時、化解紛爭徹底,具有促進社會和諧的強大功能。我國現(xiàn)階段的社會矛盾呈現(xiàn)出主體地位的平等性、矛盾沖突的多樣性、利益紛爭的非對抗性等主要特征。當代的人民調(diào)解與時俱進,調(diào)解領域不斷拓展,從婚姻家庭領域擴大到生產(chǎn)經(jīng)營領域、從民事權益糾紛擴大到公司商事糾紛、從個體糾紛擴大到群體糾紛、從局部糾紛擴大到跨地域糾紛、從單獨權益糾紛擴大到綜合權益糾紛,廣泛深層次觸及社會的熱點、難點問題,涉及政治、社會、經(jīng)濟、文化的方方面面。人民調(diào)解具有組織體系健全、手段多樣、方式靈活、貼近基層、貼近群眾的先天優(yōu)勢,能及時發(fā)現(xiàn)和調(diào)處矛盾,變被動調(diào)解為主動調(diào)解,變事后調(diào)處為事先預防,防止矛盾激化,避免沖突升級。人民調(diào)解實現(xiàn)了治標與治本的有機統(tǒng)一,不僅能夠解決實際分爭,而且還能從根本上消除產(chǎn)生分爭的根源,一調(diào)百了,有效服務民生,促進民主,維護民權,保障大局。

第三,人民調(diào)解彰顯法治理念,寓法于調(diào),具有科學配置司法資源的保障職能。新中國的人民調(diào)解,在繼承傳統(tǒng)調(diào)解優(yōu)勢的基礎上,更加注重依法調(diào)解,調(diào)解為民,并被我國根本大法所確認。我國《憲法》第111條第二款規(guī)定:"居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會,辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。"人民調(diào)解堅持黨的領導,依法治國,充分實現(xiàn)了人民當家作主,維護了社會公平正義,服務了經(jīng)濟發(fā)展大局,彰顯了社會主義法治理念。人民調(diào)解通過"情、理、法"的綜合運用,能夠及時預防、緩和、化解大量社會矛盾,從而有效避免矛盾擴大、升級,使大量社會紛爭消除在最基層,大大減輕了司法機關的訴訟壓力,更有利于科學配置司法資源,降低司法成本,能確保人民法院等司法機關集中精力處理更加復雜、疑難的訴訟糾紛,實現(xiàn)了法律效果、社會效果和政策效果的有機統(tǒng)一。

二、人民調(diào)解的發(fā)展與現(xiàn)狀

改革開放以來,人民調(diào)解作為社會主義法治實踐的重要內(nèi)容,在黨和國家的重視和關懷下,取得了長足的發(fā)展。特別是近些年來,推進"大調(diào)解"體系構建,使人民調(diào)解加速前進,飛躍發(fā)展。

第一,組織在壯大擴容。近年來,人民調(diào)解組織不斷發(fā)展,網(wǎng)絡日益健全,調(diào)解組織種類越來越多,形成了覆蓋城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、各行各業(yè)、群眾團體等各個角落的調(diào)解組織。人民調(diào)解員的數(shù)量逐年增加,隊伍結構不斷優(yōu)化。組織分布廣泛、人員數(shù)量眾多、群眾基礎深厚,既為構建"大調(diào)解"工作體系營造了不可或缺的基礎網(wǎng)絡,同時也有效彌補了其他調(diào)解的先天不足。黑龍江省人民調(diào)解組織在參與構建"大調(diào)解"體系中,同樣得到了較快發(fā)展。目前,我省各類人民調(diào)解組織15693個,擁有68491名專兼職人民調(diào)解員和71947名調(diào)解信息員,形成了縱向覆蓋省、市(地)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))五級,橫向滲透各區(qū)域、各行業(yè)以及社會管理各個方面的調(diào)解組織網(wǎng)絡。

