關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的程序民主問(wèn)題

方德實(shí)

(安徽中華職業(yè)教育社,安徽 合肥 230001)

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,人民民主的實(shí)質(zhì)是全體人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家,真正發(fā)揮人民當(dāng)家作主的作用是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求。我國(guó)又是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政治模式,在這個(gè)模式中,有一個(gè)重要的內(nèi)涵是基于多黨合作、體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政的協(xié)商政治模式。它體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本政治制度上,而民主黨派的民主監(jiān)督又是這個(gè)基本政治制度的重要內(nèi)容。

一、民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)和作用

在我國(guó),有兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督,一種是權(quán)力監(jiān)督,它的主要內(nèi)容是各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行憲法、法律、法令、政策情況進(jìn)行監(jiān)督,是一種權(quán)力監(jiān)督;另一種是民主監(jiān)督,它主要是在共同的政治基礎(chǔ)上,通過(guò)提意見(jiàn)、作批評(píng)的方式來(lái)進(jìn)行監(jiān)督,是一種非權(quán)力監(jiān)督。通過(guò)民主監(jiān)督,執(zhí)政黨可以聽(tīng)到不同方面的聲音,進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,調(diào)動(dòng)一切積極因素,更好地領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義。

在民主監(jiān)督中,由于民主黨派所具有的參政黨性質(zhì),因此,民主黨派的民主監(jiān)督不同于一般的群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督,也不同于人大的法律監(jiān)督,而是一種有組織、層次高、影響大的監(jiān)督,能夠提供一種單靠共產(chǎn)黨員所不容易提供的政治監(jiān)督。為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢?毛澤東說(shuō):“黨同一個(gè)人一樣,耳邊很需要聽(tīng)到不同的聲音。大家知道,主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動(dòng)人民和黨員群眾。但是有了民主黨派,對(duì)我們更為有益?！盵1]鄧小平指出,所謂監(jiān)督來(lái)自三個(gè)方面,第一是黨的監(jiān)督;第二是群眾監(jiān)督;第三是民主黨派和無(wú)黨派民主人士的監(jiān)督。“有了這幾方面的監(jiān)督,我們就會(huì)謹(jǐn)慎一些,我們的消息就會(huì)靈通一些,我們的腦子就不會(huì)僵死起來(lái),看問(wèn)題就會(huì)少一些片面性。共產(chǎn)黨員謹(jǐn)小慎微不好,膽子太大了也不好。一怕黨,二怕群眾,三怕民主黨派,總是好一些。謹(jǐn)慎總是好一些?！盵2]因此,民主黨派的民主監(jiān)督,不是可有可無(wú)的,而是具有獨(dú)特作用的,它是中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。

發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用,是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容。它的作用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一,對(duì)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō),民主黨派的民主監(jiān)督是政黨之間的監(jiān)督。民主黨派是不同利益集團(tuán)的政治代表,共產(chǎn)黨需要各民主黨派作為聯(lián)系這些不同社會(huì)階層的紐帶和橋梁,以充分聽(tīng)取這些階層人們的意見(jiàn)和建議,博采眾長(zhǎng),減少失誤,把國(guó)家各方面的事情辦得更好。

第二,民主黨派通過(guò)民主監(jiān)督,可以擴(kuò)大有序的政治參與。民主黨派民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是:國(guó)家憲法和法律的實(shí)施情況;黨和政府的重大路線、方針政策的制定和貫徹情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)為政清廉等方面的情況。民主黨派是參政黨,政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督是其主要職能,通過(guò)實(shí)施這些內(nèi)容的民主監(jiān)督,就可以擴(kuò)大民主黨派的政治參與作用。

第三,民主黨派的民主監(jiān)督是有組織的監(jiān)督,具有較大的影響力。民主黨派是由特定的社會(huì)群為主體,以與共產(chǎn)黨共同的價(jià)值取向?yàn)橹笇?dǎo),其實(shí)行的民主監(jiān)督最能體現(xiàn)民意。民主黨派位置超脫,很少受到部門利益的局限,其民主監(jiān)督具有廣角度、多視點(diǎn)的特點(diǎn),具有高度的客觀性。民主黨派通過(guò)組織的力量,博采眾言、廣納賢策,能夠傾聽(tīng)到不同方面的聲音,因此,民主監(jiān)督就具有較大的影響力,能使執(zhí)政黨的決策更加民主化、科學(xué)化。