第二,業(yè)務在規(guī)范運行。在構建以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接聯(lián)動的"大調(diào)解"體系中,由于人民調(diào)解本身固有的"草根性"和靈活性,缺乏嚴格的程序規(guī)范,勢必影響聯(lián)動效果。隨著最高院的司法解釋賦予人民調(diào)解協(xié)議合同性質(zhì),人民調(diào)解制度的程序更加規(guī)范。從全國范圍看,無論是江蘇的"南通模式",還是上海的長寧區(qū)經(jīng)驗,等等,無不體現(xiàn)出調(diào)解程序的規(guī)范化。黑龍江省在構建"大調(diào)解"工作體系中,也著力狠抓了程序規(guī)范,形成了"統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理和限期處理"及受理、調(diào)查、調(diào)處、回訪、登記、歸檔一整套嚴格的業(yè)務工作流程。

第三,機制在健全完善。機制是保障工作運行的紐帶。實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接,就必須建立符合實際的工作聯(lián)動機制。近年來,黑龍江省在推進人民調(diào)解參與"大調(diào)解"工作體系中,重點圍繞如何將人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接配合,進行了不懈的探索和嘗試。在積極推進人民調(diào)解與行政調(diào)解相結合方面,依托調(diào)處中心這一平臺,綜合運用行政的、經(jīng)濟的、法律的、民間的手段化解矛盾,推行了一站式受理和疑難矛盾聽證制度。在積極推進人民調(diào)解與司法調(diào)解相結合方面,通過與省高院聯(lián)合出臺《關于促進民事訴訟與人民調(diào)解工作銜接依法妥善化解民事糾紛的意見》,人民調(diào)解協(xié)議書的效力得到進一步強化,從運行看效果良好。

三、人民調(diào)解的困境與出路

二是體制機制問題。由于目前構建"大調(diào)解"體系仍處于探索和實踐階段,尚未形成一套更加成熟、更加完善、更加有效的聯(lián)調(diào)聯(lián)動運行機制,人民調(diào)解與其他調(diào)解如何銜接,各方在職責分工、協(xié)調(diào)配合、聯(lián)動手段等方面還不盡明晰、有序,有待于進一步規(guī)范和完善。

當前,在中央和各級黨委、政府的重視和支持下,人民調(diào)解工作迎來了新的發(fā)展機遇,呈現(xiàn)出多措并舉、不斷深化的新局面,但在"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解如何更好地創(chuàng)新與發(fā)展,仍面臨一些不可忽視的問題。

第四,職能在強化拓展。黑龍江省在構建"大調(diào)解"工作體系中,通過進一步拓展調(diào)解工作范圍,在處理常見、多發(fā)性的民間糾紛的基礎上,逐步將調(diào)解工作向處理刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件乃至于"民告官"糾紛延伸,從案件處理過程向立案、執(zhí)行、信訪等環(huán)節(jié)延伸。大力推進巡回調(diào)解、邀請調(diào)解、委托調(diào)解,最大限度提高調(diào)解效果。今年1-5月,我省人民調(diào)解委員會共調(diào)解法院、法庭轉來的民事糾紛案件6760件,調(diào)解成功率為78%,占全省民事案件總數(shù)的11%,全省民事案件總數(shù)較去年同期下降13%。此外,我們還與省電視臺法制頻道聯(lián)合開辦了"人民調(diào)解你我他"欄目,進一步擴大了人民調(diào)解的影響力。

一是認識問題。當前,構建"大調(diào)解"工作體系已成為化解社會矛盾、促進社會和諧的必然選擇和重要途徑,對"大調(diào)解"體系的重要性和必要性的認識已達到共識。各級黨委、政府按照中央的決策和部署,積極探索,深入推進。但也反映出思想認識不深、工作理念滯后、協(xié)調(diào)意識不強的問題,尤其是對"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解的基礎地位、獨特優(yōu)勢、先導作用還停留在一般性的理解和認識上,致使工作思路不夠清晰、工作態(tài)度不夠積極、協(xié)調(diào)配合不夠緊密,影響了工作的發(fā)展與創(chuàng)新。

三是組織保障問題。從人員保障看,由于人民調(diào)解員隊伍年齡結構偏大、文化程度偏低、法律知識相對缺乏及隊伍不穩(wěn)定等問題,在短時間內(nèi)難以解決,影響調(diào)解工作質(zhì)量和效果;從經(jīng)費保障看,由于地域經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡,導致人民調(diào)解經(jīng)費保障仍存在較大缺口和不確定性;從立法保障看,人民調(diào)解在新形勢下要體現(xiàn)時代性、創(chuàng)新性,必須解決立法滯后的問題。涉及調(diào)解協(xié)議的效力,調(diào)解協(xié)議反悔后的司法救濟、執(zhí)行強制力等等,都需要立法上加以明確、規(guī)范和完善。

深刻認識和理解人民調(diào)解的基礎性地位和獨特優(yōu)勢,對于我們構建"大調(diào)解"工作體系有著重大的現(xiàn)實意義。一方面,從構建和諧社會的要求看,需要不斷更新和創(chuàng)造更加有利于社會矛盾化解的方法和手段;另一方面,從司法行政的職能看,需要不斷研究和探索"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展的思路與對策。

第一,要深化認識,推進觀念更新。要深刻認識到"大調(diào)解"體系不是解決社會紛爭的權宜之計,而是實現(xiàn)民主法治的長久之策。人民調(diào)解是"大調(diào)解"工作體系中的一個重要組成部分,通過人民調(diào)解活動,實現(xiàn)人民群眾的自我教育、自我管理、自我服務、自我約束,引導廣大群眾行使民主權利,參與社會事務管理,有利于從根本上預防化解矛盾糾紛,促進社會和諧。要認真落實調(diào)解優(yōu)先原則,深刻領會調(diào)解優(yōu)先的核心價值,切實強化以人為本的理念,突出人民調(diào)解工作的人民性,把服務群眾、維護群眾利益、促進民生問題解決作為人民調(diào)解工作的根本出發(fā)點,努力做到能調(diào)盡調(diào)。各級司法行政部門要不斷強化職能意識,進一步更新思想觀念,認真研究"大調(diào)解"體系下,如何更好地發(fā)揮人民調(diào)解的職能作用這一重大而又現(xiàn)實的問題。要借助黨委、政府的培育和扶持,積極參與"大調(diào)解"體系建設,主動與相關單位和部門搞好協(xié)調(diào)配合,解決好銜接聯(lián)動過程中存在的困難和問題,確保銜接順暢,聯(lián)動有效。要進一步強化自身建設,練好"看家本領"。主要包括建好組織網(wǎng)絡,形成全面覆蓋;抓好隊伍建設,提升素質(zhì)能力;規(guī)范業(yè)務工作,形成有序運行;發(fā)揮職能作用,化解糾紛矛盾。

第二,要勇于探索,推進機制創(chuàng)新。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解屬性不同,都有各自的調(diào)解領域和優(yōu)勢特點,但各自又存在局限。要不斷探索總結各種調(diào)解的規(guī)律特點,發(fā)揮各自優(yōu)勢,取長補短,在充分保障各司其職的前提下,更應注重發(fā)揮相互配合的協(xié)同作用,深入探索銜接機制。

一是人民調(diào)解與公安調(diào)解的銜接。可借鑒上海楊浦區(qū)"警民聯(lián)調(diào)"工作模式,對引發(fā)的治安案件、一般性傷害案件、受害人表示愿意放棄追究對方當事人的治安處罰乃至刑事責任且雙方表示愿意接受人民調(diào)解的,由派出所委托人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。

二是人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接。在程序銜接上,首先通過建立庭前調(diào)解機制,在法院設立人民調(diào)解窗口,為人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接提供堅實的平臺。其次,對未經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的一般民事案件和因民間糾紛引發(fā)的輕微刑事案件,當事人到法院起訴或者自訴的,法官應積極宣講人民調(diào)解的特點、優(yōu)勢,引導當事人將人民調(diào)解作為解決紛爭的首要選擇。再有,對不符合起訴條件,法院不予受理的民間糾紛,應當及時將案件轉移至調(diào)解窗口或函告糾紛所在調(diào)委會進行調(diào)處。最后,案件進入訴訟程序后,對于有可能通過調(diào)解解決的,司法機關可以委托人民調(diào)解組織進行調(diào)解。在制度銜接上,應建立定員、定點、定期聯(lián)系制度,聘任人民調(diào)解員參與制度,定期培訓制度,調(diào)解協(xié)議書評閱制度,幫助人民調(diào)解組織和調(diào)解員提高業(yè)務能力和工作水平。從效力銜接上,對人民調(diào)解組織出具的調(diào)解協(xié)議,當事人向法院起訴,請求變更、撤銷調(diào)解協(xié)議或請求確認協(xié)議無效的,經(jīng)司法審查的調(diào)解書,應賦予同等法律效力。