二、民主黨派民主監(jiān)督的程序民主問(wèn)題

在政黨職能運(yùn)行中,民主黨派民主監(jiān)督的職能發(fā)揮與政治協(xié)商的職能發(fā)揮相比,是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。這其中的原因很多,主要是對(duì)監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)、監(jiān)督工作的政策界限、監(jiān)督工作的具體操作等方面沒(méi)有得到很好的解決。特別是在對(duì)民主和監(jiān)督的認(rèn)識(shí)上,一是把民主提得很高,把它作為基本政治綱領(lǐng)的一部分;二是在民主的實(shí)現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)民主的程序方面創(chuàng)新不足,出現(xiàn)了注重實(shí)質(zhì)民主而忽視程序民主的狀況。表現(xiàn)在民主黨派的民主監(jiān)督上,監(jiān)督只是在黨的方針政策和有關(guān)文件方面得到原則性的體現(xiàn),而在制度層面和具體操作程序上卻存在著滯后狀況,沒(méi)有真正建立起一整套從知情、溝通到反饋的工作程序。因此,民主監(jiān)督權(quán)利沒(méi)有在民主的過(guò)程中得到完全實(shí)現(xiàn),也就是程序民主沒(méi)有到位。

第一,必須明確民主監(jiān)督中的程序民主是實(shí)施民主黨派民主監(jiān)督過(guò)程中不可缺少的環(huán)節(jié)。眾所周知,任何政治行為只有符合法律所規(guī)定的程序才是正當(dāng)?shù)?、合法的。所謂程序,是指政治實(shí)踐所必須遵守的規(guī)范步驟,是法律化、制度化的行為準(zhǔn)則。所謂民主監(jiān)督的程序化,是指通過(guò)什么樣的程序運(yùn)用民主黨派的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。法律和條例是程序民主的主要內(nèi)容和保障。沒(méi)有程序的民主監(jiān)督,就不能成為真正的、健全的、實(shí)在的和有效的民主監(jiān)督,或者說(shuō),它就只是停留在口頭上的監(jiān)督。如果我們?cè)趯?duì)決策過(guò)程中的民主監(jiān)督真正做到從程序性環(huán)節(jié)入手,對(duì)一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大社會(huì)工程、建設(shè)工程進(jìn)行“互補(bǔ)性”或“反向性”的程序論證,樹(shù)立“對(duì)立面”,就會(huì)對(duì)防止重大社會(huì)工程和建設(shè)工程建設(shè)中的越位、越權(quán)及重復(fù)性勞動(dòng)的出現(xiàn)進(jìn)行有效的遏制。

第二,要準(zhǔn)確把握民主黨派民主監(jiān)督中的程序民主在實(shí)施中的著力點(diǎn)。先進(jìn)的政治文明包括完備的規(guī)范、完善的政治制度以及與之相配套的政治運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和確保這種機(jī)制理性運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范程序。制度是要求成員共同遵守的,是按照一定程序來(lái)辦事的規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。在進(jìn)一步完善民主黨派民主監(jiān)督的機(jī)制中,要把著力點(diǎn)放在具體制度和機(jī)制設(shè)計(jì)的可操作性研究上,即不僅應(yīng)研究民主監(jiān)督的價(jià)值問(wèn)題,更應(yīng)研究其技術(shù)問(wèn)題,研究制度運(yùn)行中的策略、技巧和細(xì)節(jié)等問(wèn)題。要解決好“做什么”、“怎樣做”的技術(shù)性、程序性、操作性方案,即有一套按程序辦事的行動(dòng)規(guī)則,從而能夠具體把握、調(diào)控和掌握民主監(jiān)督整個(gè)過(guò)程的主動(dòng)權(quán)。只有掌握了這些民主監(jiān)督程序,才能使民主黨派的民主監(jiān)督真正到位。

三、進(jìn)一步完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主

程序化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),既立足于現(xiàn)實(shí),又著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn),扎扎實(shí)實(shí)地從程序方面加強(qiáng)民主,不斷推進(jìn)我國(guó)政治民主化的進(jìn)程。進(jìn)一步完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主,既能減少被監(jiān)督者因隨意性而降低監(jiān)督質(zhì)量甚至故意設(shè)置障礙阻撓監(jiān)督的現(xiàn)象,也能防止監(jiān)督者因“民主過(guò)度”而造成監(jiān)督失范所帶來(lái)的社會(huì)負(fù)效應(yīng)。

(一)要提高對(duì)程序民主重要性的認(rèn)識(shí)

在如何對(duì)待程序民主的問(wèn)題上,我黨歷史上有過(guò)深刻的教訓(xùn)。毛澤東對(duì)民主有執(zhí)著的追求,但是,卻相信大民主,從而忽視了必要的規(guī)則和程序,使民主受到嚴(yán)重扭曲,將大民主發(fā)展為大動(dòng)亂。黨的十一屆三中全會(huì)后,我們黨特別注重加強(qiáng)民主政治建設(shè),注意不斷完善程序民主,在與民主黨派的協(xié)商座談會(huì)上,做到征求意見(jiàn)在先、修改定論在后,定量數(shù)據(jù)在先、定性評(píng)判在后。黨的十六大把政治體制改革目標(biāo)從制度化、法律化改為制度化、規(guī)范化,特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。黨的十七大又重申了這一目標(biāo),并明確提出“要完善民主監(jiān)督機(jī)制”。因此,完善程序民主理所當(dāng)然是在“完善民主監(jiān)督機(jī)制”的內(nèi)容之中。