三是信訪工作與人民調(diào)解的銜接。發(fā)生群眾上訪尤其是群體訪時,窗口負責人主動召集當事人和有關部門召開聽證會,充分聽取群眾意見,再召開相關職能部門參加的聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會,商討解決問題的措施,對能夠由人民調(diào)解委員會調(diào)解的,糾紛移交至人民調(diào)解委員會進行調(diào)處,并出具人民調(diào)解協(xié)議書。

四是人民調(diào)解與仲裁的銜接。通過建立人民調(diào)解與仲裁相銜接的聯(lián)系機制,經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解達成協(xié)議的,在雙方自愿仲裁的前提下,通過仲裁機構制作協(xié)議書,使調(diào)解協(xié)議與仲裁協(xié)議有機結合,更具效力。

第三,加快立法,推進管理出新。實踐證明,構建"大調(diào)解"工作體系,符合中央提出的"兩個最大限度"的總體要求。在實施過程中,調(diào)解糾紛的整個過程要堅持公開、公平和公正,切實保障依法調(diào)解、平等自愿、尊重當事人訴訟權利三項原則的落實。一方面,要進一步加強人民調(diào)解工作的規(guī)范化、制度化、法制化建設,通過培訓和檢查評比等方式加強對各調(diào)委會的指導,避免調(diào)解糾紛違反程序,調(diào)解協(xié)議書說理不清,表達不充分,制作要件殘缺等問題的發(fā)生。另一方面,要加快人民調(diào)解工作的立法,對人民調(diào)解在"大調(diào)解"工作體系中的性質(zhì)、地位、職能、作用加以確認,對人民調(diào)解的組織形式、人員素質(zhì)要求、受理范圍、基本程序、調(diào)解協(xié)議的形式、調(diào)解工作經(jīng)費加以明確,對其他程序的銜接等加以說明,對人民調(diào)解協(xié)議的法律效力作進一步的規(guī)定,以利于人民調(diào)解工作進一步發(fā)揮基礎性作用。此外,也應積極推進人民調(diào)解的地方立法,以解決實際運行中遇到的困難和問題。

從黑龍江省近年來的情況看,省委、省政府及各級領導對人民調(diào)解工作都給予了足夠的重視和支持。省有關領導多次深入基層進行調(diào)研,并就做好新形勢下的人民調(diào)解工作作出了重要批示。司法廳黨委按照領導的指示要求,組織和引導各級司法行政部門在推進人民調(diào)解工作,最大限度地發(fā)揮人民調(diào)解工作職能作用方面作了一些富有成效的實踐和探索。2006年,我們在全省推行了"調(diào)訪一體化"工作機制,并以省委、省政府兩辦名義下發(fā)了工作指導意見,實際運行過程中,各級司法行政系統(tǒng)與信訪部門密切配合,在調(diào)處化解矛盾糾紛和處理信訪問題方面取得了良好效果。2008年,我們又與省高院積極協(xié)調(diào),實現(xiàn)了人民調(diào)解與民事訴訟的有效銜接。目前,在省委政法委的組織引領下,積極構建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的"大調(diào)解"工作體系,形成了《關于構建"大調(diào)解"工作體系 有效化解社會矛盾糾紛的意見》,強調(diào)堅持黨委、政府統(tǒng)一領導,在各級綜治委的協(xié)調(diào)下,整合調(diào)解資源,統(tǒng)籌解決"大調(diào)解"工作中的重大問題。通過上下的共同努力,我省的"大調(diào)解"工作體系建設一定會取得更加豐碩的成果。

(責任編輯 張?zhí)偾?

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