程序民主中有一條基本原則是程序優(yōu)先原則,即在實(shí)質(zhì)合理性與形式合理性發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)堅(jiān)持形式合理性優(yōu)先原則,這是民主和法制的必然要求。換句話說(shuō),違反程序的結(jié)果,即使是合理的結(jié)果,也是不合法的。因此,程序民主在民主黨派的民主監(jiān)督運(yùn)作中占有重要位置,是強(qiáng)化民主黨派民主監(jiān)督職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)在創(chuàng)新程序民主形式上要著眼于提高民主黨派民主監(jiān)督的實(shí)效性

民主政治建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,民主黨派的民主監(jiān)督也有個(gè)逐步完善的過(guò)程。當(dāng)前,民主黨派在民主監(jiān)督上存在的突出問(wèn)題是沒(méi)有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序,具體操作上存在著較大的隨意性,使民主監(jiān)督流于“空循環(huán)”形式。要進(jìn)一步完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主,必須在民主監(jiān)督的實(shí)踐中不斷創(chuàng)新形式,增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。就民主黨派而言,要在關(guān)注共產(chǎn)黨的黨風(fēng)廉政建設(shè)中多提意見(jiàn),積極探索新的平臺(tái),暢通與各級(jí)黨組織的溝通渠道,發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督在反腐倡廉中的利器作用;要積極探索把政治協(xié)商納入黨委決策過(guò)程中如何規(guī)范監(jiān)督程序,使決策協(xié)商的過(guò)程更加透明,更加公開(kāi);要積極探索運(yùn)用新的形式把民主黨派的民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來(lái),制定出一套規(guī)范的程序,真正起到多種監(jiān)督形式對(duì)接互動(dòng)的合力作用;要積極探索民主黨派評(píng)議一府兩院工作中的規(guī)范運(yùn)作程序,使其評(píng)議更準(zhǔn)確、更有效;要加強(qiáng)在干部人事制度的貫徹執(zhí)行情況中的民主監(jiān)督,特別是在選人用人中,要進(jìn)一步加強(qiáng)他們的參與力度及事前預(yù)防、事中約束、事后懲戒的程序規(guī)范。與此同時(shí),還要與時(shí)俱進(jìn)、循序漸進(jìn),對(duì)以往及現(xiàn)行的傳統(tǒng)民主監(jiān)督的形式和方法,如會(huì)議、視察、調(diào)查、提案和反映社情民意等進(jìn)行細(xì)致梳理,找出不足之處,從而制定出新的制度和程序,使這些監(jiān)督形式達(dá)到較好的效果,真正在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮作用。

(三)民主黨派民主監(jiān)督的程序民主必須從貫徹落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的高度予以不斷完善

民主黨派的民主監(jiān)督在理論上需要探索,在實(shí)踐中需要完善。2005年下發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》,是一個(gè)指導(dǎo)我國(guó)多黨合作事業(yè)的綱領(lǐng)性文件。文件對(duì)民主監(jiān)督的準(zhǔn)則、內(nèi)容、形式、機(jī)制幾個(gè)方面都作了明確規(guī)定,操作性很強(qiáng)。但是,文件也給多黨合作制度運(yùn)作預(yù)留了廣闊的空間,留有拓寬渠道的余地。例如,文件在講到完善民主監(jiān)督機(jī)制時(shí)提出:“要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上下功夫,建立健全制度”。因此,在完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主上,要建立民主黨派民主監(jiān)督的保護(hù)機(jī)制。第一,要通過(guò)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,建立起自覺(jué)接受民主監(jiān)督的約束機(jī)制,確保民主黨派組織或成員提出批評(píng)、進(jìn)行舉報(bào)、發(fā)表不同意見(jiàn)、履行民主權(quán)利。在政協(xié)和其他有關(guān)會(huì)議上,要切實(shí)保障他們的話語(yǔ)權(quán),使民主黨派成員發(fā)表不同意見(jiàn)可以不受法律追究。第二,各級(jí)黨委要誠(chéng)懇地接受民主黨派的民主監(jiān)督,進(jìn)一步完善民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。要在監(jiān)督過(guò)程中的知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上進(jìn)行創(chuàng)新,刪去不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的陳規(guī),制定新規(guī)。在新規(guī)中,要明確知情的對(duì)象、范圍、時(shí)間和方式方法,規(guī)范溝通的內(nèi)容、地點(diǎn)、時(shí)限和具體的操作流程,完善檢查、問(wèn)效、辦理、回復(fù)、落實(shí)、效果等方面的具體措施,做到有章可循、程序規(guī)范。對(duì)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、在履行民主監(jiān)督職能中作出突出貢獻(xiàn)的同志和自覺(jué)接受民主監(jiān)督、虛心采納意見(jiàn)的單位和部門要予以獎(jiǎng)勵(lì),達(dá)到典型帶動(dòng)、整體推進(jìn)民主監(jiān)督實(shí)效的目的。

[1] 毛澤東文集 (第 7卷)[M].北京:人民出版社,1999.235.

[2] 鄧小平文選 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1994.270.